法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下我國(guó)農(nóng)村金融扶貧的立法設(shè)計(jì)*

趙云芬，趙 新

（西南大學(xué)法學(xué)院三農(nóng)法治研究中心，重慶 400715）

一、引 言

現(xiàn)代金融發(fā)展理論①現(xiàn)代金融發(fā)展理論是指在金融經(jīng)濟(jì)學(xué)中大量應(yīng)用金融數(shù)學(xué)研究金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制、資本市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)、資本資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)和定價(jià)等理論取得的成果。表明，金融發(fā)展有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又會(huì)通過(guò)涓流效應(yīng)②涓流效應(yīng)（Trickle-down effect，譯作滲漏效應(yīng)、滴漏效應(yīng)）（Trickle-down theory，又譯作利益均沾論、滲漏理論、滴漏理論）。涓流效應(yīng)是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中并不給予貧困階層、弱勢(shì)群體或貧困地區(qū)特別的優(yōu)待，而是由優(yōu)先發(fā)展起來(lái)的群體或地區(qū)通過(guò)消費(fèi)、就業(yè)等方面惠及貧困階層或地區(qū)，帶動(dòng)其發(fā)展和富裕。，促進(jìn)貧困階層或地區(qū)發(fā)展。在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016-2020年）》③《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016-2020年）》中要求，“我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，并到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)。”中，第十三編“全力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)”獨(dú)立成編，并對(duì)金融扶貧提出精準(zhǔn)定位和實(shí)施方式。金融扶貧推動(dòng)“金融+扶貧”二者整合優(yōu)化（Li等，2017），將政策視為突破口（Liu等，2019），以消除貧困作為目標(biāo)，通過(guò)多種規(guī)制形成合力，以此完成金融扶貧任務(wù)。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下分析農(nóng)村金融扶貧立法的現(xiàn)狀，不僅要解決其“是什么”，更應(yīng)關(guān)注“為什么是這樣”，以便實(shí)現(xiàn)金融扶貧效用最大化。

二、農(nóng)村金融扶貧立法的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

農(nóng)村金融扶貧立法追求最大化原則，以此實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用，并將“效用”作為自我興趣或者偏好，由各類主體所實(shí)現(xiàn)的價(jià)值決定。著名的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·A·波斯納曾提出著名的波斯納定理④波斯納定理是指“在存在高昂交易成本的前提下，應(yīng)把權(quán)利賦予那些最珍惜它們并能創(chuàng)造出最大收益的人；而把責(zé)任歸咎于那些只需付出最小成本就能避免的人。”波斯納定理實(shí)際上告訴人們一個(gè)道理：真正的“公平”，應(yīng)以“效率”為出發(fā)和歸宿點(diǎn)。，該定理內(nèi)容中將無(wú)形的價(jià)值等同于財(cái)富予以珍視。具體而言，從國(guó)家角度追求金融資源的最大化，不僅需要關(guān)注眼前利益的得失，更需要著眼于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。一方面，從農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的角度來(lái)看，金融資源最大化的目標(biāo)最為明確（王琳等，2020），即需要實(shí)現(xiàn)個(gè)人財(cái)富的增長(zhǎng)，包括財(cái)富的直接增長(zhǎng)，也包括財(cái)富的間接增長(zhǎng)。另一方面，從金融機(jī)構(gòu)資本趨利性的本質(zhì)考慮，金融扶貧顯然是無(wú)利潤(rùn)的，且市場(chǎng)規(guī)律的正常發(fā)展也不允許趨利性追求的例外發(fā)展。但國(guó)內(nèi)外多數(shù)先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明⑤國(guó)內(nèi)外先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)主要包括發(fā)展中國(guó)家（或地區(qū)）農(nóng)村金融扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村金融扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其中，發(fā)展中國(guó)家（或地區(qū)）農(nóng)村金融扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)涉及：孟加拉國(guó)采用的格萊珉銀行制度；墨西哥實(shí)施的Compartamos銀行上市制度；撒哈拉以南非洲國(guó)家的金融自由化改革等。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村金融扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)包括：美國(guó)政府導(dǎo)向型模式有效保護(hù)了農(nóng)村貧困人口的權(quán)益；法國(guó)整合金融資源減少農(nóng)村貧困人口流失；德國(guó)以提升服務(wù)效率為目標(biāo)的全能型合作金融方式；日本利用協(xié)會(huì)建立農(nóng)村金融服務(wù)體系提高農(nóng)業(yè)效率等。，通過(guò)采取政策扶貧、小額信貸等方式進(jìn)行農(nóng)村金融扶貧不但可以幫助農(nóng)村實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，而且對(duì)于推動(dòng)金融主體的快速成長(zhǎng)具有積極作用。

與效用最大化原則相關(guān)的原理是法經(jīng)濟(jì)學(xué)中的均衡原理。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究中，均衡是指有關(guān)變量在經(jīng)濟(jì)事物變化中通過(guò)一定機(jī)制之間的相互作用所實(shí)現(xiàn)的相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，且所有參與者并不能改變既定的事實(shí)狀態(tài)（馮玉軍，2006）。對(duì)于農(nóng)村金融扶貧立法而言，均衡就是調(diào)節(jié)立法成本與收益及立法供給與需求之間的關(guān)系，達(dá)到立法數(shù)量及質(zhì)量與社會(huì)發(fā)展相對(duì)平衡狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化。理查德·A·波斯納認(rèn)為，如果從經(jīng)濟(jì)最大化的角度分析法律功能，那么人們會(huì)為了經(jīng)濟(jì)利益而從事一些非法活動(dòng)。按照此理論，如果金融機(jī)構(gòu)從事金融扶貧實(shí)際獲得的利益（邊際效益）能超出付出金融服務(wù)的成本（邊際成本）（Huang等，2018），那么金融機(jī)構(gòu)便會(huì)增強(qiáng)服務(wù)農(nóng)村金融扶貧領(lǐng)域的積極性和主動(dòng)性。

理查德·A·波斯納的法經(jīng)濟(jì)學(xué)公式化，可表示為：法律事實(shí)+法律問(wèn)題+法規(guī)的正確方式+已有法律判例+根據(jù)=正確答案+人為失誤⑥史晉川基于經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)是以植根于個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家關(guān)系的特定意識(shí)形態(tài)中的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，又將經(jīng)濟(jì)分析過(guò)程采用此公式來(lái)表示：經(jīng)濟(jì)事實(shí)+經(jīng)濟(jì)問(wèn)題+經(jīng)濟(jì)規(guī)則+事先的經(jīng)濟(jì)分配+效益根據(jù)=正確答案±人為失誤。（史晉川，2014）。理查德·A·波斯納認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)效率對(duì)于法律發(fā)展的促進(jìn)作用存在一系列步驟：首先通過(guò)調(diào)查研究篩選經(jīng)濟(jì)事實(shí)，其次分析經(jīng)濟(jì)事實(shí)，歸納經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，最后針對(duì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題選擇適當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)。而農(nóng)村金融扶貧法本質(zhì)上屬于社會(huì)規(guī)制促進(jìn)法，其最大的特征在于金融扶貧發(fā)展過(guò)程中的非均衡性。以農(nóng)村金融扶貧立法為基礎(chǔ)分析理查德·A·波斯納提出的法經(jīng)濟(jì)學(xué)公式，應(yīng)該從兩方面區(qū)分。其一，當(dāng)金融主體在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的成本大于收益時(shí)，為降低投資風(fēng)險(xiǎn)，其會(huì)選擇適當(dāng)退出；其二，當(dāng)金融主體在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的成本小于收益時(shí)，為獲取更多資金，更傾向加大投入。與之相應(yīng)，無(wú)論是基于金融主體應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)、保障經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所需，還是考量金融主體拓寬資金渠道、擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所求，通過(guò)立法維持成本與收益間良性互動(dòng)狀態(tài)，或是提供退出市場(chǎng)的可行標(biāo)準(zhǔn)，亦或是創(chuàng)造增加資金的必要機(jī)遇，均將會(huì)推動(dòng)農(nóng)村金融扶貧工作的順利開(kāi)展。綜上所述，通過(guò)立法調(diào)解法經(jīng)濟(jì)學(xué)公式中法律、法規(guī)及判例的比例，采取合法合理方式支持參與主體（不限于金融主體），便可實(shí)現(xiàn)效用最大化。

三、我國(guó)農(nóng)村金融扶貧的立法研究

（一）理論意蘊(yùn)

1.立法的成本—收益研究

（1）我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法成本研究。立法成本是指在立法的整個(gè)過(guò)程中所支出的涉及立法信息成本、立法完善成本等在內(nèi)的全部費(fèi)用總和⑦本文采用學(xué)術(shù)界對(duì)立法成本概念的廣義解釋。此外，學(xué)術(shù)界對(duì)于立法成本還存在狹義解釋，即在立法過(guò)程中，立法機(jī)構(gòu)對(duì)于立法本身產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用。。立法成本與農(nóng)村金融扶貧的需求量關(guān)系密切，農(nóng)村人口的數(shù)量在一定程度上直接決定著金融扶貧需求量的多少。換言之，農(nóng)村金融扶貧立法成本投入和金融投入資金比重越小，以此獲取的金融資源便會(huì)越多，即以較低的法律成本通過(guò)杠桿效應(yīng)追求社會(huì)效益的最大化，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融扶貧的預(yù)期目標(biāo)。雖然目前我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法機(jī)構(gòu)的權(quán)限逐漸趨于合理化，但立法成本投入仍無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展需求。其中，立法成本主要涉及立法進(jìn)程成本、立法人力成本與立法信息成本等。

具體而言，一，立法進(jìn)程成本。以《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》⑧《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》于1995年3月18日由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)，并于1995年3月18日中華人民共和國(guó)主席令第四十六號(hào)公布，自公布之日起施行?！度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法〉的決定》已由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議于2003年12月27日通過(guò)，現(xiàn)予公布，自2004年2月1日起施行。、《中華人民共和國(guó)證券法》⑨《中華人民共和國(guó)證券法》由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議于1998年12月29日修訂通過(guò)，自1999年7月1日起施行。2015年12月9日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過(guò)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用《中華人民共和國(guó)證券法》。等金融基本法為例，此類法律規(guī)范更新周期較長(zhǎng)，無(wú)法及時(shí)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需，在現(xiàn)實(shí)生活中往往具有滯后性。換言之，農(nóng)村金融扶貧需要以金融法為依托，而金融法創(chuàng)新度較強(qiáng)，修訂變動(dòng)期限較長(zhǎng)，以致于農(nóng)村金融扶貧立法進(jìn)程無(wú)法跟進(jìn)金融領(lǐng)域創(chuàng)新步伐，立法效益無(wú)法預(yù)期實(shí)現(xiàn)，立法成本居高不下。此外，金融基本法歸屬中央立法范疇，在其更新進(jìn)程中，地方立法機(jī)構(gòu)基于本區(qū)域金融扶貧立法所需，勢(shì)必會(huì)采取“立法先行先試”模式，即先根據(jù)區(qū)域特色制定相應(yīng)規(guī)范性法律文件，此舉無(wú)疑將增加立法成本。二，立法人力成本。由于農(nóng)村金融扶貧立法具有較強(qiáng)專業(yè)性，對(duì)立法人員要求較高，既要求立法人員兼具金融學(xué)與法學(xué)兩方面基礎(chǔ)理論知識(shí)，又強(qiáng)調(diào)立法人員要擁有一定的金融學(xué)與法學(xué)的工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，由此所致些許區(qū)域立法人員難以滿足要求，具體體現(xiàn)為專業(yè)術(shù)語(yǔ)不精通、研究基礎(chǔ)不牢固及科學(xué)規(guī)劃不合理等。據(jù)此，為有效緩解此種現(xiàn)象，農(nóng)村金融扶貧立法亟需專注于立法人員專業(yè)素養(yǎng)的有效提高，即應(yīng)在專業(yè)課程培訓(xùn)、考核標(biāo)準(zhǔn)選拔、科學(xué)規(guī)劃幫扶等方面加大資金投入。三，立法信息成本。農(nóng)村金融扶貧特殊性在于，較多數(shù)情況下需作用于不發(fā)達(dá)地區(qū)，而不發(fā)達(dá)地區(qū)自然地理與人文環(huán)境也在不同程度上阻礙了立法信息的獲取渠道?；诖?，增加立法信息成本（主要包括技術(shù)成本）無(wú)疑可以有效提高立法信息獲取方式的科學(xué)性及運(yùn)用數(shù)據(jù)信息準(zhǔn)確分析立法結(jié)果的可操作性。相較而言，采取實(shí)地調(diào)研方式獲取信息更為準(zhǔn)確，但調(diào)研區(qū)域考察、調(diào)研人員配置、調(diào)研信息設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)均需成本投入。故應(yīng)充分發(fā)揮金融扶貧杠桿效應(yīng)，拓寬立法信息來(lái)源渠道，健全立法信息獲取方式，以便促進(jìn)立法活動(dòng)更加科學(xué)高效。

（2）我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法收益研究。立法收益是指通過(guò)立法對(duì)社會(huì)的積極影響進(jìn)而產(chǎn)生擴(kuò)大化的社會(huì)利益（范軍，2019）⑩本文以法學(xué)角度解釋立法收益的概念。此外，立法收益存在經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，即立法增加的社會(huì)財(cái)富與立法成本的差值就是立法的經(jīng)濟(jì)效益，但分析立法經(jīng)濟(jì)效益的目的并不在于取得具體的數(shù)額，而是在于研究如何實(shí)現(xiàn)最大的立法經(jīng)濟(jì)效益。，即國(guó)家通過(guò)立法活動(dòng)促進(jìn)社會(huì)效益增加，進(jìn)而將增加量減去立法過(guò)程中付出的成本值，最終得到的數(shù)據(jù)則為立法收益。一般情況下，學(xué)術(shù)界對(duì)于立法收益的研究側(cè)重于價(jià)值評(píng)析、內(nèi)涵界定等方面，較多采取法學(xué)與社會(huì)學(xué)的角度分析其在某個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生的積極效益。區(qū)別于前述研究視角，為更加直觀表達(dá)立法活動(dòng)產(chǎn)生的收益現(xiàn)狀，本文將從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會(huì)收益三個(gè)方面分析，以此探究農(nóng)村金融扶貧立法收益存在的重大意義。

具體而言，一，經(jīng)濟(jì)收益。經(jīng)濟(jì)收益是衡量立法活動(dòng)科學(xué)性、合理性的重要標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，如果立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范符合社會(huì)發(fā)展要求，且滿足人民生產(chǎn)需要，必然會(huì)推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，社會(huì)財(cái)富的持續(xù)增加。而我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法的經(jīng)濟(jì)收益主要是指國(guó)家通過(guò)立法活動(dòng)制定金融類法律規(guī)范，并通過(guò)金融手段推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展及農(nóng)村人口經(jīng)濟(jì)能力極大提升（郭利華，2018）。二，環(huán)境收益。環(huán)境收益既包括自然環(huán)境收益，又涉及政治社會(huì)環(huán)境收益。金融扶貧立法的環(huán)境收益主要是在法實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，提升社會(huì)整體生存環(huán)境，改善社會(huì)的總體風(fēng)貌，產(chǎn)生良好的社會(huì)環(huán)境效應(yīng)，最終解決農(nóng)村現(xiàn)存的環(huán)境貧困問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)反貧困斗爭(zhēng)的關(guān)鍵性勝利。雖然反貧困斗爭(zhēng)具有長(zhǎng)期性，短期內(nèi)無(wú)法獲取更多收益，或是立法成本大于立法收益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，立法環(huán)境收益必將會(huì)增大（信瑤瑤，2019）。三，社會(huì)收益。法律的社會(huì)性需要重視，即法在實(shí)施過(guò)程中對(duì)于社會(huì)整體收益的影響不容忽視。立法活動(dòng)的社會(huì)收益主要是指立法機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理優(yōu)化配置，利用法律手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法所追求的社會(huì)收益就是通過(guò)金融扶貧法律手段，合理調(diào)整社會(huì)關(guān)系，保障農(nóng)村貧困人口金融平等權(quán)和發(fā)展權(quán)，以維護(hù)其切身合法權(quán)益。雖然社會(huì)收益難以擁有具體標(biāo)準(zhǔn)且無(wú)法量化，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展其價(jià)值日益顯現(xiàn)。

（3）我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法的成本—收益研究。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法的成本—收益研究主要從社會(huì)總成本和社會(huì)總收益的角度進(jìn)行。如前所述，根據(jù)理查德·A·波斯納關(guān)于法的成本收益理論可知，在立法過(guò)程中，如若調(diào)整立法成本的投入方式、數(shù)據(jù)比例及側(cè)重領(lǐng)域，那么最終的立法效益也將具有差異性。換言之，立法的成本及收益在一定程度上取決于立法供給，而立法供給在多數(shù)情形下會(huì)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)需求的影響。立法活動(dòng)的最佳狀態(tài)則為立法收益多于立法成本，且立法供給與立法需求達(dá)到平衡穩(wěn)定?；诖?，本文將農(nóng)村金融扶貧立法成本、農(nóng)村金融扶貧立法供給、農(nóng)村金融扶貧立法需求等多個(gè)因素有效結(jié)合，通過(guò)曲線圖的形式合理分析農(nóng)村金融扶貧立法成本與收益之間關(guān)系。

如圖1所示，橫軸表示一定時(shí)期內(nèi)的立法數(shù)量，縱軸表示在一定時(shí)期內(nèi)立法所產(chǎn)生的收益（涉及經(jīng)濟(jì)收益、環(huán)境收益及社會(huì)收益等），其中曲線A代表立法成本曲線，曲線B代表立法需求曲線。此圖可解釋為：立法成本與立法數(shù)量呈正相關(guān)關(guān)系，即一定時(shí)期內(nèi)立法數(shù)量越多，立法成本越高；立法數(shù)量越少，立法成本越低。立法需求與立法數(shù)量成負(fù)相關(guān)關(guān)系，即在一定時(shí)期內(nèi)立法數(shù)量越少，立法需求越高；立法數(shù)量越多，立法需求越少。曲線A與曲線B的交點(diǎn)C為平衡點(diǎn)，表示一定時(shí)期內(nèi)的立法供給與一定時(shí)期內(nèi)的立法需求互相滿足，且此時(shí)立法所需成本最低，而立法所獲收益最高。因而，當(dāng)一定時(shí)期內(nèi)的立法數(shù)量為D時(shí)，該時(shí)期內(nèi)立法所產(chǎn)生的收益為E，且此時(shí)交點(diǎn)C表示立法供給、立法需求、立法成本及立法收益均達(dá)到一種平衡穩(wěn)定狀態(tài)。如果繼續(xù)增加一定時(shí)期內(nèi)的立法數(shù)量，即向D點(diǎn)右側(cè)沿橫軸平移，此時(shí)立法數(shù)量將會(huì)超過(guò)立法需求，而立法成本持續(xù)增加，由此導(dǎo)致立法整體收益不斷下降，即低于E點(diǎn)。反之，如果將一定時(shí)期內(nèi)的立法數(shù)量減少，即向D點(diǎn)左側(cè)沿橫軸平移，此時(shí)立法數(shù)量將會(huì)低于立法需求，立法成本持續(xù)降低。由于立法數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與社會(huì)公眾需求，因而產(chǎn)生的立法整體收益也會(huì)低于E點(diǎn)。由此可知，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧的立法活動(dòng)需要滿足前述圖1中的C點(diǎn)要求，即應(yīng)在立法成本與立法收益之間達(dá)到平衡。

2.立法的供給—需求研究

（1）我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法供給研究。我國(guó)存在多種形式的金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村扶貧事業(yè)，其中包括以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社及郵政儲(chǔ)蓄銀行等為代表的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，也涉及以地下錢(qián)莊、小貸公司等為代表的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。雖然參與到農(nóng)村金融扶貧過(guò)程中的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，但因缺乏科學(xué)完善的法律體系規(guī)范引導(dǎo)，以致于農(nóng)村金融扶貧仍然存在較多問(wèn)題。具體而言，一是農(nóng)村金融扶貧機(jī)構(gòu)參與市場(chǎng)的積極性不高。以農(nóng)村信用社為例，作為農(nóng)村金融扶貧機(jī)構(gòu)之一，其在組織與調(diào)節(jié)農(nóng)村資金、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村綜合發(fā)展等方面始終發(fā)揮著重要作用。但農(nóng)村信用社缺乏競(jìng)爭(zhēng)者，且涉及農(nóng)村金融扶貧機(jī)構(gòu)的立法供給不足，難以激發(fā)金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村扶貧事業(yè)的積極性，最終造成農(nóng)村金融市場(chǎng)無(wú)法保持活力（譚政航，2016）。二是農(nóng)村金融扶貧市場(chǎng)監(jiān)管法律體系不完善。金融扶貧在本質(zhì)上是一種區(qū)域間的利益協(xié)調(diào)過(guò)程，而農(nóng)村金融扶貧是農(nóng)村地區(qū)與非農(nóng)村地區(qū)間的利益協(xié)調(diào)，即緩解農(nóng)村地區(qū)貧困現(xiàn)狀，以此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。然而，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)法》）僅在第八十六條第三款進(jìn)行概括性規(guī)定，即“禁止任何單位和個(gè)人截留、挪用扶貧資金。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督?！睂?duì)審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督扶貧資金的流程、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容并無(wú)詳細(xì)描述，由此導(dǎo)致扶貧資金流通過(guò)程中法律監(jiān)管缺失，資金外流現(xiàn)象較為嚴(yán)重，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。三是農(nóng)村金融價(jià)格調(diào)節(jié)立法不足。農(nóng)村金融價(jià)格的調(diào)整需要穩(wěn)定的調(diào)節(jié)機(jī)制與市場(chǎng)化的發(fā)展環(huán)境。然而，為節(jié)約成本，部分農(nóng)村貧困人口選擇通過(guò)民間高利貸等不良途徑獲取資金，以應(yīng)對(duì)生活所需物品價(jià)格的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。價(jià)格機(jī)制失靈導(dǎo)致市場(chǎng)環(huán)境發(fā)展的不健康因素增多，繼而造成農(nóng)村金融市場(chǎng)的交易風(fēng)險(xiǎn)增加，交易環(huán)境惡劣，農(nóng)村扶貧工作嚴(yán)重受阻。

（2）我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法需求研究。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧主要呈現(xiàn)資金需求量大、借貸成本較高及貧困人口金融信心不足等情形。隨著農(nóng)村金融扶貧工作的不斷開(kāi)展，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧又呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì)，此趨勢(shì)主要涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、主體資格確認(rèn)及層次類別明晰等方面（譚政航，2016）。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期處于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較為落后，信息溝通交流受阻，由此造成我國(guó)農(nóng)村貧困人口主要以生活性借款作為主要的生產(chǎn)生活資金。再加之，農(nóng)村貧困人口缺乏有效擔(dān)保和足夠抵押，在資金缺乏情況下，民間借貸與小額借貸成為主要資金來(lái)源。簡(jiǎn)言之，我國(guó)農(nóng)村貧困人口雖具有較為強(qiáng)烈的改善自身貧困狀況的愿望，但受地域、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式等多種因素影響，很難通過(guò)正規(guī)途徑從金融機(jī)構(gòu)獲得支持與幫助。此種情形極易造成農(nóng)村金融扶貧資金的不合理分配，導(dǎo)致農(nóng)村金融扶貧久扶難消的局面持續(xù)加重。由此可見(jiàn)，在農(nóng)村金融資金需求日益增加的背景下，若僅依靠市場(chǎng)化的調(diào)節(jié)機(jī)制勢(shì)必很難保障金融資金在不同區(qū)域間合理分配，因而農(nóng)村金融扶貧資金的順利運(yùn)轉(zhuǎn)亟需科學(xué)完備的法律機(jī)制調(diào)整，以便保障我國(guó)農(nóng)村金融扶貧事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。換言之，農(nóng)村金融扶貧資金需求量的增加在一定程度上反映出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于農(nóng)村金融扶貧立法的需求量持續(xù)增大，應(yīng)提供良好的立法供給，以此改善農(nóng)村貧困人口現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)性短缺困境。綜上，鑒于我國(guó)尚未建立起農(nóng)村金融扶貧的良性循環(huán)機(jī)制，且現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村金融扶貧法律的需求量處于逐漸增加狀態(tài)，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法活動(dòng)應(yīng)將農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與農(nóng)村貧困人口的生存發(fā)展需要納入因素考量范疇之內(nèi)，以此保障農(nóng)村金融扶貧工作的順利開(kāi)展（龔明華，2016）。

（3）我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法供給—需求研究。法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的農(nóng)村金融扶貧立法的供需均衡理論，主要涉及農(nóng)村金融扶貧立法的配置（包括配置數(shù)量與配置質(zhì)量）與農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及農(nóng)村貧困人口生存發(fā)展需要間的互動(dòng)效果。即當(dāng)農(nóng)村金融扶貧立法的數(shù)量滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貧困人口所需，且能夠推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、保障農(nóng)村貧困人口的合法金融權(quán)益，此時(shí)的互動(dòng)效果則是供需均衡理論的本質(zhì)所在。反之，當(dāng)農(nóng)村金融扶貧立法的數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)需要不相符、不適應(yīng)時(shí)，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)受阻，農(nóng)村貧困人口的合法金融權(quán)益也會(huì)面臨極大威脅。簡(jiǎn)言之，供需均衡理論可從以下三個(gè)方面具體分析：一是當(dāng)農(nóng)村金融扶貧立法的供給滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人們生存生活所需時(shí)，立法供給與立法需求處于均衡狀態(tài)，此時(shí)立法效益達(dá)到最大化，此種情形也為最佳效果。二是當(dāng)農(nóng)村金融扶貧立法的供給不足時(shí)，農(nóng)村金融扶貧市場(chǎng)中的一些違法亂紀(jì)行為不能得到有效規(guī)范，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)秩序混亂，市場(chǎng)效率降低。三是當(dāng)農(nóng)村金融扶貧法律法規(guī)的數(shù)量達(dá)到社會(huì)發(fā)展與人們需要的極限時(shí)，往往會(huì)呈現(xiàn)供給過(guò)剩局面。此時(shí)并非一味增加法律法規(guī)的數(shù)量才能保障合法權(quán)益，適當(dāng)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展修改完善現(xiàn)有規(guī)范，才能有效提高農(nóng)村金融扶貧立法的發(fā)展程度。因此，在農(nóng)村金融扶貧立法過(guò)程中，決定效用最大化結(jié)果的是立法供給能否滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求、保障人們合法的金融權(quán)益及達(dá)到法律法規(guī)預(yù)期的效果?；诖?，本文將農(nóng)村金融扶貧立法供給、農(nóng)村金融扶貧立法需求、農(nóng)村金融扶貧發(fā)展程度等多個(gè)因素予以有效結(jié)合，通過(guò)曲線圖的形式合理分析農(nóng)村金融扶貧立法供給與需求間關(guān)系。

如圖2所示，假設(shè)X軸為農(nóng)村金融扶貧發(fā)展程度，Y軸為農(nóng)村金融扶貧法律數(shù)量，圖中的曲線F為農(nóng)村金融扶貧立法的供給曲線，曲線G為農(nóng)村金融扶貧立法的需求曲線。當(dāng)農(nóng)村金融扶貧處于H點(diǎn)時(shí)，社會(huì)發(fā)展與人們生活對(duì)農(nóng)村金融扶貧的立法數(shù)量需求較高，此種情形下國(guó)家對(duì)于農(nóng)村金融扶貧方面的立法供給數(shù)量較少，扶貧工作將會(huì)受阻。如若此時(shí)國(guó)家未采取措施有效增加法律供給，那么農(nóng)村金融扶貧的發(fā)展程度便會(huì)降低，良好效果也將難以實(shí)現(xiàn)。隨著農(nóng)村金融扶貧的立法供給不斷增加，農(nóng)村金融扶貧也在不斷發(fā)展，農(nóng)村金融扶貧機(jī)構(gòu)及工作人員投入扶貧事業(yè)的熱情將會(huì)增加，當(dāng)?shù)竭_(dá)I點(diǎn)時(shí)，農(nóng)村金融扶貧立法的需求曲線與供給曲線相交，此時(shí)二者達(dá)到平衡狀態(tài)，社會(huì)效用實(shí)現(xiàn)最大化。如果繼續(xù)一味增加立法供給數(shù)量，并未考量社會(huì)市場(chǎng)情形調(diào)整修改法律法規(guī)，以致于法律法規(guī)的供給量遠(yuǎn)超于需求量，法律法規(guī)供給剩余，法律資源也會(huì)極大浪費(fèi)。以J點(diǎn)為例，當(dāng)曲線F遠(yuǎn)高于曲線G時(shí)，立法需求已經(jīng)飽和，此點(diǎn)狀態(tài)下的效益也將遠(yuǎn)低于I點(diǎn)時(shí)的立法效益。因此，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法應(yīng)該采取合法合理方式保障立法供給與需求達(dá)到均衡狀態(tài)，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融扶貧效果的最大化。

（二）實(shí)踐現(xiàn)狀

1.我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法政策演進(jìn)分析

目前，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧的調(diào)整活動(dòng)主要包括國(guó)家在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中制定的農(nóng)村金融扶貧開(kāi)發(fā)綱要、農(nóng)村金融扶貧政策性文件及各省制定的農(nóng)村金融扶貧相關(guān)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及眾多規(guī)范性文件。簡(jiǎn)言之，現(xiàn)行我國(guó)農(nóng)村金融扶貧的調(diào)整以政策性文件為主，缺乏國(guó)家層面相應(yīng)的法律法規(guī)調(diào)整。具體而言，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧政策經(jīng)歷了扶貧貼息貸款政策、小額信貸扶貧體系政策與全面精準(zhǔn)金融扶貧政策三個(gè)階段（見(jiàn)表1）。其中，扶貧貼息貸款政策階段源于1986年開(kāi)發(fā)性農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，在此期間，國(guó)家安排了優(yōu)惠的專項(xiàng)貼息貸款，并為農(nóng)村人口提供資金支持，以此支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)；小額信貸扶貧體系政策階段通過(guò)頒布《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村若干重大問(wèn)題的決定》《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”到戶貸款管理辦法（試行）》等文件，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展小額信貸業(yè)務(wù)；全面精準(zhǔn)金融扶貧階段強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的基本方略，先后印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》等多項(xiàng)文件，以發(fā)展普惠金融為根基，全力推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)到戶到村到人。

表1 我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法政策演進(jìn)

通過(guò)梳理農(nóng)村金融扶貧相關(guān)政策性文件，可總結(jié)出我國(guó)農(nóng)村金融扶貧政策的發(fā)展特征：農(nóng)村金融扶貧模式從專項(xiàng)扶貧向全面精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變；農(nóng)村金融扶貧范圍從單一信貸業(yè)務(wù)幫扶向扶貧效益全面覆蓋進(jìn)步；農(nóng)村金融扶貧改革從市場(chǎng)機(jī)制單方用力向扶貧政策與市場(chǎng)機(jī)制相互結(jié)合，形成合力的方向發(fā)展。同時(shí)，目前我國(guó)農(nóng)村金融扶貧活動(dòng)缺乏中央層面立法。結(jié)合前述圖1可知，目前農(nóng)村金融扶貧的立法數(shù)量，仍然處于D點(diǎn)之前，其所產(chǎn)生的立法收益遠(yuǎn)不及E點(diǎn)。立法經(jīng)濟(jì)收益、環(huán)境收益及社會(huì)收益在本質(zhì)上受制于立法數(shù)量的多少。因此，我國(guó)應(yīng)該保證農(nóng)村金融扶貧政策穩(wěn)步實(shí)施前提下，采取合理合法方式增加法律法規(guī)供給。一方面可嘗試將現(xiàn)有適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人們生存生活的政策法律化，既可減少立法活動(dòng)從無(wú)到有所需成本，又可將立法收益進(jìn)一步擴(kuò)大；另一方面，適當(dāng)增加法律法規(guī)數(shù)量。在以法律、行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章為主要內(nèi)容的法律供給中，結(jié)合法律權(quán)重理念，且將立法成本與收益因素考量在內(nèi)，因此需要以增加法律、行政法規(guī)的供給為主11本文認(rèn)為，假設(shè)將法律、行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章賦予相應(yīng)的權(quán)重，其中法律的權(quán)重設(shè)定為1，行政法規(guī)的權(quán)重設(shè)定為0.8，而部門(mén)規(guī)章的權(quán)重設(shè)定為0.1。權(quán)重越大表明對(duì)社會(huì)的重要程度越大，該權(quán)重體現(xiàn)在立法成本—收益圖中，則可以對(duì)比說(shuō)明代表法律曲線的斜率最高，代表行政法規(guī)曲線的斜率次之，而代表部門(mén)規(guī)章曲線的斜率最低，即在相同的立法收益情形下，法律所需的立法數(shù)量（或者立法成本）最低，行政法規(guī)所需的立法數(shù)量（或者立法成本）次之，部門(mén)規(guī)章所需的立法數(shù)量（或者立法成本）最高。。

2.我國(guó)農(nóng)村金融扶貧地方立法實(shí)踐分析

從地方立法層面而言，農(nóng)村金融扶貧立法的相關(guān)內(nèi)容通常體現(xiàn)在金融扶貧地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件中。通過(guò)搜集整理北大法寶和人大網(wǎng)法律法規(guī)庫(kù)的數(shù)據(jù)資料可知，目前僅有1個(gè)地方工作文件是以“農(nóng)村金融扶貧”為名，即《安康市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)安康市農(nóng)村金融扶貧實(shí)施方案的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。除此之外，我國(guó)目前還有1 047個(gè)地方性法規(guī)條文內(nèi)容中涉及農(nóng)村金融扶貧的相關(guān)規(guī)定，如《河南省扶貧開(kāi)發(fā)條例》《山西省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》《廣西壯族自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)條例》等；有428個(gè)地方政府規(guī)章的條文內(nèi)容中涉及農(nóng)村金融扶貧的相關(guān)規(guī)定，如《寧夏回族自治區(qū)實(shí)施〈農(nóng)田水利條例〉辦法》《遼寧省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》《福建省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)辦法》等。

從農(nóng)村金融扶貧的地方實(shí)踐狀況來(lái)看，各地基于自身貧困狀況與發(fā)展條件，積極探索符合農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的金融扶貧實(shí)踐方式。同時(shí)，隨著各地農(nóng)村金融扶貧工作的陸續(xù)開(kāi)展，一些問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，這些問(wèn)題涉及到農(nóng)村金融扶貧過(guò)程中主體的權(quán)力行使、農(nóng)村貧困人口的金融權(quán)益保障等，均需法治化規(guī)范。雖然目前各地紛紛出臺(tái)涉及農(nóng)村金融扶貧內(nèi)容的綜合性文件，但地方專項(xiàng)立法規(guī)范較少，供給明顯不足。一方面，地方綜合性立法文件僅有少部分條文涉及農(nóng)村金融扶貧，且規(guī)定過(guò)于概括、模糊；另一方面，地方專項(xiàng)立法文件的數(shù)量無(wú)法滿足現(xiàn)有農(nóng)村金融扶貧的工作需要，以致于扶貧工作難以開(kāi)展，面臨的困境越來(lái)越多。正如圖2所示，我國(guó)地方立法實(shí)踐目前處于I點(diǎn)左側(cè)，即立法數(shù)量少，立法需求遠(yuǎn)超于立法供給，農(nóng)村地區(qū)金融扶貧發(fā)展程度較低。若想達(dá)到I點(diǎn)，以保證立法供給與立法需求處于相互平衡狀態(tài)，現(xiàn)階段我國(guó)地方應(yīng)在考慮農(nóng)村地區(qū)發(fā)展情形與農(nóng)村貧困人口需求的基礎(chǔ)上制定合理數(shù)量的地方法規(guī)規(guī)章，且在法規(guī)規(guī)章中對(duì)農(nóng)村金融扶貧的組織管理、項(xiàng)目建設(shè)、資金運(yùn)用等內(nèi)容明確規(guī)定，以此幫助農(nóng)村地區(qū)貧困人口擺脫貧困并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。此外，地方立法還可借鑒現(xiàn)有地區(qū)在扶貧管理體制、扶貧實(shí)施模式、扶貧資金使用等方面已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將經(jīng)驗(yàn)規(guī)范法律化，從而提高法規(guī)規(guī)章的實(shí)效性與可操作性?？傊?，合理調(diào)節(jié)農(nóng)村金融扶貧的立法供給與立法需求，不僅需要關(guān)注立法數(shù)量的增多，還要重視立法效益的提高。

四、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

金融扶貧是農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的重要途徑?；诖耍覈?guó)農(nóng)村金融扶貧立法應(yīng)從立法原則、立法體系等方面予以完善，以便推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村金融扶貧立法進(jìn)程，維護(hù)農(nóng)村金融市場(chǎng)的和諧與穩(wěn)定。

立法原則方面，法律原則可促使人們?cè)诎盐辗芍贫忍卣鞯幕A(chǔ)上領(lǐng)悟法律規(guī)范的內(nèi)涵。在探究農(nóng)村金融扶貧的立法原則時(shí)，需要結(jié)合新時(shí)期“五大發(fā)展理念”的具體要求，加快農(nóng)村扶貧工作的有效開(kāi)展。

第一，利益衡量原則。立法是通過(guò)各種利益之間的對(duì)比較量，形成嚴(yán)格的制度規(guī)則、穩(wěn)定的社會(huì)秩序及有效的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，以求維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定，保障合法權(quán)益。農(nóng)村金融扶貧立法也不例外（李創(chuàng)等，2018）。農(nóng)村金融扶貧立法的關(guān)鍵在于衡量在立法過(guò)程中的多種利益，其中主要涉及國(guó)家利益、金融機(jī)構(gòu)利益及弱勢(shì)群體利益。在衡量各種利益時(shí)，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該在尊重市場(chǎng)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展的前提下，以利益重新平衡作為目標(biāo)，注重各種利益間差異，重視各利益主體對(duì)法律法規(guī)的需求，對(duì)失衡利益進(jìn)行確認(rèn)、限制與保護(hù)，促使各種利益分配趨于公平，以便重塑利益平衡，從而通過(guò)立法提升貧困地區(qū)的“造血能力”，提高貧困人口的經(jīng)濟(jì)能力，減弱甚至消除各種利益間矛盾和沖突。

第二，效率優(yōu)先、兼顧公平原則。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧工作的難以展開(kāi)與農(nóng)村金融發(fā)展不公平、農(nóng)村金融資源分配不合理密切相關(guān)。效率優(yōu)先原則強(qiáng)調(diào)在保障弱勢(shì)群體金融權(quán)利的基礎(chǔ)上，尊重市場(chǎng)規(guī)律，將效率作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，以求社會(huì)效用發(fā)展最大化。但若一味追求效率，則會(huì)導(dǎo)致金融資本區(qū)域分配的不均衡，造成區(qū)域間金融資本差距更大，特別是農(nóng)村金融資本的供給情況會(huì)更嚴(yán)峻。公平原則重視在保障金融權(quán)利的基礎(chǔ)上，追求金融資源的合理配置，幫助弱勢(shì)人群早日脫貧（常戈，2011）。因而，農(nóng)村金融扶貧立法需要堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平原則，既要在保障貧困人口金融基本權(quán)利的基礎(chǔ)上注重法律法規(guī)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的程度，又要在實(shí)現(xiàn)金融資源高效配置（張曉琳等，2017）的前提下保障立法進(jìn)程、立法內(nèi)容符合公平目標(biāo)。堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念，以此提高金融扶貧立法的合理性。

第三，傾斜保護(hù)弱者原則。我國(guó)農(nóng)村金融扶貧的對(duì)象是貧困地區(qū)的貧困人口，又被稱為農(nóng)村弱勢(shì)群體。已經(jīng)出臺(tái)的政策文件可通過(guò)督促機(jī)制要求農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)履行對(duì)弱勢(shì)群體的義務(wù)，但我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)卻未將農(nóng)村弱勢(shì)群體應(yīng)該享有的金融資源予以傾斜式保障，導(dǎo)致弱勢(shì)群體無(wú)法得到平等權(quán)利。農(nóng)村金融扶貧立法應(yīng)依據(jù)我國(guó)農(nóng)村扶貧現(xiàn)狀與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，不斷擴(kuò)充農(nóng)村弱勢(shì)群體金融權(quán)利的內(nèi)容和種類，逐步規(guī)定金融基本服務(wù)權(quán)、參與金融發(fā)展權(quán)等權(quán)利。此外，農(nóng)村金融立法應(yīng)確定特殊情況下農(nóng)村弱勢(shì)群體生存需求貸款的單方強(qiáng)制締約權(quán)，保障弱勢(shì)群體在嚴(yán)峻情形下的金融權(quán)利。當(dāng)然，對(duì)于單方強(qiáng)制締約權(quán)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村金融立法可通過(guò)貸款保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等規(guī)定有效規(guī)避。

第四，公眾參與原則。當(dāng)農(nóng)村金融扶貧立法涉及廣泛的主體范圍時(shí)，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)從法律法規(guī)層面盡可能保障參與者之間相對(duì)平等。一方面，公眾參與原則應(yīng)該確立農(nóng)村貧困人口的金融權(quán)利，保障其在金融扶貧立法過(guò)程中的合法權(quán)益；另一方面，完善農(nóng)村貧困人口對(duì)于金融權(quán)利訴求的表達(dá)機(jī)制，使其訴求能夠有效上升到法律法規(guī)層面，從而促使農(nóng)村金融扶貧立法的供給以需求為基準(zhǔn)改善。基于法律利益救濟(jì)功能的角度，可建立“農(nóng)村金融扶貧立法平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)扶貧立法數(shù)據(jù)共享，引導(dǎo)公眾對(duì)農(nóng)村金融扶貧立法的關(guān)注，做到公眾參與、公眾監(jiān)督、公眾完善。

（二）政策建議

立法體系方面，從農(nóng)村金融扶貧立法現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村金融扶貧的法律淵源多數(shù)為政策性規(guī)范、行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章，立法體系呈現(xiàn)層次較低、互相矛盾沖突的局面（張家華等，2018）。因此，健全農(nóng)村金融扶貧立法體系便尤為重要。

第一，制定農(nóng)村金融扶貧基本法。雖然《農(nóng)業(yè)法》12《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第四十五條規(guī)定：“國(guó)家建立健全農(nóng)村金融體系，加強(qiáng)農(nóng)村信用制度建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管。有關(guān)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取措施增加信貸投入，改善農(nóng)村金融服務(wù)，對(duì)農(nóng)村貧困人口和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供信貸支持。農(nóng)村信用合作社應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村貧困人口和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的宗旨，優(yōu)先為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村貧困人口的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供信貸服務(wù)。國(guó)家通過(guò)貼息等措施，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村貧困人口和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供貸款?！睂?duì)農(nóng)村金融扶貧進(jìn)行了規(guī)定，但條文規(guī)定較為概括抽象，不能作為農(nóng)村金融扶貧的基本法律?；诖?，我國(guó)可制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)村金融扶貧法》，以此作為農(nóng)村金融扶貧基本法律規(guī)范。農(nóng)村金融扶貧基本法應(yīng)以政府、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)及農(nóng)村貧困人口三個(gè)層面為基礎(chǔ)，通過(guò)金融供給、金融實(shí)行、金融監(jiān)管三個(gè)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)保障農(nóng)村金融扶貧規(guī)范的統(tǒng)一性，實(shí)現(xiàn)政策金融、商業(yè)金融、民間金融等扶貧工作的協(xié)調(diào)合作與適度競(jìng)爭(zhēng)，重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村金融扶貧權(quán)利配置、農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品與資金管理等制度，以此完善農(nóng)村金融扶貧基本法律規(guī)范。

第二，拓展農(nóng)村金融扶貧專項(xiàng)立法。農(nóng)村金融扶貧可根據(jù)金融扶貧的管理體制、對(duì)象方式及資金使用等因素，制定專項(xiàng)立法，以便對(duì)農(nóng)村金融扶貧的特定事項(xiàng)與實(shí)施措施進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定（李明賢等，2010）。同時(shí)，需要加強(qiáng)農(nóng)村金融扶貧專項(xiàng)立法的實(shí)施，注重立法機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)之間、立法機(jī)構(gòu)與扶貧對(duì)象之間的溝通交流，保障法律法規(guī)的穩(wěn)定性與可操作性。農(nóng)村金融扶貧專項(xiàng)立法需要明確金融扶貧的主體對(duì)象，通過(guò)立法途徑引導(dǎo)農(nóng)村金融市場(chǎng)走向常規(guī)化（方勝等，2017）；需要確定金融扶貧的組織方式與扶貧方式，改變相互推諉的怪象，做到科學(xué)、完備、高效；需要制定金融扶貧具體的實(shí)施措施，落實(shí)層級(jí)農(nóng)村金融扶貧組織承擔(dān)的工作和達(dá)到的目標(biāo)，推動(dòng)農(nóng)村金融扶貧向規(guī)范性、統(tǒng)一性與整體性的方向發(fā)展。

第三，協(xié)調(diào)其他立法。為推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村金融扶貧基本法及農(nóng)村金融扶貧專項(xiàng)立法的有效實(shí)施，促進(jìn)金融立法整體的規(guī)劃，保障立法部門(mén)間協(xié)調(diào)，更好完成農(nóng)村金融扶貧工作，可由國(guó)務(wù)院、中國(guó)人民銀行等機(jī)關(guān)制定相關(guān)領(lǐng)域的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等，以此細(xì)化農(nóng)村金融扶貧立法規(guī)范的具體內(nèi)容，推動(dòng)農(nóng)村金融扶貧立法的有效實(shí)施。如基于西部民族農(nóng)村地區(qū)13我國(guó)西部民族地區(qū)主要包括新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、云南省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、貴州省及西藏自治區(qū)八個(gè)省、自治區(qū)，故本文所指的西部民族農(nóng)村地區(qū)是上述八個(gè)省、自治區(qū)的農(nóng)村地區(qū)。金融改革滯后（Yu等，2020）、金融扶貧法律監(jiān)管部門(mén)與金融機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)不當(dāng)以及金融扶貧服務(wù)缺位的現(xiàn)狀，西部民族農(nóng)村地區(qū)可將基本法和農(nóng)村金融扶貧專項(xiàng)立法作為基礎(chǔ)（陳銀娥等，2019），提高立法機(jī)構(gòu)間的銜接性，進(jìn)一步彰顯金融扶貧立法體系的完善對(duì)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村弱勢(shì)群體權(quán)益保障的積極效益。