地震地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險地區(qū)居民避險搬遷對策研究
——以昭通市為例

彭鈺翔 張建國

（中國昆明 650224 云南省地震局）

0 引言

滇東北地區(qū)自然地理環(huán)境和氣候條件差，地震地質(zhì)災(zāi)害頻繁，人民生命財產(chǎn)安全難以保障，地區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展受到制約，一方水土難以養(yǎng)育一方人。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)視察云南昭通地區(qū)，提出了關(guān)于地震地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險地區(qū)異地避險搬遷的調(diào)研任務(wù)，表達(dá)了國家將以統(tǒng)籌的方式，解決處于高風(fēng)險地質(zhì)災(zāi)害地區(qū)移民的搬遷問題。在鞏固脫貧攻堅成果的同時，解決國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的問題。

筆者作為應(yīng)急管理部、中國地震局、自然資源部等部委聯(lián)合調(diào)研組成員，赴昭通地區(qū)魯?shù)?、巧家、鹽津、大關(guān)、彝良、昭陽等6個區(qū)縣開展了實地調(diào)研，在市、縣黨委政府和相關(guān)政府部門的配合下獲得了大量第一手資料。本文結(jié)合多年積累的相關(guān)資料數(shù)據(jù)和研究結(jié)果，論述了從國家層面統(tǒng)籌實施地震地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險地區(qū)居民避險搬遷的意義，并對搬遷過程中可能遇到的問題等給出了解決方案。

1 研究區(qū)概況

1.1 地質(zhì)災(zāi)害概況

昭通及其所處的滇東北地區(qū)，是我國大陸地震活動性較強(qiáng)及地震引發(fā)次生災(zāi)害最嚴(yán)重的地區(qū)之一。來自青藏高原持續(xù)不斷的推擠，不僅為強(qiáng)震活動提供了源源不斷的強(qiáng)大動力，也造就了這里山高谷深、溝壑縱橫、地質(zhì)破碎的自然地理環(huán)境（彭珂珊，1999）。在其2.3萬km2的國土面積中，96%為山地，最高海拔4 040 m，最低海拔267 m，垂直高差達(dá)3 773 m（聞學(xué)澤等，2013）。

1.2 人口、經(jīng)濟(jì)等人文概況

在昭通地形起伏如此劇烈的高山峽谷地區(qū)，居住著629萬人，平均人口密度達(dá) 278人/km2（圖1），是云南省平均人口密度119人/km2的2.3倍，僅次于省會昆明，在云南省16個州市中位列第二。昭通地殼運動劇烈，活動斷層廣布，強(qiáng)震活動頻繁，又集高寒山區(qū)、少數(shù)民族聚集區(qū)、革命老區(qū)、國家級烏蒙山連片扶貧開發(fā)區(qū)腹地于一身，還擁有多個“第一”和“倒數(shù)第一”，即25°以上陡坡土地占比和土地墾殖率云南省第一，分別達(dá)43%、27.41%；森林覆蓋率（圖2）和人均GDP（圖3）云南省倒數(shù)第一，分別為36.74%和 2.28萬元/人（云南省統(tǒng)計局，2019）。尤其時昭通地處長江上游，“三江兩河”流域的生態(tài)環(huán)境敏感脆弱，自然生態(tài)植被質(zhì)量低、生態(tài)功能脆弱，植被恢復(fù)和演替過程非常緩慢，森林總量不足，分布不均。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然生態(tài)保護(hù)不平衡，水土流失治理、地質(zhì)災(zāi)害防治、退耕還林等生態(tài)修復(fù)工程相對難度較大。

圖1 2020年云南各州市平均人口密度Fig.1 Average population density of Yunnan Province in 2020 (person/km2)

圖2 “十三五”期間云南各州市森林覆蓋率Fig.2 Forest coverage in Yunnan Province during the 13th Five-Year Plan period

圖3 2020年云南各州市人均GDPFig.3 Per capita GDP of Yunnan in 2020 (yuan/ person)

1.3 搬遷工作概況

為減輕地震災(zāi)害風(fēng)險和防震減災(zāi)壓力，經(jīng)初步測算，昭通共涉及約50—80萬人需要移民搬遷，目前主要以市內(nèi)消化為主。自2009年開始，鹽津縣已完成縣人民政府和2萬余居民異地移民搬遷，大關(guān)縣也于2017年開始啟動移民搬遷工作，目前完成了大關(guān)縣地震災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查和遷移地地質(zhì)環(huán)境、適宜性的調(diào)查，并將大關(guān)縣城搬遷工作納入市、縣兩級“十四五”規(guī)劃（徐錫偉等，2014）。

2 避險搬遷的必要性和緊迫性

2.1 必要性

昭通各種人文環(huán)境因素的疊加，使該地區(qū)幾乎具備了所有可加重地震地質(zhì)災(zāi)害的條件。尤其是高坡度國土占比、高人口密度和高墾殖率，“三高”疊加導(dǎo)致大量城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村不可避免地直接處于高地震地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)（盧永坤等，2014），“小震大災(zāi)、中震巨災(zāi)”造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡的悲劇不斷重演（表1）。

表1 21世紀(jì)以來昭通破壞性地震人員死亡統(tǒng)計Table1 Death statistics of destructive earthquakes in Zhaotong City since the 21st century

在如此惡劣的環(huán)境下，昭通依然有如此規(guī)模的城鄉(xiāng)人口，這是自然、歷史、文化、民族傳統(tǒng)習(xí)俗和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長期演變和積累的結(jié)果（李克昌等，1981）。要從根本上解決這一長期歷史遺留問題，最大限度保障廣大人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，保衛(wèi)來之不易的脫貧攻堅成果，堅決防止聚集性、規(guī)模性因災(zāi)返貧，既刻不容緩，又難以一蹴而就。因此，當(dāng)窮盡所有抗震設(shè)防措施，都不能確保居民生命財產(chǎn)安全的情況下，易地搬遷就成為唯一的選擇，積極探索和解決好昭通避險移民問題，對于解決云南乃至全國其他地區(qū)的類似問題，也具有非常重要的示范和借鑒意義。

2.2 緊迫性

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、親切關(guān)懷和大力支持下，昭通也與全國同步，取得了脫貧攻堅的決定性勝利，實現(xiàn)了全面建成小康社會的既定目標(biāo)，這對于一個國家集中連片扶貧開發(fā)區(qū)而言，來之不易。但昭通目前依然存在因地震等自然災(zāi)害而聚集性、規(guī)?；地毜目赡苄?，也依然存在地震地質(zhì)災(zāi)害造成重大人員傷亡的可能性（孫貴尚，2004）。因此，科學(xué)穩(wěn)妥地推動地震地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險地區(qū)居民避險搬遷，切實可行地降低地震地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險，保住脫貧攻堅成果，已迫在眉睫。

3 避險搬遷存在的主要問題

3.1 資金壓力問題

3.1.1 四川解決避險搬遷資金的措施。從四川達(dá)州市宣漢縣茶河鄉(xiāng)圣水村避險搬遷的經(jīng)驗來看，通過土地整理項目，對全村土地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，吸引了有實力企業(yè)進(jìn)村投資，成立農(nóng)業(yè)合作社，由農(nóng)業(yè)合作社籌資墊資，為所有符合條件的避險搬遷戶等修建安置點，新房由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門統(tǒng)一設(shè)計、施工；各避險搬遷戶的政府搬遷扶持資金用于抵扣新房修建費用，不足部分由合作社不計利息墊資；合作社吸納搬遷戶農(nóng)民為工作人員，農(nóng)戶在合作社上班，從每月工資中劃撥一部分用于還款。該模式較好地解決了受地質(zhì)災(zāi)害威脅農(nóng)戶的住房搬遷問題，在房屋修建過程中，未讓農(nóng)戶出一分錢，大大地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)戶在合作社工作，解決就業(yè)問題，基本實現(xiàn)了搬遷戶搬得出、住得穩(wěn)、能致富的目標(biāo)（陳勇等，2017）。

3.1.2 昭通避險搬遷資金問題。從昭通實施的避險搬遷安置情況看，避險搬遷工作仍處于起步階段。由于昭通經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，脫貧和小康還處在一個相對較低的水平，2020年人均GDP僅2.2萬元，不到云南省人均5萬元的1/2，更不到全國人均7.2萬元的1/3，整個區(qū)域自身的防災(zāi)抗災(zāi)綜合能力有限。在一些貧困山區(qū)，特別是高寒山區(qū)、少數(shù)民族聚集區(qū)、革命老區(qū)、國家級烏蒙山連片扶貧開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，財政實力弱，自然環(huán)境條件惡劣，除國家和省級財政補(bǔ)助外，地方政府難以提供配套資金支持避險搬遷安置項目，不適合招商引資置換土地。

3.1.3 解決昭通避險搬遷資金的措施。由于昭通特殊的地理位置和自然環(huán)境條件，只有在國家層面安排專項財政補(bǔ)助資金的基礎(chǔ)上，整合各類財政資金，多渠道籌集社會資金，再給予避險搬遷工程一定配套資金，提高農(nóng)戶的搬遷安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，才有可能完成避險搬遷工作；否則，居民搬遷難以落地。

3.2 避險搬遷精準(zhǔn)識別問題

由于昭通整體自然環(huán)境條件差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，異地搬遷體量過大，搬遷必然是一個逐步推進(jìn)的過程。地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險高、災(zāi)害頻發(fā)、已發(fā)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害隱患或出現(xiàn)臨災(zāi)征兆等要素的地區(qū)，搬遷緊迫性強(qiáng)于要素略少的地區(qū)；可以通過工程手段降低風(fēng)險的地區(qū)搬遷緊迫性弱于無法降低風(fēng)險的地區(qū)。這就需要在啟動搬遷工作前進(jìn)行充分細(xì)致的地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查、地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷規(guī)劃、遷移地地質(zhì)環(huán)境調(diào)研及其適宜性評估。由于昭通經(jīng)濟(jì)條件落后，啟動該項工作的時間較晚，當(dāng)?shù)卣虝r間內(nèi)難以有效推進(jìn)（鄭世華等，2013）。

其次，出于對生命財產(chǎn)安全和個體發(fā)展的需求，部分有條件的居民已經(jīng)自發(fā)遷移或自主搬遷，部分高風(fēng)險地區(qū)的居民往往已經(jīng)舉家離開，外出務(wù)工、經(jīng)商、求學(xué)，留在家里的大都是老弱病殘等弱勢人群（夏雪，2014）。因此，簡單粗放式的異地搬遷工作一方面難以有效降低地震地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險，另一方面也會對資金造成極大浪費。

3.3 避險搬遷統(tǒng)籌規(guī)劃問題

避險搬遷涉及搬遷安置選址，以及民族、宗教、傳統(tǒng)習(xí)俗、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展等一系列問題，是一項極其復(fù)雜而龐大的社會系統(tǒng)工程。避險搬遷規(guī)模之大，問題之復(fù)雜，任務(wù)之艱巨，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個省級行政區(qū)的能力和容量（王澍等，2011）。

以昭通魯?shù)闉槔?014年魯?shù)?.5級地震后，國務(wù)院印發(fā)了《魯?shù)榈卣馂?zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，統(tǒng)籌安排災(zāi)后恢復(fù)重建資金、稅收政策、政府性基金和行政事業(yè)性收費政策、金融政策、土地政策、就業(yè)援助和社會保險政策、產(chǎn)業(yè)政策、地質(zhì)災(zāi)害防治和生態(tài)修復(fù)政策等多項扶持政策，以解決搬遷戶的戶籍遷移、土地調(diào)整、可持續(xù)生計和社會融入等問題。同時，統(tǒng)籌興建了道路、供電、用水、通訊等配套基礎(chǔ)設(shè)施，除了為搬遷戶提供住房外，還為搬遷戶安排了商鋪以解決就業(yè)問題。如此種種，都是在國家統(tǒng)籌下才得以有效推進(jìn)，僅依靠當(dāng)?shù)厥?、市政府難以有效解決（何得桂等，2015）。

4 避險搬遷的若干措施

近年來，云南異地避險搬遷實踐中出現(xiàn)過各種各樣的困難和問題，諸如原已習(xí)慣和適應(yīng)的生產(chǎn)生活條件發(fā)生較大改變后，原有的生產(chǎn)技能在新的居住地用不上，導(dǎo)致難以適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式而又返回原住地。如云南各少數(shù)民族的生息一般都有很強(qiáng)的地域性，雖然在一般情況下不同民族之間都能夠友好相處，但涉及到土地占用權(quán)屬調(diào)整、生活習(xí)慣乃至宗教信仰等問題時，就容易發(fā)生矛盾甚至沖突，影響社會穩(wěn)定。因此，粗放、簡單的做法難以取得成效。經(jīng)過實地深入調(diào)查分析，提出以下措施（叢峰等，2015）。

4.1 合理確定需要避險搬遷區(qū)域和居民戶

作為全國14個國家級集中連片特困地區(qū)之一，昭通及其所處的滇東北烏蒙山地區(qū)已經(jīng)與全國同步實現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的整體脫貧（吳至琴等，2013）。雖然，由于基礎(chǔ)薄弱及自然條件惡劣等原因，橫向比較而言該地區(qū)的脫貧程度依然較低甚至脆弱，但通過“十三五”脫貧攻堅的不懈努力，廣大人民群眾的生產(chǎn)生活條件還是有了巨大變化，這些成果來之不易，應(yīng)當(dāng)倍加珍惜。因此，在該地區(qū)實施避險搬遷必須首先把需解決的問題集中在“避險”上，通過廣泛、深入、細(xì)致的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查和走訪調(diào)研，客觀科學(xué)地分析評判，制定科學(xué)合理的評價標(biāo)準(zhǔn)和客觀嚴(yán)格的評價流程，將區(qū)域按照不同的風(fēng)險等級劃分為不同等次級別的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險區(qū)，把那些除了搬遷之外無法消除地震地質(zhì)災(zāi)害隱患，無法保障群眾生命財產(chǎn)安全的居民區(qū)、居民點準(zhǔn)確地識別出來，在風(fēng)險區(qū)劃的基礎(chǔ)上綜合考慮地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)需求，按照防治工作的輕重緩急，將區(qū)域劃分為不同緊迫級別的防治區(qū)，有針對性地提出移民搬遷建議，為各級政府開展避險移民搬遷提供地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險信息和科學(xué)決策依據(jù)，這是降低區(qū)域地震地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險的當(dāng)務(wù)之急。凡是通過一定的工程措施可以消除隱患的，能保留要盡量保留，確保資金用在刀刃上。堅決杜絕一刀切，杜絕一哄而上。同時，在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)?shù)馗骷夵h委政府和廣大人民群眾的意見和意愿，真正把黨的溫暖送到百姓心中，把好事辦好。

4.2 統(tǒng)籌需求、規(guī)劃實施

在國家層面，通過全國統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不僅能夠為這項重大民生工程的推進(jìn)提供保障和支撐，也有利于改善全國國土資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的質(zhì)量和效益，有利于國家人口、經(jīng)濟(jì)合理分布和安全戰(zhàn)略，有利于第二個百年奮斗目標(biāo)的勝利實現(xiàn)。

在做到科學(xué)評價、精準(zhǔn)識別、摸清家底的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)做到量身定做、精準(zhǔn)施策。根據(jù)調(diào)查，處于同一片區(qū)，甚至同一村落的居民，各家各戶的情況依然千差萬別。有的舉家外出打工或經(jīng)商，部分已經(jīng)在城鎮(zhèn)安家；有的通過國家教育扶貧，子女已經(jīng)在外地有了穩(wěn)定的工作和收入；有的則仍然以在本地務(wù)農(nóng)為主等等，且各自都有一定的比例。因此，針對不同的家庭情況，應(yīng)當(dāng)制定不同的標(biāo)準(zhǔn)、辦法和措施，以確保安全和可持續(xù)發(fā)展為目的，以經(jīng)濟(jì)合理為導(dǎo)向。

關(guān)于災(zāi)后恢復(fù)重建這項工作，政府以往的做法是要求受災(zāi)群眾按照統(tǒng)一要求建蓋房屋，經(jīng)驗核后給予一定比例的補(bǔ)助資金，否則，就享受不到國家的補(bǔ)助，這在客觀上就迫使那些已經(jīng)常年在外工作生活，家中只有廢棄破舊房屋的人們回家重建新房。是否可以針對這種情況，制定相應(yīng)的政策，鼓勵異地安家呢（Myers，2005；陳勇等，2015）？

昭通為我國西部高原山地的一個縮影和典型，全國在不同程度上具有類似昭通自然條件和地震地質(zhì)災(zāi)害隱患的地區(qū)還有不少。從全國范圍來看，要摸清涉及避險搬遷的人口規(guī)模，尚需開展深入細(xì)致的調(diào)查工作。根據(jù)初步調(diào)查、分析和評估，僅昭通就將涉及大量人口，這顯然不是一個小數(shù)字。因此，跨地區(qū)，甚至跨省分的避險搬遷將難以避免。這就必然要涉及到諸如氣候環(huán)境、人文傳統(tǒng)、生產(chǎn)生活習(xí)慣，甚至宗教信仰等復(fù)雜問題，勢必需要在國家層面上統(tǒng)籌謀劃，真正實現(xiàn)搬得走、留得住、能發(fā)展（陳勇，2009）。

在地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷安置規(guī)劃和實施中，各地政府要重點關(guān)注長期居住在山區(qū)，特別是地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的年老體弱、身體殘障和家庭經(jīng)濟(jì)困難的弱勢家庭，幫助這些家庭盡快搬離災(zāi)害隱患點或危險區(qū)。對相對富裕且有搬遷經(jīng)濟(jì)實力和能力的農(nóng)戶，要加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)知識宣傳，動員他們主要依靠自身的力量搬離地質(zhì)災(zāi)害隱患點或危險區(qū)，避免在避險搬遷安置工程中出現(xiàn)“搬富不搬窮”和“搬少不搬老”的現(xiàn)象。

4.3 急緩有序、分步推進(jìn)

避險搬遷的原因和需求都是長期歷史演變和積累的結(jié)果，因此，也不應(yīng)當(dāng)指望問題能夠在一夜之間都得到解決。本著實事求是、扎實推進(jìn)、務(wù)求實效的原則，區(qū)分輕重緩急，在摸清家底、合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，積極、穩(wěn)妥推進(jìn)重大地震地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)居民避險搬遷，實現(xiàn)安居樂業(yè)（何得桂等，2014）。分步實施需要考慮的主要因素包括：國家年度地震重點危險區(qū)、重點監(jiān)視防御區(qū)、村落民居聚集區(qū)、全新世活動斷裂展布區(qū)、較大規(guī)模滑坡崩塌泥石流等地震地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)、搶險救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱欠缺區(qū)等（王成華等，2008）。

因此，從國家層面出發(fā)，實地調(diào)查，制定標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)識別，科學(xué)評判，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步推進(jìn)，每一個環(huán)節(jié)都需要相關(guān)部門通力協(xié)作、密切配合，切實貫徹“以人民為中心”的執(zhí)政理念，精準(zhǔn)識別和查明災(zāi)害隱患，科學(xué)制定搬遷標(biāo)準(zhǔn)，扎實推進(jìn)實施避險移民工作，把好事真正辦好，把好事真正做實，讓廣大群眾滿意，是從根本上解決此類問題的必由之路。

5 結(jié)論

受地震地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險高、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、自然環(huán)境惡劣等因素的制約，昭通避險搬遷工作難度較大。只有從國家層面出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，精準(zhǔn)識別，劃撥專項資金，才能夠有效解決昭通地震地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)居民避險搬遷問題。

下決心把處于重大地震地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)的人口數(shù)量降下來，最大限度預(yù)防和減輕地震災(zāi)害風(fēng)險，切實保障廣大人民群眾生命財產(chǎn)安全，是貫徹落實以習(xí)近平總書記為核心的黨中央“以人民為中心”執(zhí)政理念的必然要求。居民搬遷后，自然生態(tài)環(huán)境也將得到休養(yǎng)生息，這將極有利于長江上游脆弱生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和改善，有利于金沙江流域白鶴灘、溪洛渡、向家壩等系列大型水電樞紐工程的安全運行，有利于經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的最大化（Wilhite et al，2000；李本旭，2021）。