檢察公益訴訟研究視角之公益訴權(quán)

劉子輝

(中共中央黨校 研究生院，北京 海淀區(qū)100000)

一、問(wèn)題的提出

2014年中共中央審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”以來(lái)，歷經(jīng)近五年的試點(diǎn)、修法及全面實(shí)踐探索，檢察公益訴訟已經(jīng)在國(guó)家制度層面完全建立。盡管如此，些許爭(zhēng)議仍然存在。例如，檢察機(jī)關(guān)因何成為提起公益訴訟適格主體？檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中地位如何？怎樣處理檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份與法律監(jiān)督身份的關(guān)系？目前，相關(guān)立法或文件雖對(duì)不少問(wèn)題作出明確答復(fù)與肯定，但在社會(huì)認(rèn)知層面檢察公益訴訟終究是特定時(shí)代背景下立法政策實(shí)施的結(jié)果，其背后的合理性科學(xué)性仍有待交由理論與實(shí)踐作長(zhǎng)期檢驗(yàn)。此外，在司法實(shí)踐中還有很多諸如舉證責(zé)任如何分配、撤訴與變更訴訟請(qǐng)求之選擇、二審程序如何啟動(dòng)等疑難問(wèn)題亟待解決。短時(shí)間內(nèi)，系列問(wèn)題僅能依靠個(gè)案中的司法裁量和檢察法律政策宏觀(guān)指導(dǎo)加以應(yīng)對(duì)。這無(wú)疑是當(dāng)下相關(guān)領(lǐng)域法律政策研究面臨的重要挑戰(zhàn)。正可謂理論是實(shí)踐的眼睛，當(dāng)前相關(guān)領(lǐng)域法律政策研究或許更有必要著眼于公益訴訟理論本體為實(shí)踐難題提供理論供給。

回歸公益訴訟的法理基礎(chǔ)，分別有訴的利益理論和當(dāng)事人理論值得關(guān)注。首先，從當(dāng)事人理論出發(fā)，區(qū)分當(dāng)事人概念與正當(dāng)當(dāng)事人概念基礎(chǔ)上樹(shù)立和強(qiáng)化程序當(dāng)事人概念十分必要。程序當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是以自己名義起訴或應(yīng)訴，人民法院保護(hù)其權(quán)益或法律關(guān)系的人或?qū)Ψ疆?dāng)事人。程序當(dāng)事人并不以實(shí)體權(quán)利或法律關(guān)系的主體為限。[1]105然而,我國(guó)民事訴訟與行政訴訟傳統(tǒng)上的實(shí)質(zhì)當(dāng)事人理論以實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系為參訴條件，實(shí)際上使得對(duì)案件實(shí)體性審查前移，[2]100排除了非利害關(guān)系人參訴可能，也阻礙了公益訴求進(jìn)入司法救濟(jì)門(mén)檻。近年來(lái)公益訴訟相關(guān)立法改革從某種意義上正是認(rèn)可了檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等非直接利害關(guān)系人當(dāng)事人資格而在起訴時(shí)不再受法院實(shí)體性審查。當(dāng)然，程序當(dāng)事人只有成為正當(dāng)當(dāng)事人，才能延續(xù)和推進(jìn)訴訟程序，并具有實(shí)質(zhì)意義。[3]78-79當(dāng)事人理論中的訴訟信托理論成為了聯(lián)系程序當(dāng)事人和正當(dāng)當(dāng)事人的紐帶，為該問(wèn)題的解決提供了依據(jù)。依據(jù)這一理論，就公共利益損害的事實(shí)提起訴訟的權(quán)利“信托”給了檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)乃至個(gè)人，在理論層面以公共利益損害為事由提起訴訟的主體得以特定化，公益訴訟即成為可能。其次，從訴的利益理論出發(fā)，訴的利益是指當(dāng)事人所提起的訴中應(yīng)具有的，法院對(duì)該訴訟請(qǐng)求做出判決的必要性和實(shí)效性。[4]不管是當(dāng)事人還是法院，實(shí)際上都要經(jīng)歷一個(gè)對(duì)訴的利益衡量的過(guò)程。[2]84訴的利益初始作用本在于防止濫用訴權(quán)這一消極功能，但隨著福利國(guó)家出現(xiàn)、權(quán)利意識(shí)特別是公共利益保護(hù)意識(shí)加強(qiáng)以及能動(dòng)主義司法的驅(qū)動(dòng)，訴的利益的積極功能得以被發(fā)掘，在對(duì)訴的利益衡量的過(guò)程中，所謂“未型化”的“形成中的權(quán)利”因被賦予訴的利益獲得訴訟救濟(jì)的機(jī)會(huì)。[2]85此外，基于增加國(guó)民接近法院或使用訴訟的機(jī)會(huì)或途徑，擴(kuò)大訴訟解決紛爭(zhēng)和保護(hù)權(quán)益的功能，以及實(shí)現(xiàn)判決形成政策的機(jī)能，應(yīng)當(dāng)是盡量擴(kuò)大訴的利益的范圍。[5]相應(yīng)地，各國(guó)司法審查標(biāo)準(zhǔn)逐漸放寬，由實(shí)體法上的權(quán)利擴(kuò)展至法律未予預(yù)先設(shè)定的公共利益，公益訴訟因而成為必要也成為必然。我國(guó)當(dāng)下建立公益訴訟制度，不僅出于公益損害現(xiàn)實(shí)考量，更是在司法改革大背景下改進(jìn)和優(yōu)化司法職權(quán)配置的必然。鑒于傳統(tǒng)行政力量無(wú)法切實(shí)維護(hù)公共利益的現(xiàn)實(shí)情況，在司法能動(dòng)主義驅(qū)使下，司法權(quán)力圖突破傳統(tǒng)的嚴(yán)格規(guī)則主義，通過(guò)擴(kuò)大司法審查范圍來(lái)救濟(jì)公益，能夠促使公共政策形成機(jī)制的更新，實(shí)現(xiàn)各種沖突利益的全面整合，獲得具有特定政策意義的裁判，[6]406這是公益訴訟制度本身存在的重要理由。

綜上，當(dāng)事人理論解決了公益訴訟當(dāng)事人資格即誰(shuí)來(lái)代表公共利益參加訴訟的問(wèn)題；訴的利益理論則意在論證法院以訴訟手段救濟(jì)公共利益的問(wèn)題即公益訴訟存在理由問(wèn)題。然而，一邊是代表公共利益的當(dāng)事人，一邊是公益訴訟司法救濟(jì)大門(mén)，在二者之間還需要一個(gè)橋梁紐帶來(lái)連接以構(gòu)成完整的公益訴訟理論體系。在這當(dāng)中，公益訴權(quán)無(wú)疑承擔(dān)了這一重要角色。因而，立足于公益訴訟理論體系對(duì)當(dāng)下廣泛開(kāi)展的檢察公益訴訟進(jìn)行剖析、解讀和審視必然繞不開(kāi)公益訴權(quán)終極命題。訴權(quán)行使貫穿于訴訟始終且與各個(gè)訴訟主體緊密聯(lián)系，兼顧檢察公益訴訟制度特殊性與公益訴訟規(guī)律之普遍性，對(duì)于檢察公益訴訟，從公益訴權(quán)這一維度展開(kāi)研究十分必要。

二、公益訴權(quán)的概念與源起

(一)公益訴權(quán)的概念

訴權(quán)是連接著實(shí)體權(quán)利與審判權(quán)的媒介，訴權(quán)的行使是一切社會(huì)沖突最終進(jìn)入司法領(lǐng)域并得以解決的根本前提。作為一種司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)，訴權(quán)是社會(huì)權(quán)利主體依照法律預(yù)設(shè)程序，請(qǐng)求法院對(duì)其主張予以公正裁判的權(quán)利。[7]訴權(quán)理論經(jīng)歷了傳統(tǒng)的私法訴權(quán)說(shuō)到公法訴權(quán)說(shuō)的轉(zhuǎn)變，受前蘇聯(lián)理論研究影響，我國(guó)對(duì)訴權(quán)理論研究相繼出現(xiàn)了二元訴權(quán)和一元訴權(quán)等不同認(rèn)識(shí)；對(duì)訴權(quán)的研究也從民事訴權(quán)擴(kuò)大到刑事訴權(quán)和行政訴權(quán)領(lǐng)域。20世紀(jì)以來(lái)，隨著公益損害加重，通過(guò)司法程序保護(hù)公益十分必要，立足于對(duì)私益保護(hù)價(jià)值基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)訴權(quán)理論無(wú)法滿(mǎn)足對(duì)公共利益保護(hù)的需要，公益訴權(quán)概念應(yīng)運(yùn)而生。有學(xué)者將其概括為特定主體依法所享有的基于公共利益受到侵害或者處于這種侵害到危險(xiǎn)中得以請(qǐng)求法院行使審判權(quán)以保護(hù)公益不受侵害的權(quán)利。[8]和傳統(tǒng)訴權(quán)有所不同，從公益訴權(quán)的構(gòu)成要件看，訴的主體得以擴(kuò)大化，將更多非直接利害關(guān)系人納入其中；訴的利益也呈現(xiàn)出多樣性、開(kāi)放性特征，而不再依賴(lài)于立法的嚴(yán)格局束，甚至融入司法的創(chuàng)制功能。[9]

(二)公益訴權(quán)的源起

社會(huì)公益權(quán)利受到損害時(shí)，能否通過(guò)訴訟程序加以保護(hù)，關(guān)鍵在于是否存在相應(yīng)的訴權(quán)。[10]60最早起源于羅馬法的訴權(quán)原本是地道的私法概念，以私法上的實(shí)體權(quán)利受侵害或發(fā)生爭(zhēng)議為存在前提，訴權(quán)并未獨(dú)立于實(shí)體請(qǐng)求權(quán)而存在。隨著訴權(quán)理論的創(chuàng)新和發(fā)展，訴權(quán)不再作為實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)階段，而逐漸成為公法上的程序權(quán)利。20世紀(jì)以來(lái)，訴權(quán)突破了傳統(tǒng)的“專(zhuān)屬”訴權(quán)目的，出現(xiàn)了訴權(quán)憲法化、訴權(quán)社會(huì)化、訴權(quán)國(guó)際化的趨勢(shì)，訴權(quán)既是當(dāng)事人與他人發(fā)生民事糾紛向法院請(qǐng)求裁判的權(quán)利，同時(shí)也是憲法所保障的公民基本權(quán)利之一。[11]192于是，以訴的主體和訴的利益擴(kuò)大化為表征的全新訴權(quán)類(lèi)型——公益訴權(quán)產(chǎn)生。這種訴權(quán)的權(quán)利主體不限于狹義的公民個(gè)人而擴(kuò)展至公民的延伸；救濟(jì)對(duì)象從局限于民事實(shí)體法的規(guī)定擴(kuò)大到涵蓋憲法以及其他部門(mén)法所涉及的各種社會(huì)利益。[11]194此時(shí)的訴權(quán)性質(zhì)也發(fā)生變化：訴權(quán)作為司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)已經(jīng)成為一種公法上的權(quán)利；訴權(quán)既是人權(quán)的一部分，更是對(duì)人權(quán)的一種法制保障，[1] 91理應(yīng)成為公民憲法上的基本權(quán)利。正如《世界人權(quán)宣言》第8條之規(guī)定：“任何人當(dāng)憲法或法律所賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，有權(quán)由合格的國(guó)家法庭對(duì)這種侵害行為作有效的補(bǔ)救?！笨梢?jiàn)，作為公益訴權(quán)上位概念的訴權(quán)原本發(fā)端于私法上的實(shí)體權(quán)利，在自身不斷豐富和發(fā)展過(guò)程中以憲法意義上的人權(quán)為依托，成為公法上的權(quán)利。

三、檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)的本質(zhì)探討

訴權(quán)在歷史邏輯中一直作為私人主體的一項(xiàng)權(quán)利而存在，然而當(dāng)公益訴權(quán)與檢察機(jī)關(guān)主體身份一旦結(jié)合，公益訴權(quán)的性質(zhì)便發(fā)生爭(zhēng)議。檢察機(jī)關(guān)所享有的訴權(quán)究竟是依據(jù)組織法及訴訟法所授予的公法特權(quán)還是先于實(shí)體法和程序法而存在的固有權(quán)利，存在不同認(rèn)識(shí)，進(jìn)而有權(quán)利說(shuō)和權(quán)力說(shuō)兩種不同主張。

(一)權(quán)力說(shuō)

該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)所享有的公益訴權(quán)屬于國(guó)家公權(quán)力的范疇，是國(guó)家公權(quán)力借助起訴來(lái)維護(hù)公共利益的手段。該觀(guān)點(diǎn)有一定的理論依據(jù)。首先，作為公益訴訟法理基礎(chǔ)的國(guó)家干預(yù)說(shuō)為其提供正當(dāng)化理由。干預(yù)說(shuō)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟是基于國(guó)家對(duì)私法關(guān)系的干預(yù)。[6]406其主張?jiān)谠搭^上與前蘇聯(lián)法律監(jiān)督理論一脈相承，也是特定歷史時(shí)期私法公法化的典型體現(xiàn)。正如列寧所主張的，“我們?nèi)菰S的只是國(guó)家資本主義，由此必須擴(kuò)大國(guó)家對(duì)私法關(guān)系的干預(yù)；擴(kuò)大國(guó)家廢除私人契約的權(quán)力，不是把羅馬法，而是把我們革命的法律意識(shí)運(yùn)用到‘民事法律關(guān)系’中去。”[12]至于檢察機(jī)關(guān)，“檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)是把案件提交到法院判決?！盵13]上述主張放到現(xiàn)在雖存在些許偏頗之處，但即便在當(dāng)今社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下，國(guó)家干預(yù)的正當(dāng)性亦不可否認(rèn)，我國(guó)檢察制度構(gòu)建及理論研究深受前蘇聯(lián)影響，檢察公益訴訟可以說(shuō)正是迎合了當(dāng)前國(guó)家依法適度干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的客觀(guān)需要。其次，我國(guó)《憲法》及《人民檢察院組織法》為權(quán)力說(shuō)提供實(shí)在法依據(jù)?！稇椃ā返?34條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！背蔀闄z察機(jī)關(guān)從事法律活動(dòng)的根本的職權(quán)依據(jù)?！度嗣駲z察院組織法》第20條規(guī)定：“人民檢察院行使下列職權(quán)：……(四)依照法律規(guī)定提起公益訴訟；”同時(shí)在第21條第一款明確規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見(jiàn)、檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院。”似乎有將所謂“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”納入“法律監(jiān)督職權(quán)”之意。通常認(rèn)為，法律監(jiān)督權(quán)能是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)享有的總括性上位權(quán)力,是在訴訟領(lǐng)域公訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)等下位權(quán)力的來(lái)源。[6]112通過(guò)論證檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)與檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)和目的的一致性，可以明確,檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)本質(zhì)上就是法律監(jiān)督權(quán)的一種。[14]再次，檢察民事行政公益訴訟與檢察民事行政公訴等同論實(shí)現(xiàn)了權(quán)力說(shuō)在公益訴訟理論體系中的邏輯自洽。檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)如果作為公權(quán)力形式存在，那么其與訴權(quán)之權(quán)利本質(zhì)存在沖突，特別是在民事訴訟領(lǐng)域，檢察權(quán)的公權(quán)力性質(zhì)與民事訴訟的私權(quán)性質(zhì)之間存在諸多碰撞，[14]此時(shí)，如果借鑒刑事公訴制度，將這種公益訴權(quán)同刑事公訴權(quán)一樣列入公訴權(quán)的范疇或許是一個(gè)合理的解釋。依據(jù)此觀(guān)點(diǎn)，按照提起訴訟的主體不同，可以將公益訴訟劃分為檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟、其他社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人提起的公益訴訟，前者稱(chēng)為民事公訴或行政公訴，后者稱(chēng)為一般公益訴訟。[6]14這樣，公益訴權(quán)具有權(quán)力和權(quán)利的雙重屬性：對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)而言，公訴權(quán)就表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán) ( 權(quán)力)和義務(wù)；而對(duì)于社會(huì)組織或個(gè)人而言，則成為權(quán)利的一部分。[14]相應(yīng)地，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律地位則是公訴人。最后，對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)自身特征的考察實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)力說(shuō)的外部驗(yàn)證。權(quán)利與權(quán)力之間即存在一定的區(qū)別。例如，二者在行使方式上有所不同：權(quán)利一般可以自由處分、放棄和轉(zhuǎn)讓?zhuān)鴻?quán)力必須依法行使，不得自由處分、放棄和轉(zhuǎn)讓。檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)不得隨意放棄，具有強(qiáng)制性；而其他主體的訴權(quán)則依據(jù)意思自治原則可以自由處分，因而二者性質(zhì)是不同的。

(二)權(quán)利說(shuō)

該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，公益訴權(quán)本質(zhì)上是一種權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)同其他享有訴權(quán)的主體一樣僅是具體行使這一訴權(quán)的主體，在公益訴權(quán)本質(zhì)問(wèn)題上不帶有任何特殊性。首先，訴訟法目的之探討為公益訴權(quán)性質(zhì)留下反思余地。無(wú)論是民事訴訟還是行政訴訟，其目的往往具有多元性，但權(quán)益救濟(jì)目的始終占據(jù)重要地位。當(dāng)前檢察公益訴訟工作以行政訴訟為主，集中體現(xiàn)了當(dāng)下發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督作用加強(qiáng)公益訴訟控權(quán)效果的法律政策導(dǎo)向。這意味著我國(guó)開(kāi)始嘗試突破傳統(tǒng)的主觀(guān)訴訟模式探索建立客觀(guān)訴訟模式。行政訴訟的客觀(guān)化是行政訴訟制度發(fā)展的趨勢(shì)，有觀(guān)點(diǎn)依據(jù)檢察公益訴訟的客觀(guān)訴訟屬性強(qiáng)調(diào)其為司法監(jiān)督機(jī)制而非權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，具有特殊的訴訟法律關(guān)系基礎(chǔ)。[15]這一觀(guān)點(diǎn)尚有商榷余地。行政訴訟客觀(guān)化發(fā)展本是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，主觀(guān)訴訟與客觀(guān)訴訟也并非絕對(duì)對(duì)立和互斥的兩個(gè)法律概念而是相對(duì)的學(xué)術(shù)概念?！皺?quán)利救濟(jì)說(shuō)”或“維護(hù)行政法治說(shuō)”何者為重歷來(lái)是行政訴訟目的爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，但無(wú)論如何應(yīng)當(dāng)以二者基本兼顧作為前提。行政訴訟并非對(duì)行政權(quán)實(shí)施監(jiān)控和對(duì)公共利益保護(hù)的最佳方式，至少可以說(shuō)絕不是唯一的方式；但至少到目前為止，還沒(méi)有哪一種制度能夠取代司法救濟(jì)而成為公民權(quán)利維護(hù)的最佳方式。[16]對(duì)于公益訴訟而言，不應(yīng)拘泥于客觀(guān)訴訟之理想化的定位而從根本上忽視乃至抹殺其救濟(jì)屬性。公益訴權(quán)無(wú)論被定性為權(quán)力還是權(quán)利，都應(yīng)當(dāng)以公益救濟(jì)目的為邏輯主線(xiàn)。其次，司法救濟(jì)啟動(dòng)和推動(dòng)機(jī)制之選擇為權(quán)利說(shuō)提供有利支持。在公益訴訟中，對(duì)公共利益的救濟(jì)最終要以司法審判為落腳點(diǎn)，而司法審判救濟(jì)機(jī)制始終需要以公益訴權(quán)為啟動(dòng)和推動(dòng)力量。由于權(quán)利本身的自我充盈性表現(xiàn)出完備的自我防御系統(tǒng)，以權(quán)利運(yùn)行方式更有利于隨時(shí)自我調(diào)整，照顧到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益方方面面。[6]20因此，作為這種司法審判救濟(jì)機(jī)制推動(dòng)力的公益訴權(quán)更符合權(quán)利的運(yùn)行規(guī)律和特點(diǎn)。最后，對(duì)訴權(quán)本源之追溯完成了對(duì)權(quán)利說(shuō)的邏輯驗(yàn)證。訴權(quán)具有公法性質(zhì)，為人權(quán)所派生，是由憲法保障的基本權(quán)利，而不僅是私法上實(shí)體權(quán)利派生物。訴權(quán)最初應(yīng)該是一項(xiàng)道德權(quán)利而非法定權(quán)利，[17]經(jīng)由社會(huì)歷史的發(fā)展而實(shí)現(xiàn)法定化。因此，相對(duì)于公共利益本身，公益訴權(quán)有其獨(dú)立的存在意義和價(jià)值，而不僅是公共利益救濟(jì)工具。公益訴權(quán)理應(yīng)作為一項(xiàng)重要權(quán)利，由國(guó)家公權(quán)力予以保障；國(guó)家公權(quán)力不應(yīng)該盲目抹殺其存在意義或擠壓其存在空間。

(三)筆者觀(guān)點(diǎn)

通過(guò)比較分析兩種觀(guān)點(diǎn)，筆者更傾向于認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)權(quán)利說(shuō)，但同時(shí)認(rèn)為公益訴權(quán)具有一定的特殊性，即公益訴權(quán)本質(zhì)上是一種權(quán)利，同時(shí)具有公權(quán)力的表面特征。公益訴權(quán)本身是一種由憲法上基本權(quán)利所派生的權(quán)利，不因行使權(quán)利主體不同而具有不同性質(zhì)；但由于訴的利益、訴訟標(biāo)的以及訴權(quán)行使效果的公共性，這種訴權(quán)在行使過(guò)程中又有一定的公權(quán)力色彩，例如：這種訴權(quán)行使主體以法律明示為限、行使方式受到一定立法規(guī)制(如需履行訴前程序、處分權(quán)受限等)、為保障訴權(quán)而賦予權(quán)利主體特殊權(quán)能(如檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán))等。對(duì)此，有如下理由。

首先，權(quán)利說(shuō)更符合公益訴訟應(yīng)然價(jià)值追求。權(quán)利說(shuō)與權(quán)力說(shuō)分別代表了法律實(shí)施背后不同的價(jià)值理念。權(quán)力說(shuō)意味著檢察公益訴訟在宏觀(guān)政治層面是國(guó)家的一種干預(yù)手段，頗有法律工具主義色彩。檢察機(jī)關(guān)借助訴訟方式，以保護(hù)公共利益為價(jià)值目標(biāo)，介入現(xiàn)存的私法關(guān)系和公法秩序，在具體個(gè)案中監(jiān)督審查民事行政活動(dòng)是否符合公益保護(hù)之客觀(guān)法秩序要求。權(quán)力說(shuō)以權(quán)力維護(hù)秩序?yàn)橹饕獌r(jià)值，更加突出公益訴權(quán)這種公權(quán)力本身與一般民事行政活動(dòng)的對(duì)立性和超然性。與此不同，權(quán)利說(shuō)則突出了公益訴權(quán)作為司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)的救濟(jì)屬性。檢察機(jī)關(guān)此時(shí)通過(guò)起訴參訴介入民事行政法律關(guān)系并非出于對(duì)現(xiàn)有民事行政法律關(guān)系的直接干預(yù)和修正目的，而是以一方當(dāng)事人身份遵從民事行政活動(dòng)規(guī)則實(shí)現(xiàn)其公益救濟(jì)之訴求。權(quán)利說(shuō)以救濟(jì)權(quán)利的保障為主要價(jià)值，更加突出檢察機(jī)關(guān)作為公法人在實(shí)現(xiàn)其應(yīng)然訴求時(shí)對(duì)一般民事行政活動(dòng)規(guī)則和司法審判權(quán)威的遵從。公益訴訟存在的一個(gè)重要價(jià)值就在于為受損的公共利益提供更加全面而有效的司法救濟(jì)。權(quán)力說(shuō)和權(quán)利說(shuō)提供了兩種不同路徑：前者重在加強(qiáng)公權(quán)力的外部干預(yù)，后者重在加強(qiáng)救濟(jì)權(quán)利的保障。公益訴訟并非追責(zé)之訴，也不是純粹的運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力制裁公益性違法行為的手段，[6]21而在于公益司法救濟(jì)本身。公權(quán)力干預(yù)對(duì)于公益之保護(hù)救濟(jì)雖有效，但始終不能跳脫出以權(quán)力抑制權(quán)利的根本邏輯，同權(quán)利本位觀(guān)念相去甚遠(yuǎn)。相反，權(quán)利說(shuō)意在表明，公益訴權(quán)既是手段，又是目的，能夠兼顧權(quán)利保障和公益救濟(jì)雙重價(jià)值追求，既能彰顯公益訴權(quán)作為一項(xiàng)重要權(quán)利其獨(dú)特的價(jià)值，又有助于訴訟法律關(guān)系的平等和司法救濟(jì)保護(hù)機(jī)制的完善。因此，從公益訴權(quán)之獨(dú)立價(jià)值角度，筆者傾向于權(quán)利說(shuō)。

其次，通過(guò)澄清法律監(jiān)督權(quán)與公益訴權(quán)的關(guān)系可以驗(yàn)證權(quán)利說(shuō)的合理性。檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法享有法律監(jiān)督權(quán)，但法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵與外延始終不甚明晰且語(yǔ)義愈發(fā)泛化，關(guān)于法律監(jiān)督權(quán)的爭(zhēng)議歷來(lái)存在?！度嗣駲z察院組織法》第21條關(guān)于“本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)”之規(guī)定同樣未能對(duì)公益訴權(quán)的歸屬提供唯一確定的結(jié)論，存在較大的解釋空間。公益訴權(quán)從屬于法律監(jiān)督權(quán)僅僅是一種解釋結(jié)論，并不具有排他性。特定主體之所以享有訴權(quán)，恐怕與組織法上授予的特定權(quán)能并無(wú)直接關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)也不例外。作為公法人的檢察機(jī)關(guān)具有訴訟行為能力，基于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》賦予了訴訟主體資格，進(jìn)而依據(jù)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》具體法律規(guī)則享有具體的訴訟實(shí)施權(quán)。在這一點(diǎn)上，檢察機(jī)關(guān)和其他訴訟主體如社會(huì)團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)并無(wú)區(qū)別。因此，《人民檢察院組織法》第20條相關(guān)規(guī)定應(yīng)該更側(cè)重于對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟主體資格的確認(rèn)而非授權(quán)。當(dāng)然，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在公益訴訟中理應(yīng)享有和在普通民事行政訴訟中相同的法律監(jiān)督權(quán)，但這種法律監(jiān)督權(quán)與公益訴權(quán)內(nèi)涵、目的、價(jià)值、對(duì)象均有不同，這種法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)是具體而非抽象的，更不能包含公益訴權(quán)本身。也即，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中角色身份的合一不代表具體權(quán)能的合一。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)行使公益訴權(quán)本應(yīng)基于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》賦予的訴訟主體資格，并非組織法上的法律監(jiān)督權(quán)外延的擴(kuò)張，公益訴權(quán)的公權(quán)力性質(zhì)自然缺乏有說(shuō)服力的根基。

再次，檢察民事行政公益訴訟與檢察民事行政公訴等同論難以否定公益訴權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。民事行政公訴無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都還未能取得普遍的采納，其理論體系也有待豐富完善，但至少有一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)可以明確，那就是所謂民事行政公訴與刑事公訴有本質(zhì)不同。對(duì)于刑事公訴而言，刑罰權(quán)是公訴權(quán)具有實(shí)質(zhì)性機(jī)能的根據(jù)，刑事公訴權(quán)的存在和運(yùn)作就是國(guó)家意志進(jìn)入刑事訴訟程序的具體表現(xiàn)。從源頭考察，大陸法系刑事公訴權(quán)就是在改造傳統(tǒng)的糾問(wèn)式訴訟實(shí)現(xiàn)控審分離的歷史過(guò)程中形成的。在公法領(lǐng)域，刑事公訴權(quán)具有天然的公權(quán)力屬性。不同的是，在私法領(lǐng)域和行政救濟(jì)法律關(guān)系中，僅僅依據(jù)組織法的規(guī)定、訴的利益之社會(huì)公共性以及訴訟主體的公法人身份恐怕難以得出公益訴權(quán)為公權(quán)力的結(jié)論。民事行政公訴之公，并非是作為國(guó)家強(qiáng)制性公權(quán)力層面上的“公”，而是在被保護(hù)客體的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益這個(gè)意義上的“公”。[6]21

最后，對(duì)檢察公益訴訟司法實(shí)踐特征的考察也能驗(yàn)證公益訴權(quán)的權(quán)利屬性。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟的參與從來(lái)不是僅限于獨(dú)立起訴，而是包含了督促起訴、支持起訴。因此，檢察機(jī)關(guān)訴訟參與和其他社會(huì)團(tuán)體行使公益訴權(quán)在時(shí)間和空間上可能并存。此時(shí)，將兩種情形下基于起訴主體身份不同而分別區(qū)分訴權(quán)不同的性質(zhì)，其必要性、可行性值得質(zhì)疑。此外，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)具有強(qiáng)制性，不能任意處分、轉(zhuǎn)讓、放棄，因此公益訴權(quán)屬于公權(quán)力。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)注意的是，正是由于公益訴權(quán)保護(hù)客體具有公共性，因此公益訴權(quán)具有類(lèi)似公權(quán)力的特殊性，這決定了作為行使訴權(quán)主體的檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)必然也會(huì)受到一定限制，這不能從根本上否定公益訴權(quán)的權(quán)利本質(zhì)。更何況，基于公共利益的考慮，無(wú)論任何主體行使公益訴權(quán)，其處分權(quán)都必然受限，在這一點(diǎn)上與檢察機(jī)關(guān)無(wú)關(guān)；只不過(guò)在訴訟程序中考慮到檢察機(jī)關(guān)權(quán)能的特殊性，其受限程度相對(duì)較大而已。

總之，檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)本質(zhì)的探討就是在法律監(jiān)督理論和傳統(tǒng)訴權(quán)理論之間進(jìn)行取舍。而檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)的權(quán)利本質(zhì)論使得這種訴權(quán)不囿于傳統(tǒng)法律監(jiān)督理論框架的束縛，也使公益訴權(quán)理論最大程度還原傳統(tǒng)訴權(quán)理論之原貌。這樣，檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)成為連接公益訴訟制度改革與傳統(tǒng)訴權(quán)理論的橋梁，借助傳統(tǒng)訴權(quán)理論在公益訴權(quán)視角下對(duì)檢察公益訴訟進(jìn)行檢視成為可能，傳統(tǒng)訴權(quán)理論對(duì)檢察公益訴訟制度改革及其實(shí)踐的理論補(bǔ)給也便成為可能。

四、公益訴權(quán)視角下檢察公益訴訟之檢視

(一)公益訴權(quán)理論——檢察公益訴訟的合理性證成

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法定地位已得到制度性認(rèn)可，但對(duì)其正當(dāng)性的探討并未消除。無(wú)利益則無(wú)訴權(quán)，以往對(duì)檢察公益訴訟合理性的論證大多圍繞實(shí)體法層面上的利害關(guān)系展開(kāi)。通常認(rèn)為，提起或參與公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)法律監(jiān)督維護(hù)公共利益的應(yīng)有之義，法律監(jiān)督與公益訴訟在維護(hù)公共利益層面上目標(biāo)高度一致，提起或參與公益訴訟符合檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)公法人在法律上的價(jià)值訴求，檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督者的地位具有可期待的利益，也具有公益代表人資格。然而，對(duì)此也有一定質(zhì)疑。例如，法律監(jiān)督所追求的公共利益與公益訴訟所保護(hù)的公共利益在概念上是否具有絕對(duì)的同一性值得進(jìn)一步論證。此外，檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于其他社會(huì)團(tuán)體乃至行政機(jī)關(guān)，在被立法認(rèn)定為公益代表人的意義上不具有任何特殊性，甚至檢察機(jī)關(guān)與公共利益的利害關(guān)系更為間接。甚至有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，從利害關(guān)系上把握，行政機(jī)關(guān)相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)更適合作為公益代表人。

在對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行論證的過(guò)程中，借助訴權(quán)理論對(duì)檢察公益訴訟的合理性予以證成的并不多。訴權(quán)理論的一個(gè)重要意義就在于解釋訴的正當(dāng)性，可以作為一個(gè)比較理想的分析工具或認(rèn)識(shí)思路。但是訴權(quán)理論一直以來(lái)都是一個(gè)內(nèi)容龐雜、飽含爭(zhēng)議的領(lǐng)域。研究訴權(quán)理論的意義不應(yīng)僅為在各自既有理論之間舍此取彼，而是基于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，尋求一個(gè)合理的方案。[18]訴權(quán)理論目前難以找到一個(gè)絕對(duì)統(tǒng)一公認(rèn)的權(quán)威結(jié)論，但在我國(guó)訴權(quán)理論發(fā)展過(guò)程中始終深受二元訴權(quán)論影響。二元訴權(quán)論分別從訴訟程序啟動(dòng)和實(shí)體請(qǐng)求兩方面展開(kāi)，其意圖在于使程序意義上的訴權(quán)和實(shí)體意義上的訴權(quán)相分離，將實(shí)體請(qǐng)求問(wèn)題和訴訟權(quán)利剝離開(kāi)，一定意義上擴(kuò)大了訴訟主體適格的范圍。在此基礎(chǔ)上，純粹的程序意義上的訴權(quán)即當(dāng)事人請(qǐng)求法院引發(fā)訴訟程序的權(quán)利也受到特別關(guān)注。檢察機(jī)關(guān)行使訴權(quán)，不僅僅是訴的利益擴(kuò)大化、訴訟主體擴(kuò)張的結(jié)果，更是在公益訴訟司法實(shí)踐中保障程序意義上訴權(quán)的迫切需要。檢察機(jī)關(guān)較少地受地方利益羈絆，在訴訟中有充分的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力，在調(diào)查取證和舉證中有適當(dāng)?shù)墓逃袡?quán)能作為保障，最適合行使公益訴權(quán)。公益訴權(quán)所保護(hù)的公共利益本應(yīng)歸屬于國(guó)家和社會(huì)公眾，在國(guó)家立法層面上將這一訴權(quán)授予哪些主體，不應(yīng)僅僅將公益訴權(quán)視為實(shí)體意義上的訴權(quán)去考慮誰(shuí)更直接代表公共利益的合規(guī)律性，還應(yīng)當(dāng)從程序意義上考慮誰(shuí)更能保證公益訴權(quán)充分而有效行使的合目的性。法律制度建構(gòu)與法律實(shí)施必須立足于現(xiàn)實(shí)主義的考慮，從目的性與結(jié)果有用性出發(fā)，使某種法律制度發(fā)揮最大制度績(jī)效，[19]這正是功能最適當(dāng)原則的體現(xiàn)。從世界范圍看，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟形式多樣，如英美法系“私人檢察總長(zhǎng)理論”、日本的民眾訴訟與機(jī)關(guān)訴訟、德國(guó)的公益代表人制度等，雖有較大差異，但無(wú)一不體現(xiàn)著特定時(shí)代背景和社會(huì)基礎(chǔ)上立法政策的考量，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟和行使訴權(quán)，同樣也是如此。

(二)公益訴權(quán)行使——對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟活動(dòng)的概念統(tǒng)攝

法律概念的方法意義在于，它是我們認(rèn)識(shí)、討論和理解法律現(xiàn)象的尺度。[20]2015年7月1日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》, 2017年6月27日, 第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉和〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》。公益訴訟成為檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要工作在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛開(kāi)展。目前，我們大多以“檢察公益訴訟”、“檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟”“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”等稱(chēng)謂來(lái)描述“檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟活動(dòng)”這一法律現(xiàn)象。檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟活動(dòng)，內(nèi)在地包含著諸多訴訟權(quán)利、程序規(guī)則和訴訟環(huán)節(jié)，是一個(gè)頗為復(fù)雜的法律現(xiàn)象。將這一法律現(xiàn)象統(tǒng)攝到一個(gè)統(tǒng)一、精確的法律概念之下并不容易，卻很有必要。法律概念的功能不只限于認(rèn)識(shí)功能和表達(dá)功能，更在于提高法律合理化程度，即通過(guò)法律概念自身的充盈促使法律向著應(yīng)然的價(jià)值目標(biāo)演進(jìn)。在檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟活動(dòng)這一客觀(guān)現(xiàn)象當(dāng)中，可以試圖抽化出公益訴權(quán)這一主線(xiàn)，至少?gòu)脑V權(quán)維度上將整個(gè)法律現(xiàn)象統(tǒng)攝在“行使公益訴權(quán)”的概念之下。以此來(lái)認(rèn)識(shí)和表達(dá)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟活動(dòng)這一法律現(xiàn)象，使得概念的使用不再僅基于對(duì)社會(huì)的觀(guān)察和客觀(guān)描述，而是暗含了要求的成分，具有一定的應(yīng)然價(jià)值判斷和價(jià)值選擇。也就是說(shuō)，在面對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟活動(dòng)這一客觀(guān)現(xiàn)象時(shí)，我們使用規(guī)范性法律概念而非描述性法律概念，使得公益訴訟活動(dòng)乃至檢察機(jī)關(guān)具體的訴訟行為都具有了規(guī)范意義和規(guī)范內(nèi)容。在我們認(rèn)識(shí)、討論和理解檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟活動(dòng)的過(guò)程中，如何保證公益訴權(quán)公正、合理、充分、有效行使，成為不可忽視的考量因素。

(三)公益訴權(quán)保障——檢察法律政策指導(dǎo)公益訴訟實(shí)踐的價(jià)值指引

從目前來(lái)看，盡管以司法辦案效果為導(dǎo)向的檢察法律政策在檢察公益訴訟司法實(shí)踐中起著關(guān)鍵作用，但其中也有值得反思之處。檢察法律政策理應(yīng)以公益訴權(quán)保障為重要的價(jià)值指引，但實(shí)踐中相關(guān)政策往往偏重辦案效果而輕視訴權(quán)保障。以行政公益訴訟訴前程序?yàn)槔阂恢币詠?lái)，絕大多數(shù)行政公益訴訟案件以訴前程序結(jié)案，只有少量案件進(jìn)入訴訟程序，訴前程序辦理數(shù)和起訴案件數(shù)形成巨大反差。不可否認(rèn)，訴前程序在激發(fā)行政機(jī)關(guān)自制功能、節(jié)約司法成本、實(shí)現(xiàn)案件分流方面起著重要作用，顯示出較好效果，甚至訴前程序設(shè)計(jì)的初衷就是為了減少訴訟、節(jié)約成本、審慎起訴。但是，訴前程序并非沒(méi)有缺陷： 長(zhǎng)期以來(lái)，不少地方訴前檢察建議甚至僅停留在雙方書(shū)面信函往來(lái)層面上，甚至相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期僅在線(xiàn)下操作，更無(wú)法留痕公開(kāi)；至于建議內(nèi)容是否真正采納落實(shí)到位以及公共利益實(shí)際保護(hù)效果如何，事后跟進(jìn)調(diào)查往往也有所欠缺。目前的檢察法律政策導(dǎo)向明顯呈現(xiàn)出一種訴前程序結(jié)案的選擇偏好：有觀(guān)點(diǎn)主張檢察建議作為常規(guī)手段，將提起公益訴訟作為備選方案，以節(jié)約司法成本；[21]更有觀(guān)點(diǎn)直接提出“零訴訟”是行政公益訴訟訴前程序制度設(shè)計(jì)的理想目標(biāo)。[22]起訴權(quán)始終是公益訴權(quán)的重要內(nèi)容，是否起訴，理應(yīng)由檢察官在堅(jiān)持客觀(guān)義務(wù)和公益保護(hù)基本價(jià)值導(dǎo)向的前提下，立足個(gè)案具體法律事實(shí)，在法定權(quán)限范圍內(nèi)，審慎作出決定。在這當(dāng)中，檢察法律政策不應(yīng)以辦案效果為由，預(yù)先地形成非理性選擇偏好，對(duì)個(gè)案辦理施加影響，甚至對(duì)公益訴權(quán)特別是起訴權(quán)的正當(dāng)合理行使造成干擾。相反，檢察法律政策應(yīng)當(dāng)尊重訴權(quán)行使客觀(guān)規(guī)律，以保障公益訴權(quán)客觀(guān)、公正、合理、有效行使作為重要的價(jià)值指引。對(duì)此，可通過(guò)指導(dǎo)性案例、創(chuàng)新性制度探索等形式，在優(yōu)化訴前程序與訴訟程序銜接、統(tǒng)一類(lèi)案實(shí)體裁量標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)化評(píng)估起訴必要性等方面提供必要的檢察法律政策指引，進(jìn)而保障公益訴權(quán)科學(xué)化、合理化行使。

(四)公益訴權(quán)屬性——檢察機(jī)關(guān)參與訴訟活動(dòng)的外在行為規(guī)制

檢察機(jī)關(guān)特別是以一方當(dāng)事人身份參與訴訟時(shí)，無(wú)論是行使調(diào)查取證權(quán)、行使檢察建議權(quán)還是其他對(duì)訴訟權(quán)利的行使與處分，都應(yīng)當(dāng)受到一定規(guī)制以防濫權(quán)?？傮w來(lái)說(shuō)，在公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的訴訟行為主要受到三個(gè)層面的規(guī)制：來(lái)自檢察權(quán)自身屬性的規(guī)制、來(lái)自具體訴訟規(guī)則的規(guī)制、來(lái)自公益訴權(quán)自身屬性的規(guī)制。

首先，檢察權(quán)自身屬性為檢察機(jī)關(guān)具體訴訟行為劃定了基本界限。檢察權(quán)最終源于憲法和組織法授予，檢察機(jī)關(guān)也非公益訴權(quán)的真正權(quán)利主體，即便為公益訴權(quán)行使之便利和公益保護(hù)實(shí)體法律目標(biāo)之所需，也不可違反職權(quán)法定原則。檢察權(quán)運(yùn)行的目的基本上都是啟動(dòng)某種程序，正是這種程序性特征使得它與實(shí)體性的行政、司法兩權(quán)截然分開(kāi)。[23]在行政公益訴訟中，無(wú)論是訴前檢察建議還是訴訟請(qǐng)求，檢察機(jī)關(guān)不可避免要對(duì)案件實(shí)體問(wèn)題作出結(jié)論性判斷，在某種意義上具有一種附條件的實(shí)體處理權(quán)限，[15]檢察機(jī)關(guān)如何抵制權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)，干預(yù)行政決策自主性，防止“實(shí)體處理”變?yōu)椤皩?shí)體處分”，自然成為對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟行為規(guī)制的重點(diǎn)。除此之外，檢察權(quán)作為具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的公權(quán)力，還應(yīng)保持謙抑性。公益訴訟訴前程序之所以成為必要，就是為保證檢察權(quán)的謙抑性。在民事公益訴訟訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)讓位于其他適格主體對(duì)起訴權(quán)的優(yōu)先行使；在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)讓位于行政權(quán)的優(yōu)先判斷和處理。兩種訴前程序，形式不同，本質(zhì)都是檢察權(quán)謙抑性的體現(xiàn)。

其次，檢察機(jī)關(guān)訴訟行為還要受到具體訴訟規(guī)則的限制。檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)因其法律監(jiān)督主體身份而居于更高地位，而應(yīng)遵循民事訴訟法、行政訴訟法的訴訟規(guī)律，除法律特別規(guī)定外，檢察公益訴訟必須嚴(yán)格適用民事訴訟法和行政訴訟法。訴訟程序中，人民檢察院有訴訟監(jiān)督權(quán)，不等于出庭檢察官可以代表檢察機(jī)關(guān)直接行使。出庭檢察官發(fā)現(xiàn)法官違反審判程序，是可以提出異議的，但這個(gè)監(jiān)督是 “監(jiān)督權(quán)利”，不是 “監(jiān)督權(quán)力”。也即訴訟監(jiān)督不破兩造平等地位，訴訟監(jiān)督不影響人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。[24]除此之外，其他問(wèn)題諸如舉證責(zé)任如何分配、二審程序如何啟動(dòng)等，如無(wú)特別必要，仍應(yīng)以民事訴訟、行政訴訟規(guī)律為基本遵循。

最后，公益訴權(quán)自身的屬性能夠?qū)z察機(jī)關(guān)訴訟行為進(jìn)行規(guī)制。與前兩者相比，公益訴權(quán)自身的屬性問(wèn)題更為隱蔽，但對(duì)于訴訟行為的規(guī)制更加微觀(guān)具體。在訴訟中，檢察機(jī)關(guān)采取的措施、手段既要滿(mǎn)足公益訴權(quán)充分有效行使之需要，又要以保障公益訴權(quán)行使為限。訴權(quán)作為一項(xiàng)程序法上的權(quán)利，其自身屬性可以為具體訴訟行為和程序規(guī)則劃定界限或提供指引。訴權(quán)并非僅由一方當(dāng)事人所有，無(wú)論是被訴方還是其他提起民事公益訴訟的行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體，其訴權(quán)均需要獲得充分保障。在提起刑事附帶民事公益訴訟的實(shí)踐中，為提高訴訟效率之便，檢察機(jī)關(guān)是否可以不履行公告程序？在這個(gè)問(wèn)題上，檢察機(jī)關(guān)不能以辦案效率等理由剝奪社會(huì)組織的訴權(quán)，還是要嚴(yán)格執(zhí)行公告程序。[24]訴權(quán)的行使貫徹于訴訟程序始終，且不僅限于起訴權(quán)，還包含著撤訴權(quán)、上訴權(quán)等其他權(quán)利。盡管目前檢察公益訴訟尚無(wú)檢察機(jī)關(guān)敗訴先例，但理論上檢察機(jī)關(guān)提起二審是抗訴還是上訴？抗訴應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院審判實(shí)行法律監(jiān)督的重要形式，不應(yīng)與檢察機(jī)關(guān)因行使公益訴權(quán)而在訴訟程序中固有的上訴權(quán)相混同，從訴權(quán)完整性上考慮，檢察機(jī)關(guān)無(wú)疑應(yīng)當(dāng)上訴而非抗訴。除此之外，與一般訴權(quán)比較，公益訴權(quán)還有其特殊的屬性。公益訴權(quán)的客體以公益損害為起因，以公益救濟(jì)為目的，使得主體在行使這種訴權(quán)時(shí)要采取不同于一般訴權(quán)行使規(guī)則的特殊規(guī)則。[25]例如，公益訴權(quán)保護(hù)客體的公共性就對(duì)訴權(quán)行使規(guī)則提出特殊要求。正是由于公共利益涉及不特定多數(shù)人利益，因此檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)受到極大限制。在民事公益訴訟中，調(diào)解、和解不作為結(jié)案方式，且以訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)作為撤訴條件，正是對(duì)處分權(quán)限制的結(jié)果。在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)撤訴還是變更訴訟請(qǐng)求，在理論上存在一定爭(zhēng)論。對(duì)此，立法及司法解釋為檢察機(jī)關(guān)留下一定裁量余地，立足訴權(quán)保護(hù)客體的特殊性，通過(guò)檢察法律政策細(xì)化實(shí)體認(rèn)定和裁量標(biāo)準(zhǔn)，在個(gè)案中區(qū)分情況作出不同選擇，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)下的努力方向。

結(jié) 語(yǔ)

與檢察工作實(shí)踐探索相伴隨的是檢察理論的不斷創(chuàng)新發(fā)展。檢察公益訴訟實(shí)踐活動(dòng)對(duì)公益訴訟檢察理論體系的完善、發(fā)展和創(chuàng)新不斷提出更高要求。公益訴權(quán)伴隨公益訴訟立法及司法實(shí)踐產(chǎn)生，同時(shí)為公益訴訟檢察理論體系的發(fā)展提供現(xiàn)實(shí)資源。在檢察法律政策指導(dǎo)具體司法實(shí)踐維度上，公益訴權(quán)的保障理應(yīng)成為法律政策制定和評(píng)估過(guò)程中重要的價(jià)值指向；在制度頂層設(shè)計(jì)維度上，科學(xué)完備的公益訴訟檢察理論體系亟待構(gòu)建完善，公益訴權(quán)自然不可避免要成為其中的關(guān)鍵要素。在公益訴權(quán)視角下檢視檢察公益訴訟，其意義就在于將公益訴權(quán)概念引入這一研究領(lǐng)域，試圖找尋一種新的研究和思考路徑。本文僅對(duì)以往相關(guān)領(lǐng)域理論研究中零散的個(gè)別問(wèn)題，從公益訴權(quán)角度予以解釋和評(píng)析，并在實(shí)現(xiàn)公益訴訟檢察理論體系化建構(gòu)方面作初步嘗試。與司法實(shí)踐及理論研究現(xiàn)實(shí)需求相比，這恐怕遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但在此基礎(chǔ)上立足傳統(tǒng)訴權(quán)理論繼續(xù)發(fā)掘公益訴權(quán)理論對(duì)于公益訴訟檢察理論全面深入研究方面的方法論價(jià)值，將很有意義。