成片開發(fā)區(qū)重點項目用地保障機制構(gòu)建思考

鄒永鴻 汪齊松 肖剛

摘 要 為保證重點建設(shè)項目的落地和順利推進，地方政府必須構(gòu)建合理的國土空間支撐體系。基于湖南省重點建設(shè)項目工作經(jīng)驗，研究發(fā)現(xiàn)湖南省重點建設(shè)用地批報過程中仍存在前期工作復雜、耕地占補平衡難度大、監(jiān)管形勢嚴峻等問題，其原因可能是政策難以兼顧效率與公平、信息化支撐弱等。通過改革制度、強化監(jiān)管等方法，可以更好地推動地方政府實現(xiàn)重點項目高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞 重點項目;用地保障;機制;湖南省

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.35.053

重點項目用地保障對湖南省實施“三高四新”戰(zhàn)略、助推高質(zhì)量發(fā)展意義重大。近年來，湖南省用地保障部門通過建立工作專班、實行跟蹤協(xié)調(diào)、加強督查督辦、出臺政策文件和開辟綠色通道等措施，重點建設(shè)項目用地得到有效保障。2020年，全年批準重點建設(shè)項目用地6 123.06 hm2，占湖南省批準用地總面積的36%，確保了一大批重大基礎(chǔ)設(shè)施、重點民生和重大產(chǎn)業(yè)項目順利落地。為進一步理順機制，提高重點項目用地保障力度，梳理了重點項目用地保障過程中的部分問題，剖析了引起問題的原因，并從保障機制方面提出了一些思考與建議。

1 主要問題

近幾年來，湖南省土地供應(yīng)量年均保持在2萬公頃以上，有力保障了“5個100”“135工程”等重點項目用地。雖取得了一些成績，但離新時代發(fā)展形勢需要、離新《中華人民共和國土地管理法》精神要求、離湖南省委省政府決策部署還存在一定的差距[1]。

1.1 前期工作繁多

1）前置環(huán)節(jié)多。報批前，需完成預可研備案、規(guī)劃選址、用地預審、勘測定界、工可批復（立項）、初步設(shè)計批復、施工圖設(shè)計批復、環(huán)評批復、水土保持批復、林地許可及征地告知等多項工作，涉及發(fā)展改革委、自然資源局、交通運輸局、生態(tài)環(huán)境局、水利局及林業(yè)局等多個部門。2）項目規(guī)劃選址不合理。湖南省已劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田分別占省域面積的20.23%和15.58%，交通等線性工程重大項目范圍變化大，占用生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田比例高，難以避讓。有些線性工程一味考慮減少工程量、縮短工期、降低建設(shè)成本等因素，寧可多占用生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田，也要盡量采取線路取直方案，導致選址路線不合理[2]。

1.2 耕地占補平衡壓力大

《湖南省重大項目耕地占補平衡管理辦法》（湘自然資發(fā)〔2019〕22號）中明確規(guī)定，一般縣、貧困縣和深度貧困縣的重大項目耕地占補平衡指標，由省級分別承擔30%、40%、50%，但部分市、縣補充耕地任務(wù)還是難以落實。如長株潭等地項目建設(shè)占用耕地較多，后備資源較為缺乏，實現(xiàn)占補平衡難度較大。部分偏遠市州，由于項目開發(fā)力度不夠等原因，占補平衡難度也較大，特別是指標庫中水田規(guī)模指標較為緊張。由于耕地緊張，臨時用地占用現(xiàn)象時有發(fā)生，加上施工周期長，對耕作層破壞較嚴重，耕地復墾難度加大[3]。

1.3 監(jiān)管形勢嚴峻

1）違法用地形勢不容樂觀[1]。近年來，湖南省違法用地形勢嚴峻，2017年、2018年、2019年自然資源部下發(fā)圖斑分別為49 436個、82 824個、58 864個，面積分別為30 982 hm2、40 020 hm2、46 636 hm2，違法圖斑分別為6 745個、4 003個、6 242個，違法面積分別為2 091 hm2、1 898.1 hm2、2 793 hm2。受歷史違法用地面積基數(shù)較大原因，違法用地形勢不容樂觀。2）閑置土地處置任務(wù)重。2017年、2018年、2019年閑置土地分別為192宗、352宗、562宗，面積分別為705 hm2、1 686.6 hm2、2 969 hm2。受規(guī)劃調(diào)整、征地拆遷未完成、經(jīng)濟下滑等原因，閑置土地處置任務(wù)依舊繁重。3）存量土地資源浪費。一定規(guī)模的存量土地容易造成土地資源極大浪費，嚴重制約部分優(yōu)質(zhì)項目落地實施。存量土地消化處置時間緊、任務(wù)重、壓力大，加上土地增存掛鉤機制實施，不利于全省土地利用管理計劃高效配置[4]。

2 原因

2.1 思想松懈，服務(wù)意識有缺乏

《中華人民共和國土地管理法》強調(diào)的“兩個最嚴格”為保障糧食有效供給與推動用地集約化管理提供了基本準則[2]。但是，個別地方仍存在耕地保護意識不強、土地粗放利用及缺乏主動服務(wù)意識等問題。如高速公路的選址過程中，為減少征拆成本與建設(shè)成本，設(shè)計線路占用永久基本農(nóng)田比例過高;部分功能分區(qū)的面積計算參數(shù)超標，部分沿線基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模完全照搬行業(yè)標準最大值，導致用地報批項目按標準頂格上報。部分基層自然資源部門主動服務(wù)意識不強，與建設(shè)單位溝通少。如項目建設(shè)單位委托具備相應(yīng)資質(zhì)的技術(shù)單位進行項目規(guī)劃調(diào)整與永久基本農(nóng)田補劃時，由于自然資源部門服務(wù)缺位，導致部分補劃地塊不符合要求，甚至將規(guī)劃預留地塊補劃入庫，最終導致補劃永久基本農(nóng)田成果不符合實際[5]。

2.2 政策失衡，管理制度有缺陷

土地利用年度計劃是國家對計劃年度內(nèi)新增建設(shè)用地量、土地整治補充耕地量和耕地保有量的具體安排，從已有的計劃供給政策看，自上而下的土地計劃管理難以平衡公平和效率。1）省級政府與地方政府、地方政府與項目之間的信息不對稱，導致計劃用地指標與實際項目需求難以精準匹配，嚴重制約土地資源驅(qū)動經(jīng)濟增長的效率。2）在政績考核的利益驅(qū)動下，部分地方政府往往重指標申請而輕批后管理，批下的土地指標在分配過程中又容易集中于能產(chǎn)生較高收益的項目和區(qū)域，從而造成新的區(qū)域發(fā)展不公平。

2.3 理解偏差，執(zhí)行能力有差距

部分地方在執(zhí)行政策過程中易受慣性思維影響，對上層改革精神吃不透、把不準。1）產(chǎn)業(yè)政策把握不準。如申報仿古街、再生鋁、樓堂館所等建設(shè)項目，不符合用地產(chǎn)業(yè)政策。2）規(guī)劃執(zhí)行把控不強。擅自調(diào)規(guī)、違規(guī)許可、未批先建及監(jiān)管薄弱等問題時有發(fā)生。申報地塊或不符合土地規(guī)劃的用途要求，或項目用途不一致，或不檢查是否符合城市規(guī)劃。3）用地定額把關(guān)不嚴。對申報地塊的用地定額未按要求核定，功能分區(qū)用地標準不明確。另外，隨著政策日益趨嚴，由于信息不對稱，部分基層工作人員面對壓力決策遲疑，反復要求地方和企業(yè)補正材料，無形中拉長了審批時間。

2.4 基礎(chǔ)薄弱，治理能力有短板

從資源稟賦上看，湖南省土地利用呈“七山一水兩分田”格局，耕地總量與人均規(guī)模分別排全國第19位和第25位，耕地后備資源不足66 700 hm2;從信息化建設(shè)能力上看，用地報批系統(tǒng)信息化水平呈現(xiàn)“上頭強、下頭弱”的局面，業(yè)務(wù)審查智能化水平整體不高，省、市、縣三級聯(lián)動不夠，數(shù)據(jù)庫共享程度在橫向與縱向上均不夠全面深入，信息化支撐自然資源治理能力亟待加強。

3 機制構(gòu)建思路

3.1 轉(zhuǎn)變觀念

轉(zhuǎn)變用地計劃指標保障方式，由“自上而下、層層分解”向“全面統(tǒng)籌、省配指標”轉(zhuǎn)變。按照新的指標保障方式，土地要素緊跟優(yōu)質(zhì)項目走。只要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，符合產(chǎn)業(yè)政策和建設(shè)用地定額標準，不占生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田的項目，都不再受計劃指標限制。強化監(jiān)管觀念，建立土地批后監(jiān)管信息系統(tǒng)，對土地報批、供應(yīng)、利用等情況進行全程監(jiān)管，做到月清“三地”。

3.2 改革制度

進一步規(guī)范用地報批行為，提升用地保障服務(wù)能力，對用地審批制度進行一系列改革創(chuàng)新[3-4]，概括為“可報盡報、應(yīng)審盡審、省配指標、全力保障、全程監(jiān)管”。以此為原則，出臺建設(shè)用地審批聯(lián)審改革“新十條”，為進一步提高審查報批效率，推動審查重心下移，提升建設(shè)用地保障服務(wù)能力和水平提供指南。

3.3 強化監(jiān)管

在“用地報批、占補平衡”的基礎(chǔ)上提出耕地“動態(tài)監(jiān)測、占補平衡”。依托湖南省耕地保護監(jiān)管信息系統(tǒng)，對耕地變化進行動態(tài)監(jiān)測，尤其對因農(nóng)民建房、農(nóng)村道路建設(shè)、違法用地及臨時用地占用等未落實耕地占補平衡的情形進行重點監(jiān)測，建立違法占用與指標核銷掛鉤的機制，切實引導耕地利用規(guī)范化、制度化。

3.4 創(chuàng)新模式

1）提倡不見面審批。所有用地審查業(yè)務(wù)均由市、縣、局在線審查并在線上報至省級部門，省級部門實現(xiàn)全程網(wǎng)上辦理。2）推行限時審批。精簡流程、壓縮時限，用地審批時限由原來的20個工作日壓縮到15個工作日之內(nèi)。3）允許容缺審批。在上報省政府之前，允許擬征地資料等材料容缺審查等。

3.5 定期培訓

進一步加強湖南省建設(shè)項目用地預審規(guī)劃選址、用地報批業(yè)務(wù)培訓，從政策解讀、報批要求、資料清單及內(nèi)容格式方面進行專題化培訓。提升基層業(yè)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，強化報批質(zhì)量意識，規(guī)范報件內(nèi)容，提升報批效率。

參考文獻：

[1] 賀婧.周建春在綜改示范區(qū)調(diào)研時強調(diào)強化服務(wù)意識完善重點項目用地保障機制[J].華北國土資源，2018（6）：6.

[2] 溫云凌，宋偉.省國土資源廳與南陽市構(gòu)建重點項目用地保障聯(lián)動機制[J].資源導刊，2013（11）：24.

[3] 魯建平，沈國明.淺談構(gòu)建重點項目建設(shè)用地保障服務(wù)新機制[J].浙江國土資源，2010（2）：24-26.

[4] 楊艷.滁州：建立重點項目用地保障服務(wù)機制[N].安徽經(jīng)濟報，2008-07-25（2）.

[5] 黑龍江：建立百大項目用地服務(wù)保障機制[J].浙江國土資源，2019（2）：24.

收稿日期：2021-11-03

基金項目：湖南省自然資源廳科技研究課題項目（2021-40）。

作者簡介：鄒永鴻（1981—），男，湖南隆回人，本科，工程師，研究方向為建設(shè)用地管理。E-mail：35795215@qq.com。