淺析責(zé)任規(guī)劃師在城市更新與社會治理中的作用

溫宗勇 馬靜 劉蕊 郭玉京

一、關(guān)于城市更新和社會治理的基本認知

北京的城市更新涉及舊城及中心城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、副中心及新城等廣大地區(qū)，其城市更新的內(nèi)涵、目標和方法隨著時代的變遷而明顯不同。

民國初年朱啟鈐先生就北京前門交通、中軸線建筑保護修繕等做出了一系列的更新活動：主持興建了北京市第一個公園——中央公園（后更名為中山公園）;開辟了公共空間，為百姓開啟了“公共”的認知。舊城的改造更新形成了具有公共內(nèi)涵、具有改善城市環(huán)境目標，以政府為主導(dǎo)的更新方法。在這樣一個特殊時期逐步開展改造更新，而涉及舊城改造的規(guī)劃師、建筑師、工程師們有著具體的責(zé)權(quán)崗位。

雖然北京的舊城更新在民國期間有過一定的實踐，但從建設(shè)理論角度并未形成體系。20世紀50年代從歐美興起、以城市更新（Urban Renewal）為名的社會工程科學(xué)，逐漸完善了更新概念，形成了幾個發(fā)展階段：其一，二戰(zhàn)后消除貧民窟;其二，20世紀六七十年代更新福利色彩社區(qū);其三，20世紀80年代市場導(dǎo)向的舊城再開發(fā);其四，20世紀90年代社區(qū)綜合復(fù)興。城市更新從由政府主導(dǎo)逐漸過渡到“政府+個人團體+居民”等多層次參與。在多層次群體代表參與城市更新建設(shè)時，都雇用了規(guī)劃師。規(guī)劃師逐漸成為各階層人士交流連接的紐帶。

我國自改革開放城市化進程逐步加速以來，城市擴張伴隨著城市粗放式建設(shè)積累了諸多城市環(huán)境問題。在20世紀80年代也顯現(xiàn)出諸多問題，如交通擁擠、環(huán)境惡化、住房緊張、城市老化等問題。城市更新的理論與方法研究逐步開展，城市更新已滲透到了社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、城市學(xué)、人文學(xué)等諸多領(lǐng)域研究中。當(dāng)前面臨城市逐步走向高質(zhì)量、精細化發(fā)展，各地在城市建設(shè)領(lǐng)域提出了一系列舉措來促進城市更新內(nèi)容的梳理，如各城市開展“城市體檢”和“七有五性”工作、廣州開展的“三舊改造（2009年廣州市開展了對‘舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居’的改造）”、深圳開展的“城中村（舊村）改造”、北京的“城市更新行動計劃”。其中北京“城市更新行動計劃”中提出，全市15區(qū)已入駐301個責(zé)任規(guī)劃師（后簡稱“責(zé)師”）團隊，成為城市更新乃至打造共建共治共享社會治理格局中的專業(yè)技術(shù)力量。

所謂社會治理是指政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)，以及個人等多種主體，通過平等的合作、對話、協(xié)商、溝通等方式，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進行引導(dǎo)和規(guī)范，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。基于城市管理的日益精細化，社會治理日益受到各級政府的重視，將城市更新和社會治理同步有利于提高規(guī)劃實施的效果，“責(zé)師”則是這項工作的有益嘗試和理想媒介。

二、“責(zé)師”在城市更新和社會治理中的生動實踐

自2019年5月北京市發(fā)布《北京市責(zé)任規(guī)劃師制度實施辦法（試行）》至今，“責(zé)師”制度和工作已經(jīng)正式實行了兩年。在兩年的摸索過程中，每個“責(zé)師”團隊都總結(jié)了經(jīng)驗，向?qū)俚卣峁┝艘幌盗幸?guī)劃政策咨詢、規(guī)劃設(shè)計評估服務(wù)，成為自下而上連接居民（村民）、屬地政府、區(qū)政府規(guī)劃分局等交流城市規(guī)劃和城市建設(shè)的紐帶，成為組織宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃咨詢的主力軍，成為帶動鼓勵居民（村民）公眾參與的實踐者。雖然“責(zé)師”工作的體系還在探索和建立的過程中，但是工作效果已經(jīng)呈現(xiàn)出遍地開花的局面，得到了政府和居民（村民）的認可。

在“責(zé)師”工作中，通過帶動鼓勵居民（村民）公眾參與的各項活動，發(fā)現(xiàn)居民（村民）是非常關(guān)心社區(qū)（村莊）環(huán)境的，如道路、出入口、垃圾、公共綠地和廣場、廣告、停車等問題，居民（村民）不僅提出相應(yīng)問題，也樂于道出產(chǎn)生問題的原因并提供一定的解決辦法，這是非常好的現(xiàn)象。進而以此為依據(jù)，在社區(qū)及社區(qū)周邊也延伸出一些城市更新的可能性，如海淀區(qū)田村環(huán)境整治、順義區(qū)石園街道路停車位梳理、海淀區(qū)海淀街道小微空間改造、豐臺區(qū)長辛店老鎮(zhèn)更新等。同時，一些“責(zé)師”團隊更進一步總結(jié)經(jīng)驗，提出了“責(zé)任規(guī)劃師街區(qū)更新工作體系構(gòu)建”，如豐臺14地塊“責(zé)師”團隊。

北京城市學(xué)院本著為屬地服務(wù)的宗旨，參與了順義區(qū)石園街道片區(qū)、楊鎮(zhèn)片區(qū)和漢石橋濕地片區(qū)等三個“責(zé)師”片區(qū)的實踐，這三個片區(qū)分別代表了“城市更新與社會治理”“城鎮(zhèn)規(guī)劃與村莊治理”“環(huán)境保護與環(huán)境治理”等不同類型。

以順義區(qū)石園街道為例，該街道辦事處于2005年3月8日組建，街道區(qū)域總面積9.6平方公里，該區(qū)有老舊小區(qū)9個，回遷房小區(qū)3個，具有典型而迫切的城市更新需求?！柏?zé)師”團隊經(jīng)過梳理片區(qū)基本情況，進行片區(qū)體檢，針對“停車難、垃圾隨意堆放、安全感差”等問題，以及“戶型改善和外掛電梯”的需求，會同辦事處和屬地居民一道，提出提升片區(qū)綜合服務(wù)能力、公共空間品質(zhì)、小微空間潛力和縫補社區(qū)環(huán)境細節(jié)等診斷處方，并建立了“社區(qū)+街道+市政路”綜合協(xié)調(diào)管理辦法，動用了探地雷達設(shè)備排查路面地表塌陷等工程問題，收到了良好的效果（如圖1、圖2）。

以順義區(qū)楊鎮(zhèn)為例，其發(fā)展階段與石園街道截然不同。由于北京城市學(xué)院響應(yīng)疏解整治促提升的戰(zhàn)略部署落戶楊鎮(zhèn)，鎮(zhèn)黨委和政府關(guān)心的是如何規(guī)劃和建設(shè)一個新市鎮(zhèn)，如何按照蔡奇書記“校鎮(zhèn)融合”的指示精神，回遷房建設(shè)如何能夠體現(xiàn)順義河?xùn)|地區(qū)的發(fā)展特點和景觀特征，村莊規(guī)劃如何具有可實施性和可操作性，以及如何保持住村莊的特點等問題?！柏?zé)師”團隊本著“做近、做小、做實、做精”的原則，積極就“近”為屬地政府決策出謀劃策，并直接參與到一些村莊環(huán)境改造提升的“小”項目中，為鎮(zhèn)、村更新改造辦“實”事，提倡一村一景，做出“精”品設(shè)計，為新市鎮(zhèn)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興服務(wù)（如圖3）。

以順義區(qū)漢石橋濕地為例，該自然保護區(qū)總占地1900公頃，是北京市平原地區(qū)唯一的大型蘆葦沼澤濕地。片區(qū)涵蓋了楊鎮(zhèn)、南彩鎮(zhèn)、李遂鎮(zhèn)三鎮(zhèn)七村、7100多村民，其生態(tài)系統(tǒng)基本處于半自然狀態(tài)，北京地區(qū)獨特的地理環(huán)境和優(yōu)良的自然環(huán)境孕育了豐富的物種多樣性，每年有大量的鳥類在保護區(qū)棲息繁殖。

盡管漢石橋濕地擁有良好的生態(tài)資源，也同樣面臨著發(fā)展環(huán)境的挑戰(zhàn)?！柏?zé)師”團隊針對該地域水資源的保障、水體質(zhì)量的提升等敏感問題進行了較為專業(yè)化的研究，為妥善處理污水處理廠擴容和濕地周邊水環(huán)境保護與發(fā)展的關(guān)系提供咨詢意見。通過無人機等科技手段（如圖4），利用大數(shù)據(jù)開展資源調(diào)查和空間調(diào)查，進行“自然保護地體檢”，建立了由6個一級指標和29個二級指標構(gòu)成的體檢指標體系，并做出了相應(yīng)的診斷。同時，利用學(xué)校教學(xué)優(yōu)勢和專業(yè)資源，逐漸加大對濕地自然保護區(qū)的宣傳力度，收集居民和村民對濕地保護的意見和建議，推廣生態(tài)環(huán)境保護和低碳生活理念，積極引導(dǎo)公眾參與（如圖5）。

三、“責(zé)師”參與城市更新與社會治理的路徑思考

（一）“責(zé)師”定位需精準落實

“責(zé)師”團隊作為專業(yè)力量加入到城市更新發(fā)展當(dāng)中，肩負著承上啟下的橋梁作用。“對上”銜接政府，可做好政策宣傳等上傳下達的工作;“對下”貼近百姓，可做好意見征詢等自下而上的工作。

“責(zé)師”作為專業(yè)力量團隊，恰好彌補了中間層級銜接功能的欠缺，同時能夠充分利用專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮城市更新發(fā)展建設(shè)中的智囊作用。其核心目的在于更好地推動城市更新和發(fā)展，在于逐漸喚醒技術(shù)性規(guī)劃的公共政策屬性，其內(nèi)涵在于推動首都的社會精細化治理。因此，在參與城市更新和社會治理的實踐中，“責(zé)師”應(yīng)始終把握清晰準確的自我定位，不錯位、不越位、不缺位，只有這樣，才能在日益錯綜復(fù)雜的利益鏈條中發(fā)揮一技之長，在規(guī)劃編制和實施中發(fā)揮“紐帶”作用，在政府和公眾之間起到“橋梁”作用。

（二）參與治理需因地制宜

北京作為超大型城市市域范圍廣闊，既有文化底蘊深厚的歷史文化街區(qū)，又有建設(shè)年代較近、發(fā)展活力充沛的新興區(qū)域。因此，“責(zé)師”團隊參與城市更新及社會治理工作要堅持問題和需求導(dǎo)向。

1.各區(qū)基礎(chǔ)條件差異明顯，“責(zé)師”參與模式不同

早在2007年，北京市就開始了“責(zé)師”的試點工作，至2018年在東城區(qū)、西城區(qū)鋪開實施核心城區(qū)“責(zé)師”機制，“責(zé)師”團隊成員不乏控規(guī)編制的專業(yè)力量，對于責(zé)任片區(qū)基礎(chǔ)條件及背景信息了解深入，在指導(dǎo)和推進相關(guān)規(guī)劃落地方面優(yōu)勢明顯。隨著合作的不斷深入更能夠深度參與到社會治理當(dāng)中，與屬地、居民充分融合。海淀區(qū)基于各大高校云集的地緣優(yōu)勢，在全職“責(zé)師”處理更多對接協(xié)調(diào)工作的同時，充分發(fā)揮屬地高校合伙人的智囊作用，對推進項目的研究與落實十分有效。但是，上述區(qū)域的個性化模式在其他區(qū)域不容易復(fù)制。基于各區(qū)基礎(chǔ)條件、發(fā)展階段和需求的差異，“責(zé)師”要想切實發(fā)揮作用，必須因地制宜、靈活多變地摸索工作的著力點。

2.各地主管部門認知不同，“責(zé)師”作用發(fā)揮不同

各屬地對于“責(zé)師”團隊所能夠發(fā)揮的作用、認知度上的差異，在現(xiàn)階段“責(zé)師”工作開展過程中還是較為明顯。部分屬地街道對于“責(zé)師”需求度較高、依賴性較強，“責(zé)師”發(fā)揮作用的著力點較多。但同時也帶來“責(zé)師”參與社會治理時力量相對分散、精力難于聚焦的問題。部分剛剛開展“責(zé)師”工作不久的屬地街道因尚未充分了解“責(zé)師”所能夠發(fā)揮的作用，讓“責(zé)師”團隊的調(diào)查研究成果不能及時得到反饋，參與社會精細化治理的作用難于充分發(fā)揮。兩種模式都是對于“責(zé)師”提出的考驗：作為具有專業(yè)力量的社會組織，在參與城市更新和社會治理過程中如何發(fā)揮好一部分領(lǐng)域的補充性作用和一部分領(lǐng)域的主導(dǎo)性作用。

（三）發(fā)揮作用需循序漸進

正是基于“責(zé)師”參與城市更新和社會治理起始階段的實際情況，其作用的發(fā)揮也必然是一個逐步摸索、循序漸進的過程。

1.緊扣城市更新需求，明確個性化城市治理“短板”

作為具有專業(yè)力量的社會組織，參與城市更新和社會治理就要充分發(fā)揮其專業(yè)作用。來自城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑學(xué)、風(fēng)景園林、城市管理、生態(tài)環(huán)境保護等各專業(yè)的“責(zé)師”團隊，對于屬地片區(qū)的深入調(diào)研是開展工作的首要前提，也是“責(zé)師”工作的基礎(chǔ)一環(huán)。對于歷史街區(qū)而言，風(fēng)貌保護協(xié)調(diào)與民生需求滿足就是調(diào)研中的重點;對于城市建成區(qū)，尤其是老舊居住區(qū)集中區(qū)域而言，存量區(qū)域更新與生活環(huán)境改善就是調(diào)研中的重點。“責(zé)師”應(yīng)跟蹤責(zé)任片區(qū)變化，在動態(tài)更新區(qū)域發(fā)展需求和城市治理“短板”過程中充分發(fā)揮主導(dǎo)性作用。

在此基礎(chǔ)上，“責(zé)師”更需要通過與屬地主管單位和當(dāng)?shù)鼐用襁M行良好的溝通，協(xié)助當(dāng)?shù)刂鞴懿块T精準定位區(qū)域發(fā)展“短板”并明確更新建設(shè)時序清單，作為“智囊”在屬地決策中充分發(fā)揮補充性作用。

2.創(chuàng)新“責(zé)師”工作方法，推動多元主體積極協(xié)同參與

作為具有規(guī)劃力量的社會組織，“對上”銜接政府專業(yè)職能，就要著力補充各層相關(guān)政府部門專業(yè)力量相對薄弱問題，發(fā)揮專家優(yōu)勢，推進政府宏觀把控，充分發(fā)揮協(xié)同管理的作用。在對屬地資源及背景有充分了解的基礎(chǔ)上針對建設(shè)項目出具相關(guān)專家意見，尤其是在歷史風(fēng)貌保護區(qū)域更為重要?！皩ο隆蓖ㄟ^多種方式引導(dǎo)公眾參與，激發(fā)居民活力，將其逐步引導(dǎo)進入社區(qū)治理的氛圍當(dāng)中。雖然在社會治理中實現(xiàn)居民自治仍然有很長的路要走，但是這樣的循循善誘不失為推動多元主體參與城市更新和社會治理的有效對策。在此過程中，通過“責(zé)師”的資源對接與組織協(xié)調(diào)，也有助于提升居民參與的可操作性。

與此同時，“責(zé)師”作為專業(yè)化社會組織，從專業(yè)角度培育其他社會組織，推動其在社會治理中參與深度與廣度的拓展，推進其內(nèi)生動力的挖掘也是重要的一個方面。海淀區(qū)在“責(zé)師+高校合伙人”體系下孵化的社區(qū)規(guī)劃師正是一項有益的嘗試。對于社區(qū)而言，真正屬地化的服務(wù)才是小微更新與城市織補過程中持續(xù)需求的重要一環(huán)。

3.通過“責(zé)師”參與社會治理，有力推動城市更新

“責(zé)師”在治理中發(fā)揮的作用，直接影響城市更新的效果和品質(zhì)。

其一，在屬地基礎(chǔ)資源摸底的基礎(chǔ)上，“責(zé)師”需密切跟蹤責(zé)任片區(qū)發(fā)展變化，反饋規(guī)劃落實的動態(tài)維護信息，確保規(guī)劃權(quán)威性的同時，保證其實施的合理性。從空間立體性、平面協(xié)同性、風(fēng)貌整體性等方面實現(xiàn)源頭引領(lǐng)，保證規(guī)劃落地和規(guī)劃實施的科學(xué)性。尤其是在城市區(qū)域存量空間有限的基礎(chǔ)上，公共空間的資源整體梳理與統(tǒng)籌安排至關(guān)重要。

其二，依托各類社區(qū)活動，喚醒和激發(fā)公眾參與意識，提升公眾參與的可操作性，推動多元社會治理主體逐漸成形。在“責(zé)師”工作推進過程中，通過方案意見征集等方式有序引導(dǎo)居民代表、更廣泛的居民大眾，從身邊生活空間改造逐漸參與到基層治理當(dāng)中，循序漸進逐步培育居民自治意識和能力。

其三，對于多責(zé)任片區(qū)的“責(zé)師”團隊更需要發(fā)揮責(zé)任片區(qū)間的協(xié)調(diào)作用，通過對接不同管轄主體實際困難與需求，推進公共服務(wù)設(shè)施供給效率的提升。充分發(fā)揮專業(yè)技能、協(xié)調(diào)整合城市公共空間資源、推進其高效集約利用，使之成為城市活力激發(fā)的新增長點。

其四，“責(zé)師”通過多種資源對接的優(yōu)勢，引導(dǎo)多元主體，包括社會資本、社會組織、志愿者等積極參與到社會治理當(dāng)中，提升公共服務(wù)規(guī)模優(yōu)勢。在學(xué)科領(lǐng)域，通過加強跨學(xué)科之間的研究與合作，通過協(xié)調(diào)溝通，推進技術(shù)性“空間規(guī)劃”向“公共政策”內(nèi)涵屬性的轉(zhuǎn)變，使城市規(guī)劃回歸城市管理層面，通過資源協(xié)調(diào)調(diào)配確保城市更新的科學(xué)性。

其五，借力大數(shù)據(jù)等科技手段，推動管理的精細化和智能化進程。“責(zé)師”工作開展除了技術(shù)性作用的發(fā)揮，更需要精準的數(shù)據(jù)支撐。隨著大數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)工作手段在規(guī)劃領(lǐng)域的推廣與應(yīng)用，在重點區(qū)域設(shè)置大數(shù)據(jù)跟蹤統(tǒng)計設(shè)備對人流、車流等重要數(shù)據(jù)精準檢測，通過后續(xù)的分析與統(tǒng)計成為相應(yīng)設(shè)計的有力支撐。掌握現(xiàn)代科技工具有助于“責(zé)師”對傳統(tǒng)規(guī)劃的推動，進一步促進城市更新的科學(xué)化和精準化。

四、結(jié)束語

“責(zé)師”參與城市更新和社會治理尚處于摸索階段，各責(zé)任片區(qū)開展工作呈現(xiàn)出百花齊放、百家爭鳴的大好局面，規(guī)劃編制需要“接地氣”，規(guī)劃實施需要打通“最后一公里”。政府要堅持“以人民為中心”，公眾參與需要有法制保障。城市更新和社會治理聚焦了這些需求，“責(zé)師”則是為滿足這些需求提供專業(yè)化服務(wù)的最佳之選。

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（責(zé)任編輯：榮榮）