淺析疫情背景下首都城管執(zhí)法工作特點(diǎn)及對(duì)策建議

潘惠中

在抗擊新冠肺炎疫情的過(guò)程中，我國(guó)城管執(zhí)法部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)防疫要求，在疫情防控工作中發(fā)揮了十分重要的作用。但在疫情防控期間，北京城管執(zhí)法工作也遇到了很多新困難和新挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行深入思考，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以便更好應(yīng)對(duì)新時(shí)期新冠肺炎疫情給城管執(zhí)法工作帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

一、疫情背景下首都城管執(zhí)法工作的新特點(diǎn)

城管綜合執(zhí)法，是指在城市管理領(lǐng)域，根據(jù)《行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)，將若干行政處罰權(quán)集中到城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由其統(tǒng)一行使。行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，有關(guān)行政機(jī)構(gòu)不再行使已經(jīng)集中的行政處罰權(quán)。在實(shí)踐中，行政處罰一般不能獨(dú)立于其他執(zhí)法手段而單獨(dú)存在。因此，城管綜合執(zhí)法往往包含了監(jiān)督、調(diào)查、強(qiáng)制、處罰等一系列措施。在此次新冠肺炎疫情防控中，北京城管部門(mén)按照上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一部署，安排行動(dòng)方案，為基層疫情防控做出了積極貢獻(xiàn)。

（一）疫情防控工作強(qiáng)度高、壓力大

由于城市管理工作的特殊性和復(fù)雜性，城管執(zhí)法人員經(jīng)常面臨“5+2”或“白加黑”的工作狀態(tài)，特別是在疫情形勢(shì)較為嚴(yán)峻的時(shí)期，城管防疫工作的強(qiáng)度和壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的想象。比如，在北京市火車站重點(diǎn)站區(qū)，城管執(zhí)法人員夜以繼日，堅(jiān)持對(duì)轄區(qū)客運(yùn)大巴的營(yíng)運(yùn)證件和防疫措施落實(shí)情況進(jìn)行實(shí)地檢查，督促大巴司機(jī)從嚴(yán)落實(shí)掃碼、測(cè)溫等各項(xiàng)防疫措施。除了在醒目地點(diǎn)張貼防疫標(biāo)語(yǔ)、通過(guò)廣播循環(huán)播放提示信息外，城管執(zhí)法人員還通過(guò)加大巡查頻次、擴(kuò)大巡查范圍等途徑，對(duì)乘客未正確配戴口罩、未保持安全社交距離等行為做好提示、督促工作。勸導(dǎo)火車站公共區(qū)域集聚逗留的人群減少人員聚集、防止交叉感染。城管執(zhí)法人員還負(fù)責(zé)對(duì)商務(wù)樓宇、商場(chǎng)超市、餐館食堂這“三類場(chǎng)所”和出租調(diào)度站等重點(diǎn)區(qū)域疫情防控措施落實(shí)情況開(kāi)展監(jiān)督檢查等。

（二）疫情防控工作管理涉及面廣

突如其來(lái)的新冠肺炎疫情讓社會(huì)運(yùn)行進(jìn)入了一個(gè)非常時(shí)期，城市管理綜合執(zhí)法工作面臨新任務(wù)和新情況。如何確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政應(yīng)急權(quán)力能得到正確有效的行使，如何在積極采取各種行政應(yīng)急措施的同時(shí)，徹底消除疫情傳播隱患，需要城管執(zhí)法人員在執(zhí)法工作過(guò)程中統(tǒng)籌兼顧。城管執(zhí)法的日常工作涉及面就非常廣泛，管理服務(wù)對(duì)象十分復(fù)雜。雖然當(dāng)前北京防控形勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定，但疫情防控仍然不能有半點(diǎn)放松，城管執(zhí)法人員需要特別注重人性化執(zhí)法。對(duì)非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)等嚴(yán)重影響疫情防控安全的違法行為，需要城管執(zhí)法人員依法予以堅(jiān)決果斷打擊，從源頭切斷潛在疫情傳播風(fēng)險(xiǎn);對(duì)一般輕微違法行為且及時(shí)消除后果的，可從輕或免予處罰;對(duì)因管控措施引發(fā)群眾不滿抵觸情緒，以及其他矛盾的，城管執(zhí)法人員需要特別考慮執(zhí)法對(duì)象的感受和執(zhí)法實(shí)際效果，避免矛盾的升級(jí)和轉(zhuǎn)化，爭(zhēng)取最大的社會(huì)治理和疫情防控效果。

（三）疫情防控工作手段數(shù)字化程度高

針對(duì)疫情防控時(shí)期禁止人員集聚等要求，城管執(zhí)法部門(mén)通過(guò)運(yùn)用以物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)技術(shù)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)為代表的新興信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人員的精細(xì)掌握，減少了非必要的人員接觸和人力資源浪費(fèi)，促進(jìn)城管執(zhí)法能力的智能化創(chuàng)新發(fā)展。例如，北京城管執(zhí)法部門(mén)充分把握當(dāng)前數(shù)字化、融合化、場(chǎng)景化的技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，依托執(zhí)法城管通、市民城管通等城市管理綜合執(zhí)法大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，以北京市12345市民服務(wù)熱線反映需求為重點(diǎn)，結(jié)合“接訴即辦”等改革要求，已初步建成了集“感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察”五大功能為一體的物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，著力推動(dòng)城市問(wèn)題綜合巡查監(jiān)察數(shù)字化體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了城市管理法治化、精細(xì)化、智能化、社會(huì)化，為全國(guó)提供了數(shù)字化疫情防控和智慧化城市治理的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

二、疫情背景下首都城管執(zhí)法工作面臨的挑戰(zhàn)

（一）應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件缺乏聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)

城市管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，城市管理綜合執(zhí)法涉及多個(gè)部門(mén)，與相關(guān)部門(mén)之間存在職能交叉、職責(zé)不清的現(xiàn)象，經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法，甚至空白執(zhí)法事件。單位之間缺乏協(xié)調(diào)配合、系統(tǒng)管理，各單位存在各自為戰(zhàn)的問(wèn)題，未統(tǒng)籌考慮，以至于在具體執(zhí)法過(guò)程中協(xié)調(diào)難度高，影響執(zhí)法效果。例如，疫情期間，因京廣線高鐵定州境內(nèi)大風(fēng)吹揚(yáng)地膜導(dǎo)致大量列車晚點(diǎn)，造成北京西站眾多旅客滯留，為當(dāng)?shù)爻枪軋?zhí)法部門(mén)的疫情防控工作帶來(lái)了極大的壓力。由于城管執(zhí)法部門(mén)與鐵路系統(tǒng)缺乏及時(shí)有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，一些乘坐非停運(yùn)高鐵的旅客也被攔在了站外，導(dǎo)致人群大規(guī)模聚集，極大影響疫情防控的落實(shí)情況和市民旅客的安全出行。

（二）工作手段智慧化程度有待提升

疫情期間，智慧城市建設(shè)過(guò)程中仍然存在信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題。疫情防控相關(guān)的各部門(mén)都有獨(dú)立的信息系統(tǒng)，每個(gè)信息系統(tǒng)都有自己的數(shù)據(jù)庫(kù)、自己選擇的操作系統(tǒng)、自己開(kāi)發(fā)的應(yīng)用軟件和用戶界面。部門(mén)之間數(shù)據(jù)共享度不夠高，沒(méi)有互聯(lián)互通，阻礙了數(shù)據(jù)價(jià)值進(jìn)一步發(fā)揮。比如，鐵路系統(tǒng)的車次安排、旅客行程等信息數(shù)據(jù)與城管相關(guān)數(shù)據(jù)并不相通，而兩部門(mén)各自的零散數(shù)據(jù)遠(yuǎn)不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)火車站重點(diǎn)地區(qū)的精細(xì)化城市管理。同時(shí)，智慧城市建設(shè)的廣度和深度有待提高。從北京城市管理綜合執(zhí)法大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)來(lái)看，疫情防控實(shí)際運(yùn)作中城管執(zhí)法部門(mén)主要還是依靠人力投入，信息技術(shù)僅僅只作為輔助手段。在疫情防控等方面，城管執(zhí)法人員仍以日常巡查為主，很難做到全時(shí)段、全方位監(jiān)管，離構(gòu)建完善的城市問(wèn)題綜合巡查監(jiān)察數(shù)字化體系還有一定差距。

（三）工作內(nèi)容突破城市管理原有范圍

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，疫情防控就是國(guó)家和地方各級(jí)黨委政府工作的重中之重。在疫情防控的非常時(shí)期，城管執(zhí)法的各項(xiàng)工作都要服從抗擊疫情的需要和地方政府的安排。北京市城管執(zhí)法部門(mén)在城市啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)機(jī)制后，積極安排執(zhí)法人員配合衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)管、公安交管及社區(qū)等相關(guān)部門(mén)和單位，在疫情防控期間參加道口值守、巡查防控、調(diào)查登記等“聯(lián)防聯(lián)控”工作。其中部分疫情防控的管理和服務(wù)工作的確超出了地方政府“三定方案”確定的城市管理內(nèi)容和范圍，體現(xiàn)了疫情期間城管綜合執(zhí)法工作的新特點(diǎn)。城管執(zhí)法人員需要迅速了解并掌握疫情防控執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)，學(xué)習(xí)疫情防控應(yīng)急處置措施，適時(shí)地對(duì)城市管理工作方式方法進(jìn)行調(diào)整，運(yùn)用“情、理、法”相結(jié)合的方法做好疫情防控時(shí)期城市管理工作，切實(shí)筑牢疫情防控阻隔防線，有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延渠道。

三、疫情背景下首都城管執(zhí)法工作開(kāi)展的對(duì)策建議

（一）深入融入城市管理和社會(huì)治理體系

城管執(zhí)法是城市治理的有機(jī)單元，城市治理是國(guó)家治理體系和能力構(gòu)成的基本要素。在疫情防控特殊時(shí)期，城管執(zhí)法應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多主體協(xié)同治理的格局，加強(qiáng)跨部門(mén)間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，融入城市管理和社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)充分的資源調(diào)配和信息共享，最大限度發(fā)揮城管在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中的作用。城管執(zhí)法作為城市管理的重要環(huán)節(jié)，只有優(yōu)化部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制，才能從根本上解決基層城市管理執(zhí)法保障問(wèn)題，更好地實(shí)現(xiàn)疫情防控職能。當(dāng)前階段，全球新冠肺炎疫情形勢(shì)仍然嚴(yán)峻而復(fù)雜，特別是受德?tīng)査儺惗局暧绊?，外防輸入風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增大。北京作為國(guó)際交流中心，早已成為防控境外疫情輸入的主戰(zhàn)場(chǎng)。城管執(zhí)法部門(mén)必須長(zhǎng)期堅(jiān)守火車站、機(jī)場(chǎng)等防疫一線，做好過(guò)往旅客信息核查、護(hù)送轉(zhuǎn)運(yùn)、防疫宣傳等工作，才能更好地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件，服務(wù)市民旅客，不斷提高城市管理執(zhí)法實(shí)效。

（二）創(chuàng)新應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的手段方法

疫情防控對(duì)城市管理提出了新的挑戰(zhàn)。在這樣的特殊時(shí)期和特殊狀態(tài)下，傳統(tǒng)的管理方式和執(zhí)法手段難以適應(yīng)，這也為城管執(zhí)法創(chuàng)新提出了新要求。面對(duì)全面推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重任務(wù)，北京市城管執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)基于大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科技手段的“智慧城管”建設(shè)，通過(guò)現(xiàn)代城市管理綜合執(zhí)法流程再造和科技賦能，將基層執(zhí)法人員從繁重的、反復(fù)性較強(qiáng)、專業(yè)性較低、耗時(shí)耗力的基礎(chǔ)城市管理執(zhí)法工作中解放出來(lái)，從而將更多的精力投入到精細(xì)化的城市管理之中，提高城市管理和行政執(zhí)法效率。比如，防疫時(shí)期的特殊環(huán)境催生出“非現(xiàn)場(chǎng)”執(zhí)法的實(shí)際應(yīng)用，依托現(xiàn)代科技手段，對(duì)違法行為實(shí)施全方位和多角度的視頻取證，有效減少現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法沖突，從而實(shí)現(xiàn)“零招供”辦案，降低執(zhí)法人力成本和辦案風(fēng)險(xiǎn)，大大提升了疫情防控管理實(shí)效。

（三）提升新發(fā)展階段城管執(zhí)法隊(duì)伍綜合能力

基層城管執(zhí)法人員身處一線防疫工作，加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的綜合執(zhí)法能力建設(shè)是當(dāng)前城管防疫工作的重中之重。一是加強(qiáng)疫情防控執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。依法治國(guó)是國(guó)家的基本治國(guó)方略，城管執(zhí)法人員必須在法律的框架內(nèi)開(kāi)展工作。但由于新冠肺炎疫情來(lái)勢(shì)突然，部分基層執(zhí)法人員缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)儲(chǔ)備，因此，必須加強(qiáng)疫情防控執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)的教育和學(xué)習(xí)，從而提高城管執(zhí)法人員依法行政的意識(shí)和能力。二是加強(qiáng)疫情防控知識(shí)技能培訓(xùn)。在一線工作的城管執(zhí)法人員密切接觸往來(lái)旅客和復(fù)工復(fù)產(chǎn)人員，被無(wú)癥狀新冠肺炎感染者傳染風(fēng)險(xiǎn)較高，因此應(yīng)格外注重開(kāi)展疫情防控應(yīng)急處置措施等方面的教育培訓(xùn)。三是加強(qiáng)城管心理素質(zhì)培訓(xùn)。城管防疫工作紛繁復(fù)雜，需要具備良好的心理素質(zhì)才能從容應(yīng)對(duì)。定期對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行心理素質(zhì)培訓(xùn)，有助于執(zhí)法人員疏導(dǎo)個(gè)人情緒，緩解工作壓力，以便以最佳的工作狀態(tài)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

城市管理綜合執(zhí)法是城市治理的重要組成部分，往往需要多方配合、共同發(fā)力，才能真正在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件實(shí)踐中提高城市管理效能。疫情防控中出現(xiàn)了許多新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，這讓我們往往無(wú)法找到現(xiàn)成的答案。因此，我們?cè)诔枪軋?zhí)法工作中必須不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探索前進(jìn)，從而樹(shù)立城管執(zhí)法的新機(jī)制和新方法，以便更好地推動(dòng)新發(fā)展階段的城管執(zhí)法工作。

（壓題圖片：北京西站地區(qū)指揮中心

攝影：劉濤）

（責(zé)任編輯：陳希文）