新時(shí)期我國城市管理運(yùn)維資金機(jī)制創(chuàng)新探析

王偉 趙迪 呂霞

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。將人民對美好生活的需求放在第一位，把人民當(dāng)作城市建設(shè)和發(fā)展的主體，對城市管理部門提出更高要求。然而，滿足高質(zhì)量城市管理工作的資金需求與當(dāng)前政府十分緊張的財(cái)政壓力之間的矛盾已成為制約新時(shí)期城市高效能治理，乃至可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。

近年來，雖然我國不少城市開放城市管理市場，在城市環(huán)境治理、多類市政設(shè)施管養(yǎng)等領(lǐng)域開展公私合營，建立競爭性市場化運(yùn)作機(jī)制，通過注入社會資本力量，嘗試破解城市運(yùn)維資金困境，以實(shí)現(xiàn)城市管理運(yùn)維的資金可持續(xù)性。但總體來看，我國多數(shù)城市管理還未能脫離政府主導(dǎo)模式，運(yùn)維資金的來源依舊依賴于傳統(tǒng)的政府財(cái)政預(yù)算，渠道較為單一。為此，面對“十四五”新發(fā)展階段和新發(fā)展要求，有效探索城市管理運(yùn)維資金機(jī)制創(chuàng)新是一項(xiàng)城市治理方式創(chuàng)新的重要課題。

一、政府財(cái)政資金為主的運(yùn)維模式分析

（一）政府財(cái)政資金的介入現(xiàn)狀

政府財(cái)政資金作為城市管理運(yùn)維資金的主要來源是當(dāng)前我國普遍的一種模式。城市管理相關(guān)主管部門和負(fù)責(zé)單位按照流程向市財(cái)政局提出市級部門預(yù)算，并據(jù)此向市級財(cái)政部門申請資金撥付（見圖1）。其中，對于涉及多個(gè)部門的大項(xiàng)目，將通過市政府領(lǐng)導(dǎo)班子討論和市人大審議通過后在次年執(zhí)行，并對涉及城市管理專項(xiàng)資金的項(xiàng)目實(shí)行專項(xiàng)計(jì)劃管理。

（二）政府財(cái)政資金為主的運(yùn)維模式存在問題

1.管理運(yùn)維資金供需失衡

當(dāng)前，多數(shù)城市已逐漸“重建設(shè)”進(jìn)入“重運(yùn)營”的發(fā)展階段，城市管理工作趨向全面化、多樣化、精細(xì)化，城市管理運(yùn)維資金需求迅速增加。以市政設(shè)施管理為例，長期以來，公共部門對于市政公用設(shè)施實(shí)施“重建設(shè)，輕管養(yǎng)”的管理方式，資金無法滿足高層次的設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)、更新改造、優(yōu)化升級的資金需要。同時(shí)，市政設(shè)施由于長期缺乏養(yǎng)護(hù)造成故障頻發(fā)，增加了本可以避免的設(shè)施維修成本，形成惡性循環(huán)，進(jìn)一步加劇了設(shè)施運(yùn)營和維護(hù)資金的供需失衡。

2.管理運(yùn)維資金使用低效

我國大多數(shù)城市在市政設(shè)施建成后，缺乏對設(shè)施維護(hù)的系統(tǒng)性分工管理體制及明確的維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，往往導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施無人管理或多頭重復(fù)管理，造成資源使用混亂與浪費(fèi);部分以事養(yǎng)人、自收自支的市政設(shè)施事業(yè)單位缺乏工作績效考核機(jī)制;政府劃撥給相關(guān)部門單位用以進(jìn)行城市管理的專項(xiàng)資金，在使用的過程中缺乏監(jiān)督機(jī)制，仍存在未能?？顚Ｓ?、設(shè)施維護(hù)資金被挪用或非足額支付等問題，資金使用透明度、效率較低。

3.城市維護(hù)建設(shè)稅功能缺失

城市維護(hù)建設(shè)稅，是政府為城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)而以稅收形式獲取的財(cái)政收入。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市維護(hù)建設(shè)稅收入的增長速度滯后于城市維護(hù)所需資金的增長速度，城市維護(hù)建設(shè)的收支缺口越來越大，遠(yuǎn)無法滿足城市運(yùn)營維護(hù)的資金需求，處于一種功能缺失的狀態(tài)，在一定程度上加劇了政府財(cái)政壓力。

4.地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

當(dāng)前，城市建設(shè)和管理維護(hù)資金的來源渠道以地方財(cái)政收入、銀行貸款、自籌資金為主（見圖2）。為滿足日益增加的城市建設(shè)與維護(hù)的資金需求，政府部門通常采取“地方政府融資性平臺+土地財(cái)政”的模式，雖然能在短期內(nèi)緩解城市建設(shè)和維護(hù)的資金短缺問題，但從長遠(yuǎn)來看，卻大大增加了政府對土地財(cái)政的依賴及政府財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。城市運(yùn)營維護(hù)缺乏健康、穩(wěn)定的資金籌措渠道，資金鏈一旦發(fā)生斷裂，資金短缺引發(fā)的城市管理問題將可能迅速惡化。

二、多元化資金投入的運(yùn)維模式

當(dāng)前，我國部分城市已在開啟多元化資金投入機(jī)制，發(fā)揮市場化、社會化作用方面進(jìn)行了一定的探索。在此，選取較為典型的五種運(yùn)維資金運(yùn)作機(jī)制展開分析和探討。

（一）市政設(shè)施市場化運(yùn)維模式

市政設(shè)施市場化運(yùn)維模式是以政府為牽頭組織，鼓勵(lì)社會資本注入，其所應(yīng)用的場景主要有城市地鐵、城市道路及公園綠地等。以城市地鐵投融資與運(yùn)維模式為例，在公私合營投融資模式下，如PPP、BDOT等模式，由政府與社會資本共同組建運(yùn)營公司，且往往合作的社會資本主體也會參與項(xiàng)目的投融資;運(yùn)營公司運(yùn)維資金來源包括對線路周邊的土地進(jìn)行開發(fā)所獲收益、地鐵票務(wù)收入及政府補(bǔ)貼等。城市道路及公園綠地的養(yǎng)護(hù)工作則引入市場競爭機(jī)制，通過公開招標(biāo)確定綠化養(yǎng)護(hù)企業(yè)，激發(fā)多元主體活力、提升市政設(shè)施管理運(yùn)維的效率及效果。

（二）地下綜合管廊市場化運(yùn)作模式

為緩解管廊設(shè)施建設(shè)運(yùn)維的資金困境，各地政府陸續(xù)出臺相關(guān)政策文件，尋求與社會資本的合作，促進(jìn)城市綜合管廊市場化管養(yǎng)機(jī)制的發(fā)展完善?，F(xiàn)階段，我國城市地下綜合管廊的市場化管理模式主要有以下三種（見表1）。

社會資本的注入極大地減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)降低了政府在后期運(yùn)營中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，既有利于投融資的順利進(jìn)行，也促進(jìn)了地下管廊的運(yùn)營管理效率。由于我國城市綜合管廊項(xiàng)目PPP模式發(fā)展時(shí)間較短，未來仍需政府給予相關(guān)支持;同時(shí)存在主體責(zé)任尚未明確、參與各方投資比例不確定、融資風(fēng)險(xiǎn)高、未來收益難以保障等問題，在一定程度上制約著政府與社會資本在管廊建設(shè)運(yùn)營方面的合作。

（三）社會影響力債券模式

社會影響力債券，是一種多方主體協(xié)同、共同參與公共服務(wù)合作供給的新型伙伴關(guān)系，即通過協(xié)同政府、社會組織、社會資本等多元主體，向社會投資者籌措資金，為公共服務(wù)項(xiàng)目建立可用的資金池，為政府解決公共服務(wù)的資金問題。其核心是“為結(jié)果付費(fèi)”（見圖3）。社會影響力債券在城市管理運(yùn)維的眾多領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，其優(yōu)勢在于能夠使政府免于支付管理項(xiàng)目的前期費(fèi)用，極大地減少了財(cái)政開支，利于合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)融資體系穩(wěn)定性，提高資源利用效率等，但該模式僅適用于能夠準(zhǔn)確測量預(yù)期結(jié)果的場景。

（四）第三方治理模式

第三方治理是一種倡導(dǎo)政府、排污方和第三方企業(yè)在城市環(huán)境污染治理領(lǐng)域靈活開展合作的機(jī)制。這一機(jī)制根據(jù)責(zé)任主體、適用范圍的不同和具體項(xiàng)目的特點(diǎn)，采用在運(yùn)營、管理、收費(fèi)與計(jì)價(jià)等方面也各有不同的模式（見表2）。

當(dāng)前，政府雖然通過開放第三方治理市場，為拓寬城市管理運(yùn)維資金籌措渠道提供了新的思路。但第三方治理發(fā)展還面臨著環(huán)保治理需求未完全釋放、第三方治理收益保障不足等制約性問題，亟須政府部門研究制定相關(guān)政策，例如針對財(cái)政支出可發(fā)揮財(cái)政激勵(lì)和撬動(dòng)作用、針對投融資方面可通過推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)綠色創(chuàng)新，助力第三方治理平穩(wěn)、有序、健康發(fā)展。

（五）第三方購買考評服務(wù)模式

由于第三方考評服務(wù)的不斷發(fā)展完善，正向城市管理運(yùn)維領(lǐng)域加速拓展。例如，廈門市綠化中心委托廈門四方德信科技有限公司第三方專業(yè)考評團(tuán)隊(duì)協(xié)助開展專項(xiàng)巡查，推動(dòng)管養(yǎng)單位做好城市綠化添彩增色工作，助力創(chuàng)城工作深入開展。依托其自主研發(fā)的智能考評系統(tǒng)、豐富的考評服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、配備完善的考評配套設(shè)施、專業(yè)的考評能力，能夠靈活應(yīng)對城市管理運(yùn)維的日常需求，最大化利用現(xiàn)有資源，提供更高質(zhì)量的城市運(yùn)維服務(wù)。但目前我國還缺乏針對第三方考評服務(wù)的約束性、規(guī)范化機(jī)制，以真正保證考評工作的長期公開、公平、公正。

三、新時(shí)期城市管理運(yùn)維資金機(jī)制創(chuàng)新建議

財(cái)政是黨和國家事業(yè)的重要組成部分，是城市治理的基礎(chǔ)和重要支柱。面對以人民為中心的城市治理價(jià)值觀，要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理，滿足人民日益增長的美好生活需要，意味著城市從蓋房子的狀態(tài)更加進(jìn)入一種物業(yè)管理的狀態(tài)。錢從哪里來？如何更好地用好錢？關(guān)系著生活、工作、學(xué)習(xí)在城市中的每個(gè)人。2015年中央工作會議提出“統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動(dòng)城市發(fā)展的積極性。城市發(fā)展要善于調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，集聚促進(jìn)城市發(fā)展正能量。要堅(jiān)持協(xié)調(diào)協(xié)同，盡最大可能推動(dòng)政府、社會、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享”。為城市管理運(yùn)維資金機(jī)制創(chuàng)新指明了方向，在此，提出三點(diǎn)建議。

（一）推動(dòng)城市政府運(yùn)維資金創(chuàng)新，數(shù)智賦能預(yù)算精明使用

隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展從淺度物理空間建設(shè)到深度功能權(quán)利保障，從過去的七分建設(shè)三分管理到今天的三分建設(shè)七分管理，城市管理運(yùn)維問題更加重要，也更加復(fù)雜，對于資金的需求和使用效率提出了更大的挑戰(zhàn)，需要更加有效的發(fā)揮城市財(cái)政資源。對此，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)進(jìn)一步明確中央、省、市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)各級政府在城市管理領(lǐng)域的事權(quán)分工，特別像北京作為中央政府所在的國家首都、各省省會城市作為省級政府所在地，承擔(dān)著更多超出一般城市的管理任務(wù)要求，應(yīng)考慮設(shè)立類似首都城市管理運(yùn)維基金，或省會城市管理運(yùn)維基金，從而使這類城市管理的“責(zé)、權(quán)、利”更加統(tǒng)一。同時(shí)應(yīng)思考更好發(fā)揮城市維護(hù)建設(shè)稅功能。《中華人民共和國城市維護(hù)建設(shè)稅法》自2021年9月1日起施行，其中明確城市維護(hù)建設(shè)稅具有“附屬稅”的性質(zhì)，存在稅收收入不穩(wěn)定、規(guī)模較小，難以滿足城市建設(shè)和提供城市建設(shè)公共服務(wù)的需要。因此，各級稅務(wù)部門要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變稅收征管方式，強(qiáng)化城市維護(hù)建設(shè)稅與“兩稅”的同步征管，建立起“附屬性”征管制度、“捆綁式”稅收征管，以及“關(guān)聯(lián)性”稅收分析，以擴(kuò)大和穩(wěn)定城鄉(xiāng)建設(shè)資金來源，利于保障城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的維護(hù)建設(shè)。

智慧城市的構(gòu)建將成為未來城市發(fā)展的大趨勢，城市的管理運(yùn)維也將向信息化、智能化方向發(fā)展?；凇盎ヂ?lián)網(wǎng)+”，應(yīng)建立市政設(shè)施管理運(yùn)營的云數(shù)據(jù)庫及公共信息平臺，將現(xiàn)代信息技術(shù)融入市政設(shè)施的常態(tài)化管理中。例如CIM技術(shù)可通過搭建“BIM+GIS+物聯(lián)網(wǎng)”三維空間模型，協(xié)助各類市政設(shè)施的協(xié)同管理過程。目前，政府一方面可將部分實(shí)現(xiàn)難度較低的信息技術(shù)智慧管理推廣，融入基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)過程，如發(fā)展智慧水務(wù)、智慧道路等，通過信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的超時(shí)空檢測，提高運(yùn)維效率。另一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算資金使用績效的監(jiān)測評估，如公共設(shè)施使用、公共場所利用等利用情況要借助大數(shù)據(jù)進(jìn)行高頻觀察，強(qiáng)化資源使用引導(dǎo)，防止資源閑置。

（二）深化市場無形之手作用，推動(dòng)開發(fā)造城向場景營城轉(zhuǎn)變

在未來的城市管理運(yùn)維中，要進(jìn)一步科學(xué)明晰政府與市場的分工邊界，政府應(yīng)系統(tǒng)深度地思考如何更好地將市場機(jī)制納入多個(gè)種類設(shè)施的管養(yǎng)過程中，吸引社會企業(yè)、非營利組織的多方參與，引入競爭機(jī)制，提高城市管理效率和運(yùn)營質(zhì)量。在具體項(xiàng)目實(shí)踐中，可積極借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，試行“管養(yǎng)分開、事企分離或政企分離”，鼓勵(lì)并支持專業(yè)養(yǎng)護(hù)企業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)作業(yè)層的公開招標(biāo)，規(guī)范準(zhǔn)入條件與招標(biāo)過程，制定不同設(shè)施養(yǎng)護(hù)工作標(biāo)準(zhǔn)，建立明確的獎(jiǎng)罰機(jī)制，充分利用市場的良性競爭作為發(fā)展杠桿，解決設(shè)施運(yùn)營管理的效率問題。

未來的城市運(yùn)行管理需要我們更多地思考如何以人為核心，不斷深化豐富城市場景，進(jìn)而通過市場化、社會化營城的深化發(fā)展，激勵(lì)推動(dòng)公私合作模式的創(chuàng)新。近年來，興起的物業(yè)城市模式為進(jìn)入更新時(shí)代的城市運(yùn)營與治理提供了新思路：一方面，物業(yè)城市為私營企業(yè)和社會資本進(jìn)入城市管理領(lǐng)域提供了寶貴的機(jī)會，推動(dòng)城市服務(wù)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化升級。另一方面，市場與社會力量的介入有利于幫助政府突破城市管理運(yùn)營資金不足的掣肘，為城市補(bǔ)充新的“造血細(xì)胞”，彌補(bǔ)政府在市政公用設(shè)施維護(hù)方面的空白。同時(shí)，能夠幫助城市盤活閑置的公共設(shè)施資源，為居民提供全面、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（三）營造良好的共治環(huán)境，激發(fā)社會無形之手的力量

人民城市人民建、人民城市人民管、人民城市人民享，城市管理運(yùn)維需要充分發(fā)揮市民勤勞之手的作用。城市的管理運(yùn)維需要全民參與，社會組織的參與為城市管理注入了新鮮血液。鼓勵(lì)和加快社會資本參與城市建設(shè)，應(yīng)從以下幾方面加大政府推進(jìn)力度。

一是樹立城市經(jīng)營理念。在城市運(yùn)維資金投資中，地方一把手要能夠在以地方政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，深入認(rèn)識和掌握如何培育多元化投資主體，讓更多有限責(zé)任主體按照市場規(guī)律參與城市管理與運(yùn)維，實(shí)現(xiàn)收益與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的理念。

二是完善有關(guān)法律體系。鼓勵(lì)社會資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要穩(wěn)定可靠的政策支持與法律保障。政府必須首先要能夠依法行政，為市場力量和社會力量的進(jìn)入提供良好的營商環(huán)境和制度環(huán)境。

三是發(fā)展投資服務(wù)機(jī)構(gòu)。社會資本參與城市管理運(yùn)維涉及法律、審計(jì)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等多方面，需要技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)的專業(yè)中介團(tuán)隊(duì)提供服務(wù)，因此，要大力發(fā)展投資服務(wù)機(jī)構(gòu)，培育良好的社會資本參與城市管理運(yùn)維的生態(tài)環(huán)境。

四是激活崇尚誠信文化。誠信文化是減少城市治理成本的重要源泉。如若想真正激活居民參與城市運(yùn)維治理工作的主人翁意識，必須大力推動(dòng)誠信文化建設(shè)，建立社會誠信紅黑名單，懲戒“搭便車”現(xiàn)象，借助區(qū)塊鏈等技術(shù)創(chuàng)新，不斷保護(hù)強(qiáng)化誠信機(jī)制，讓守信之人受到保護(hù)和推崇，從根本上喚醒居民發(fā)自內(nèi)心的誠信光榮的自覺性。

（責(zé)任編輯：榮榮）