“比較制度分析”視角下城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展的路徑

陳 堅(jiān)

從新中國(guó)成立到奮進(jìn)新時(shí)代，中國(guó)學(xué)前教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。2020年我國(guó)學(xué)前三年毛入園率已經(jīng)達(dá)到85.2%(1)《2020年全國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)主要結(jié)果》，中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)站，2021年3月1日發(fā)布，2021年3月25日訪問(wèn)，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202103/t20210301_516062.html。，但是“區(qū)域教育資源配置不夠均衡，城鄉(xiāng)教育差距亟待縮小”(2)陳寶生《建設(shè)高質(zhì)量教育體系》，《光明日?qǐng)?bào)》2020年11月10日，第13版。，仍是改革路上面臨的瓶頸問(wèn)題?！皩W(xué)前教育仍是我國(guó)教育體系的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)展不平衡不充分的矛盾在學(xué)前教育領(lǐng)域表現(xiàn)還比較突出”(3)陳寶生《國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育事業(yè)改革和發(fā)展情況的報(bào)告——2019年8月22日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第5期，第870頁(yè)。。尤其是農(nóng)村學(xué)前教育一直負(fù)重前行，在辦學(xué)條件、保教水平等方面，城鄉(xiāng)差距仍然顯著。

農(nóng)村教育落后是事實(shí)，但不能將農(nóng)村教育永遠(yuǎn)定格為落后。城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展不均衡背后固然有一定的自然原因，但很大程度上是制度性安排的結(jié)果，主要是特定時(shí)期公共政策制定中的城鄉(xiāng)不同取向和意向性傾斜所致。均衡發(fā)展本身的復(fù)雜性決定了從理論到實(shí)踐，我們必須依托多學(xué)科來(lái)探尋化解這一問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)路徑。20世紀(jì)90年代興起的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)流派“比較制度分析”(Comparative Institutional Analysis，簡(jiǎn)稱CIA)為我們提供了一個(gè)極富解釋力的分析視角，從認(rèn)識(shí)論和方法論上拓展了新時(shí)代城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展問(wèn)題研究的思維理路。

一 跨學(xué)科研究范式：比較制度分析

青木昌彥為代表的比較制度分析流派致力于“將不同時(shí)間和空間中的制度納入同一視野進(jìn)行解釋性比較研究，尤其關(guān)注哪種制度在什么條件下才變得可行，以及制度關(guān)聯(lián)的方式，其突出的實(shí)踐價(jià)值在于制度比較基礎(chǔ)上的制度優(yōu)選效應(yīng)”(4)陳堅(jiān)《“比較制度分析”視角下的農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題研究》，《教育科學(xué)研究》2017第2期，第54頁(yè)。。它以嶄新的視域構(gòu)建了制度分析的理論框架。

(一)“歷時(shí)關(guān)聯(lián)”分析：強(qiáng)調(diào)制度演進(jìn)的路徑依賴

“現(xiàn)存制度的演化是基于歷史的”(5)孫靜、許濤《比較制度分析理論框架》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2017年第64期，第7頁(yè)。。制度的發(fā)展是歷史過(guò)程的不斷積淀，現(xiàn)有的制度和歷史上已有的制度是相互關(guān)聯(lián)的。比較制度分析傾向于用歷史演化和相互比較的觀點(diǎn)對(duì)制度差異性出現(xiàn)的根源進(jìn)行深入探討，通過(guò)“不同時(shí)間階段的制度的縱向比較”對(duì)某一制度的形成進(jìn)行歷史和動(dòng)態(tài)的探究，著力揭示現(xiàn)存制度發(fā)生、存在及其穩(wěn)定運(yùn)作的原因，解釋制度變遷的多樣性和趨同性矛盾。

(二)“共時(shí)關(guān)聯(lián)”分析：強(qiáng)調(diào)制度結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略互補(bǔ)

一個(gè)國(guó)家的各項(xiàng)制度安排，具有戰(zhàn)略上的互補(bǔ)性，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的，否則精心設(shè)計(jì)的制度很可能是高度不穩(wěn)定的”(6)榮敬本《比較經(jīng)濟(jì)學(xué)》，甘肅人民出版社2002年版，第56頁(yè)。。比較制度分析強(qiáng)調(diào)通過(guò)體制內(nèi)部各種制度的橫向比較對(duì)某一制度功能的有效發(fā)揮進(jìn)行共時(shí)結(jié)構(gòu)的分析，試圖解釋不同域的制度聯(lián)結(jié)、制度安排下的潛在動(dòng)機(jī)以及變遷所需的轉(zhuǎn)換成本，在復(fù)雜而多重的關(guān)系中闡明制度變遷的因果關(guān)系，揭示整體系統(tǒng)性制度安排的重要性。

(三)“博弈均衡”分析：強(qiáng)調(diào)制度主體的有限理性

制度系統(tǒng)非常復(fù)雜，是產(chǎn)生穩(wěn)定均衡的參與者的共同理念，無(wú)論制度的起源還是實(shí)施都建立在博弈均衡的基礎(chǔ)上，它必須通過(guò)包括實(shí)施者在內(nèi)的博弈參與人之間的策略互動(dòng)才能得以推行和實(shí)現(xiàn)。參與人必將追求自身利益的最大化，其有限理性是政策法規(guī)不能夠如期發(fā)揮既定作用的重要原因。政府不可能隨心所欲創(chuàng)造秩序，比較制度分析強(qiáng)調(diào)要關(guān)注制度參與主體的有限理性及其長(zhǎng)期博弈過(guò)程中形成的共同理念，注重正式制度與非正式制度的和諧一致。

二 城鄉(xiāng)學(xué)前教育非均衡發(fā)展的比較制度分析

城鄉(xiāng)學(xué)前教育境況緣何呈現(xiàn)出明顯的差異性？在歷史的時(shí)空維度上，以“比較制度分析”范式的多重框架對(duì)中國(guó)學(xué)前教育制度變遷進(jìn)行學(xué)理分析，深度探究其發(fā)展的內(nèi)在邏輯，是精準(zhǔn)施策、實(shí)現(xiàn)新時(shí)代城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展目標(biāo)的有效路徑。

(一)“歷時(shí)關(guān)聯(lián)”分析

1.溯本探源：歷史緣起與制度變遷

國(guó)家一直從戰(zhàn)略高度規(guī)劃城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展，制度變遷大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段：城鄉(xiāng)學(xué)前教育分割發(fā)展期(1949-1977年)

新中國(guó)第一個(gè)關(guān)涉學(xué)前教育發(fā)展的重要文件《政務(wù)院關(guān)于改革學(xué)制的決定》(1951年)明確提出，“幼兒園應(yīng)在有條件的城市中首先設(shè)立”，凸顯了“城市優(yōu)先發(fā)展”的效率導(dǎo)向，城鄉(xiāng)二元發(fā)展的戰(zhàn)略意圖非常明顯?？陀^地講，這是當(dāng)時(shí)教育資源匱乏且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)落后的特定歷史條件下，政府做出的一種成本相對(duì)較小的次優(yōu)發(fā)展戰(zhàn)略選擇，但也構(gòu)筑了城鄉(xiāng)學(xué)前教育分割發(fā)展的制度藩籬。1956年《教育部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部關(guān)于托兒所、幼兒園幾個(gè)問(wèn)題的聯(lián)合通知》提出，“根據(jù)需要和可能的條件積極發(fā)展托兒所和幼兒園。在城市中由廠礦、企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、群眾舉辦。在農(nóng)村中提倡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社舉辦(主要是季節(jié)性托兒所和幼兒園)”。20世紀(jì)六七十年代，為了完成建立社會(huì)主義現(xiàn)代化工業(yè)體系的目標(biāo)，國(guó)家再次強(qiáng)調(diào)，“在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村主要由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民自己投入，城市則由公共財(cái)政投入”(7)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部課題組《從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體——我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的突出矛盾與未來(lái)走向》，《管理世界》2014年第9期，第2頁(yè)。，在管理機(jī)制以及資源供給上，進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)學(xué)前教育的二元標(biāo)準(zhǔn)。

第二階段：城鄉(xiāng)學(xué)前教育有別發(fā)展期(1978-1999年)

黨的十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家愈發(fā)關(guān)注農(nóng)村教育在實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代化中的重要作用，因此對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，確立了“兼顧農(nóng)村、縮小差距”的發(fā)展理念。1986年《國(guó)家教育委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見(jiàn)》提出，“大部分地區(qū)幼兒教育發(fā)展尚不夠發(fā)達(dá)的情況下，舉辦學(xué)前班是現(xiàn)階段發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的一條重要途徑”。這一闡述折射出政府在正視城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展差距的基礎(chǔ)上開始更多地關(guān)注農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展。但由于資源有限，國(guó)家暫時(shí)無(wú)力均衡支持城鄉(xiāng)學(xué)前教育，依舊呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)有別”的制度安排。1988年《國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部……關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見(jiàn)》指出，“我國(guó)發(fā)展幼兒教育事業(yè)必須按照因地制宜……把重點(diǎn)放在城市以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、教育基礎(chǔ)比較好的農(nóng)村地區(qū)。在城市，要逐步滿足群眾送子女入園(班)的要求；在農(nóng)村，可先發(fā)展學(xué)前一年教育，有條件的地方要發(fā)展農(nóng)村幼兒園以及辦好鄉(xiāng)中心幼兒園?！背青l(xiāng)學(xué)前教育差距在某種程度上再度被強(qiáng)化。改革開放后的二十余年既是滯后的農(nóng)村學(xué)前教育逐步受到關(guān)注的過(guò)渡期，也是城市學(xué)前教育發(fā)展的提速期。

第三階段：城鄉(xiāng)學(xué)前教育并舉發(fā)展期(2000年至今)

進(jìn)入新世紀(jì)，政府高度重視社會(huì)公平，長(zhǎng)期困擾中國(guó)發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題備受關(guān)注，這為學(xué)前教育政策從“差別對(duì)待”到“城鄉(xiāng)并舉”提供了良好的時(shí)代基礎(chǔ)。2001年《全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》提出，“努力使城鄉(xiāng)兒童在入小學(xué)前能夠接受多種形式的學(xué)前教育”。2003年《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要“積極扶持農(nóng)村及老少邊窮地區(qū)的幼兒教育工作；促進(jìn)幼兒教育事業(yè)均衡發(fā)展”。2007年《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》“以協(xié)調(diào)發(fā)展為主線”，確定了“分區(qū)規(guī)劃、分類指導(dǎo)”的發(fā)展思路，提出了“城鄉(xiāng)、區(qū)域教育更加協(xié)調(diào)”的工作目標(biāo)，堅(jiān)持“公共教育資源向農(nóng)村、中西部地區(qū)、貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)傾斜……逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展差距，推動(dòng)公共教育協(xié)調(diào)發(fā)展”。2010年相繼出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》，要求各級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入，以縣為單位編制學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃。2011年財(cái)政部、教育部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》，強(qiáng)調(diào)“中央財(cái)政重點(diǎn)支持各地特別是中西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展”。2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)要“逐步提高農(nóng)村入園率，基本普及學(xué)前教育”。這一時(shí)期國(guó)家對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育大幅度的傾斜支持政策，使得城鄉(xiāng)學(xué)前教育差距繼續(xù)擴(kuò)大的勢(shì)頭有所緩解。2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出，“到2035年，全面普及學(xué)前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，形成完善的學(xué)前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育”，為新時(shí)代學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃了宏偉的藍(lán)圖。

2.演進(jìn)邏輯：路徑依賴與制度內(nèi)卷

回眸歷史，不是為過(guò)去辯護(hù)，也不是為當(dāng)下托詞，而是幫助我們?nèi)ザ醋R(shí)現(xiàn)在的一切。將城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展制度的失衡、緩和、重塑嵌入到社會(huì)的宏觀背景之中，可以看出，中國(guó)城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展差異的歷史邏輯起點(diǎn)——“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”，一直影響著制度的演進(jìn)。受制于城鄉(xiāng)利益格局的發(fā)展，農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)歷了從“邊緣化”逐步向“中心圈”位移的過(guò)程。新時(shí)代在政府主導(dǎo)下，新舊制度之間的轉(zhuǎn)換銜接過(guò)渡過(guò)程比較平穩(wěn)，制度發(fā)展態(tài)勢(shì)清晰明朗：從“效率優(yōu)先”到“均衡發(fā)展”，制度價(jià)值取向日趨公正；從通知到意見(jiàn)、從計(jì)劃到綱要，制度類型不斷拓展；從學(xué)制改革到經(jīng)費(fèi)投入，制度內(nèi)容逐漸豐富；從“城市偏向”到“農(nóng)村傾斜”，制度補(bǔ)償機(jī)制日益完善。但必須正視的是歷史慣性給改革與發(fā)展帶來(lái)的頑固阻力。

新時(shí)代，國(guó)家為破除城鄉(xiāng)學(xué)前教育二元體制不懈努力。一系列農(nóng)村學(xué)前教育專項(xiàng)支持政策，對(duì)縮小城鄉(xiāng)學(xué)前教育差距具有重大的意義。但是制度繁榮背后，仍可洞見(jiàn)復(fù)雜的“內(nèi)卷化”痕跡，呈現(xiàn)出一種非理想型變革形態(tài)。雖然學(xué)前教育改革邁出了一大步，對(duì)原有的制度框架進(jìn)行了修正和調(diào)整，但究其實(shí)質(zhì)，制度創(chuàng)新和突破程度是有限的。制度雖然高密度出臺(tái)，但多為漸進(jìn)式微調(diào)，執(zhí)行效能也難盡如人意。首先，在政策目標(biāo)的定位上，推動(dòng)發(fā)達(dá)城市率先實(shí)現(xiàn)發(fā)展依然如故，即根本上還是依賴于地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》中提出，到2020年，“不同區(qū)域、不同類型城市分類解決學(xué)前教育發(fā)展問(wèn)題，大型、特大型城市率先實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)”。這可以說(shuō)是符合“因地制宜”的治理方略，但也大有讓各級(jí)地方政府各顯其能之意，呈現(xiàn)明顯的工具理性色彩.這樣以先賦性因素為基礎(chǔ)的差別性目標(biāo)規(guī)劃，無(wú)益于從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展格局。另外，在政策文本的表述上，仍顯粗略模糊，即國(guó)家非常重視對(duì)制度的方向性把握，偏向于整體規(guī)劃而缺乏細(xì)化舉措，在細(xì)節(jié)上存在很多真空地帶，為制度參與人的行為邊界提供了一個(gè)充滿彈性的自主選擇空間，極易造成制度執(zhí)行錯(cuò)位。政策給予農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的是一種帶缺憾的支持，譬如充分的資金投入、優(yōu)秀的師資隊(duì)伍等問(wèn)題，仍未有效解決。還有，在政策內(nèi)容的重點(diǎn)上，偏向于在普及率、園所數(shù)量等方面展開，對(duì)質(zhì)量的要求和監(jiān)督體系強(qiáng)調(diào)較少?！拔覈?guó)新時(shí)代社會(huì)基本矛盾的變化，要求教育公平是‘有質(zhì)量的教育公平’”(8)褚宏啟《新時(shí)代需要什么樣的教育公平:研究問(wèn)題域與政策工具箱》，《教育研究》2020年第2期，第6頁(yè)。。優(yōu)質(zhì)均衡才是城鄉(xiāng)學(xué)前教育的終極發(fā)展目標(biāo)。歷史的烙印不會(huì)輕易抹去，城鄉(xiāng)壁壘很難輕易沖破，甚至鮮明如初，基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自我強(qiáng)化的路徑依賴是我們?cè)诟母镏行枰璧摹?/p>

(二)“共時(shí)關(guān)聯(lián)”分析

學(xué)前教育制度與同時(shí)期內(nèi)其他域的制度相互促進(jìn)、相互制約，共同構(gòu)成完整協(xié)調(diào)的社會(huì)制度體系?！皬恼w上來(lái)看，制度之中存在的關(guān)聯(lián)性以及互補(bǔ)性依然會(huì)促使制度安排呈現(xiàn)出多樣性和耐久性的色彩，即使制度的外部環(huán)境促使其出現(xiàn)各類變化以適應(yīng)環(huán)境的變化，這些變化也會(huì)呈現(xiàn)出路徑依賴性的色彩”(9)孫靜、許濤《比較制度分析理論框架》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2017年第64期，第7頁(yè)。。建國(guó)后一序列穩(wěn)固而連貫、并行不悖的制度安排最終導(dǎo)致了城鄉(xiāng)學(xué)前教育失衡發(fā)展的局面，并在一定程度上成為新時(shí)代推進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展的阻礙。

戶籍制度作為我國(guó)社會(huì)管理的一項(xiàng)基本制度，承載著大量公共服務(wù)和社會(huì)保障的附加值，更是城鄉(xiāng)阻隔的原生障礙。只有真正理解了以戶籍制度為依托的中國(guó)城鄉(xiāng)二元發(fā)展的歷史機(jī)制與道路，才能更深刻地理解城鄉(xiāng)學(xué)前教育為何呈現(xiàn)失衡的境況。建國(guó)后戶籍制度經(jīng)歷了一系列變遷，依附在戶籍上的各項(xiàng)公共服務(wù)受到了直接影響。從1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》確立城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，到逐步放松流動(dòng)限制，再到降低戶口遷移條件，直至2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，實(shí)行居住證制度，戶籍制度改革不斷取得新突破。雖然制度變革需要較高的成本，但新時(shí)代為了消解二元結(jié)構(gòu)的局限性，國(guó)家一直努力在戶籍制度改革上有大舉措?！靶滦统擎?zhèn)化”和“鄉(xiāng)村振興”兩大戰(zhàn)略的實(shí)施，更是對(duì)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)發(fā)展模式深刻反思后的創(chuàng)新與超越。2019年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》中提出了到2022年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立的目標(biāo)。可見(jiàn)，在戶籍制度主導(dǎo)下的“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”這一基本屬性已然在慢慢松動(dòng)。但是我們必須客觀清醒地認(rèn)識(shí)到，在同一歷史空間內(nèi)，戶籍制度的共時(shí)存在，不僅直接左右了城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展政策的變遷歷程，更對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)而難以短期磨滅的負(fù)面影響。即便在新時(shí)代，國(guó)家戰(zhàn)略上重視、政策上傾斜，對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育極為關(guān)照，但短時(shí)期內(nèi)終將還是會(huì)呈現(xiàn)出一種痼疾難返的境況。全面審視支撐中國(guó)學(xué)前教育發(fā)展長(zhǎng)達(dá)70余年的制度框架，清晰可見(jiàn)制度間共時(shí)存在的必然性及其所帶來(lái)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及國(guó)家戰(zhàn)略的不斷調(diào)整，與戶籍制度的變遷歷程一樣，學(xué)前教育領(lǐng)域的相關(guān)制度如經(jīng)費(fèi)投入制度、轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償制度、教師培訓(xùn)制度等也在不斷完善，在改革方向、力度、范圍和策略選擇上，也經(jīng)歷了由城鄉(xiāng)二元對(duì)待到統(tǒng)籌發(fā)展的轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)了同一時(shí)期不同域制度體系的動(dòng)態(tài)平衡。正如青木昌彥所言：“新啟用的決策集形成的決策或某種變異性決策，單獨(dú)看來(lái)不合算，但如果另外的域已經(jīng)有了一種互補(bǔ)性制度，或是參數(shù)發(fā)生了變化，兩種域的相互支持會(huì)使得新決策獲得強(qiáng)大的推動(dòng)力?！?10)青木昌彥《比較制度分析》，周黎安譯，上海遠(yuǎn)東出版社2016年第2版，第250頁(yè)。

(三)“博弈均衡”分析

比較制度分析理論認(rèn)為制度不是簡(jiǎn)單的技術(shù)層面的規(guī)則或條例。一個(gè)制度的形成是所有參與主體通過(guò)多次博弈，在不斷的融合、沖突、妥協(xié)中尋求個(gè)體利益最大化的過(guò)程。多元參與主體存在不同的利益訴求，其習(xí)慣立場(chǎng)和理性選擇不盡相同，博弈能力也有所不同，呈現(xiàn)出或強(qiáng)或弱的狀態(tài)。政府、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理者和教師、城鄉(xiāng)幼兒家長(zhǎng)，構(gòu)成了城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)程中的核心參與主體。城鄉(xiāng)學(xué)前教育非均衡發(fā)展的境況是以上主體間紛繁復(fù)雜的博弈互動(dòng)的最終結(jié)果。將城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展嵌入到不同時(shí)期各級(jí)政府、教育機(jī)構(gòu)以及家庭等不同博弈域中，以教育資源配置和權(quán)責(zé)分配為剖析核心，從政策文本和實(shí)際執(zhí)行兩個(gè)層面，對(duì)城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的制度變遷進(jìn)行解析，得以窺見(jiàn)改革背后多方主體的利益博弈，進(jìn)一步明晰新時(shí)代城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展必須重視的問(wèn)題。

1.各級(jí)政府的權(quán)責(zé)博弈與履職差異

中央政府代表國(guó)家公共利益，作為政策的設(shè)計(jì)和頒布者，其理性選擇根源于對(duì)國(guó)家整體利益最大化的考量。把學(xué)前教育改革放在我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制變革的宏觀背景下檢視可以發(fā)現(xiàn)各個(gè)時(shí)期的特點(diǎn)。首先，在城市與農(nóng)村的關(guān)系上，建國(guó)初期面對(duì)嚴(yán)峻國(guó)際形勢(shì)以及迫切復(fù)蘇國(guó)民經(jīng)濟(jì)的雙重壓力，國(guó)家果斷確立了“城鄉(xiāng)二元分割”發(fā)展模式率先推動(dòng)城市發(fā)展，并人為地在城鄉(xiāng)學(xué)前教育之間制造了制度性落差，教育資源嚴(yán)重傾向于城市，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元公共教育體制的形成。其次，在公平與效率的博弈中，人力、物力、財(cái)力資源皆有限的前提下，中央政府做出了“效率優(yōu)先”的選擇，把發(fā)展重點(diǎn)與投資重心放在了義務(wù)教育和高等教育兩個(gè)階段上，相比之下，對(duì)學(xué)前教育的關(guān)注以及投入明顯滯后，致使學(xué)前教育成為各級(jí)各類教育中的短板。第三，在中央與地方政府的管理權(quán)責(zé)上，學(xué)前教育從“政府牽頭、各部門共同管理”到“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”，再到“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理和各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”、“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省市統(tǒng)籌、以縣為主”，央地政府分工日益明確，權(quán)力重心逐漸上移。中央政府從最初的垂直控制到不斷退后甚至缺位，將地方政府推向管理主體位置，再到重新歸位統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，充分彰顯了新時(shí)期國(guó)家大力發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的決心。但是，由于中央政府一段時(shí)期內(nèi)的“象征性責(zé)任多于實(shí)質(zhì)性責(zé)任”(11)王海英《新中國(guó)70年我國(guó)學(xué)前教育管理變革的回顧與反思》，《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期，第45頁(yè)。，以及當(dāng)下“以縣為主”管理體制的責(zé)任重心偏低，導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展尚需不斷努力。

中央政府和地方政府構(gòu)成了委托-代理關(guān)系。作為合作博弈方，地方政府會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政績(jī)偏好以及收益判斷等內(nèi)外部因素，選擇如何執(zhí)行以及是否盡力執(zhí)行代理行為。省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府之間的縱向博弈和履職差異，直接決定了城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源的最終分配結(jié)果。“學(xué)前教育發(fā)展中政府履職情況的大樣本調(diào)查”顯示：“政府在履職上很難打破原有的城鄉(xiāng)二元思維定勢(shì)。調(diào)查結(jié)果顯示，總體上，政府在城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)學(xué)前教育上的履職情況要好于鄉(xiāng)村”，如“城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)比鄉(xiāng)村投入了更多的經(jīng)費(fèi)用于幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)”、“城區(qū)政府在保證基本投入的基礎(chǔ)上對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)前教育發(fā)展的扶持仍顯不足”(12)洪秀敏、馬群《區(qū)域?qū)W前教育公平的權(quán)責(zé)博弈——基于城鄉(xiāng)政府履職的差異分析》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期，第75、71頁(yè)。。資源的稀缺性和有限性決定了其分配的選擇性，地方政府一貫的屬地化行動(dòng)邏輯傾向于把有限的教育資源投入到收效明顯的城區(qū)，常常對(duì)國(guó)家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策選擇“象征性執(zhí)行”，中央和地方政府之間的制度墮距，無(wú)疑是城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展的阻力。

2.學(xué)前教師的供需矛盾與非協(xié)作博弈

我國(guó)“學(xué)前教師規(guī)模明顯擴(kuò)大，專任教師數(shù)量從2010年的114.42萬(wàn)增長(zhǎng)到2018年的258.14萬(wàn)，增幅達(dá)125.6%”(13)龐麗娟《多元快速有效擴(kuò)充我國(guó)學(xué)前教師隊(duì)伍》，《教育研究》2019年第3期，第12頁(yè)。。但是“教師城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)分布不盡合理”(14)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》，人民出版社2018年版，第3頁(yè)。，“城鄉(xiāng)幼兒專任教師大專及以上學(xué)歷占比依然存在差距”(15)鄔志輝、秦玉友主編《中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告2019》，北京師范大學(xué)出版社2020年版，第2頁(yè)。。國(guó)家重點(diǎn)扶持下農(nóng)村普惠性幼兒園的明顯增量與教師隊(duì)伍的依舊薄弱之間的矛盾日益凸顯。農(nóng)村幼兒園受困于內(nèi)部資源與外部條件的限制而吸引不到數(shù)量充足且素養(yǎng)優(yōu)秀的師資，客觀上造成了城鄉(xiāng)學(xué)前教育在量上與質(zhì)上的持續(xù)失衡。

“在教育變革中，矛盾沖突的本質(zhì)在于沒(méi)有達(dá)到博弈的均衡”(16)張素雅、田友誼《教育變革中教師利益的沖突與協(xié)調(diào)——基于博弈論的視角》，《教育理論與實(shí)踐》2014年第16期，第27頁(yè)。。學(xué)前教師作為博弈參與方，是重要的變革力量，無(wú)論從群體范疇還是個(gè)體意義上講，其利益訴求都決定了城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展制度實(shí)施的復(fù)雜性。在與政府的合作博弈中，教師的行為包括“執(zhí)行”和“不執(zhí)行”。在新時(shí)代，國(guó)家倡導(dǎo)“深入實(shí)施鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃”，提高鄉(xiāng)村教師待遇，力圖通過(guò)行政干預(yù)方式解決農(nóng)村教師匱乏和無(wú)序流動(dòng)的雙重危機(jī)。但是，農(nóng)村幼兒園“招不到、留不住”教師的窘?jīng)r仍未從根本上改觀，新教師不愿意選擇農(nóng)村幼兒園、優(yōu)質(zhì)師資趨向于“離農(nóng)流動(dòng)”，這充分體現(xiàn)了教師出于實(shí)現(xiàn)自身利益最大化做出的選擇策略。教師的發(fā)展需求與國(guó)家的政策期望之間的沖突依然存在。亞當(dāng)·斯密說(shuō)過(guò)：“在人類社會(huì)這個(gè)大棋盤上每個(gè)棋子都有它自己的行動(dòng)原則，它完全不同于立法機(jī)關(guān)可能選用來(lái)指導(dǎo)它的那種行動(dòng)原則。”(17)亞當(dāng)·斯密《道德情操論》，蔣自強(qiáng)等譯，商務(wù)印書館1997年版，第302頁(yè)?；谏鐣?huì)公共利益，政府的博弈規(guī)則是通過(guò)農(nóng)村教師隊(duì)伍素質(zhì)迅速提升以促成城鄉(xiāng)學(xué)前教育的均衡發(fā)展，而農(nóng)村教師長(zhǎng)期處于地域條件限制帶來(lái)的比城市教師更大的生存壓力和工作壓力，其博弈規(guī)則突出個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)需求。博弈規(guī)則的不一致極易引發(fā)教師的非協(xié)作行為，阻礙制度實(shí)施之路。

3.城鄉(xiāng)家長(zhǎng)的文化慣性與博弈策略

幼兒家長(zhǎng)的文化資本，作為一種無(wú)形的力量，使改革變得更加復(fù)雜。農(nóng)村家長(zhǎng)長(zhǎng)期處于一個(gè)相對(duì)封閉保守的場(chǎng)域，文化變遷相對(duì)漫長(zhǎng)而艱難，他們的育兒觀念、價(jià)值偏好和行為準(zhǔn)則直接影響其博弈策略選擇，進(jìn)而決定城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的空間與張力。

城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展是國(guó)家意志主導(dǎo)下制度不斷完善的過(guò)程，在這場(chǎng)制度變遷過(guò)程中，看似是最大受益者的農(nóng)村幼兒家長(zhǎng)，選擇的卻并不是簡(jiǎn)單的被動(dòng)合作模式。基于文化慣性，他們?cè)谛袆?dòng)層面經(jīng)常表現(xiàn)出非合作博弈的方式。

(1)低預(yù)期與弱參與。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)教育差距造成許多農(nóng)村家長(zhǎng)對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育改革的信心不足，為了規(guī)避改革的不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，他們對(duì)改革的實(shí)際參與度不高，如依舊維持原來(lái)的只要條件具備就一定進(jìn)城入園的選擇。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，國(guó)家推出了諸多新舉措促進(jìn)人口流動(dòng)遷移，在某種程度上加速了學(xué)前兒童向城市流動(dòng)的步伐，引發(fā)城市學(xué)前教育資源的超負(fù)荷利用，也使得原本薄弱的農(nóng)村幼兒園更加薄弱，優(yōu)勝劣汰之勢(shì)愈演愈烈。這種慣性側(cè)面加劇了各種資源在城市的聚集，充當(dāng)起維護(hù)城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)的作用。

(2)不重視與低投入?！稗r(nóng)民教育觀念發(fā)展的惰性使中國(guó)農(nóng)村教育形態(tài)本身獲得了一種剛性，陷入內(nèi)卷化的泥潭不得自拔”(18)陳堅(jiān)《內(nèi)卷化:農(nóng)村教育研究的新視角》，《教育發(fā)展研究》2008年第17期，第34頁(yè)。。研究表明，“大部分鄉(xiāng)村家庭仍把幼兒教育當(dāng)成是幼兒生活的奢侈品而不是必需品”(19)李紅婷《個(gè)體化社會(huì)下中國(guó)鄉(xiāng)村學(xué)前教育的發(fā)展趨勢(shì)》，《學(xué)前教育研究》2013年第3期，第14頁(yè)。。對(duì)學(xué)前教育的重視程度不同直接造成了城鄉(xiāng)家長(zhǎng)對(duì)于子女在時(shí)間、情感、資金的投入上的顯著差異。農(nóng)村家庭隔代養(yǎng)育、留守兒童的現(xiàn)象愈演愈烈，既是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的弊病，也體現(xiàn)了家長(zhǎng)對(duì)早期教育的忽視。

(3)偏知識(shí)與輕成長(zhǎng)。這是中國(guó)家長(zhǎng)教育觀念中的頑疾，更在農(nóng)村家長(zhǎng)群體中代際遺傳并演繹。很多幼兒園及教師難以抵制家長(zhǎng)對(duì)幼兒園歪曲的教育要求，尤其是一些民辦幼兒園，迫于生存考慮，不得不被迫選擇合作，導(dǎo)致農(nóng)村幼兒園“小學(xué)化”傾向嚴(yán)重。家長(zhǎng)的博弈能力雖然相對(duì)較弱，但是當(dāng)他們操起弱者的韌武器時(shí)，卻也具備詆毀正式制度的足夠力量。

三 新時(shí)代城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展的推進(jìn)路徑

中國(guó)正在經(jīng)歷一場(chǎng)最大規(guī)模的制度變遷。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，各個(gè)領(lǐng)域制度持續(xù)創(chuàng)新，為構(gòu)筑城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的美好未來(lái)提供了前所未有的機(jī)遇。堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，防范制度內(nèi)卷、消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、彌合制度墮距、全方位協(xié)力促均衡，是新時(shí)代城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的內(nèi)在要求和戰(zhàn)略選擇。

(一)防范制度內(nèi)卷，頂層設(shè)計(jì)謀均衡

制度“內(nèi)卷化”勢(shì)必阻滯城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)學(xué)前教育制度變遷，表現(xiàn)為一種以政策為導(dǎo)向的強(qiáng)制性變遷方式，政府的頂層設(shè)計(jì)及其行政效能發(fā)揮著重要的作用。從中央到地方，一定要沖破基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自我強(qiáng)化的路徑依賴，避免效率低下的“內(nèi)卷化”忙碌。當(dāng)然，如果武斷地將建國(guó)以來(lái)政府所有促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的舉措判定為“完全停滯不前”的制度變遷，也是不客觀的。比較制度分析理論強(qiáng)調(diào)制度具有復(fù)雜多樣性，不同的制度安排在不同時(shí)期的績(jī)效表現(xiàn)不同，不能從單一維度對(duì)某一制度的優(yōu)劣做出片面的判定。客觀地講，我國(guó)一定時(shí)期的城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略，是因時(shí)制宜、因地制宜的選擇。在新時(shí)代，把握好這個(gè)承前啟后、繼往開來(lái)的時(shí)代拐點(diǎn)，積極探索改革思路，通過(guò)教育制度創(chuàng)新促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展，可以大大降低制度變遷的成本并達(dá)到預(yù)期的最大效益。

防范基于頂層設(shè)計(jì)的正式制度的“外源性內(nèi)卷”，一是要堅(jiān)持新時(shí)代五大發(fā)展理念，厘清改革思路，制度創(chuàng)新謀均衡。(1)堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展：挖掘城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，鼓勵(lì)特色內(nèi)涵式發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)村地域優(yōu)勢(shì)，建立現(xiàn)代田園式幼兒園；(2)堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展：注重城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的整體性，資源公平分配；(3)堅(jiān)持綠色發(fā)展：強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的可持續(xù)性和生命關(guān)懷；(4)堅(jiān)持開放發(fā)展：加強(qiáng)城鄉(xiāng)學(xué)前教育的交流、互動(dòng)、合作；(5)堅(jiān)持共享發(fā)展：落實(shí)教育扶貧、推動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源共享。具體地講，要逐漸把教育均衡發(fā)展的任務(wù)重點(diǎn)從義務(wù)教育階段轉(zhuǎn)向?qū)W前教育階段，有效平衡好城市與農(nóng)村、效率與公平、數(shù)量與質(zhì)量、權(quán)力與責(zé)任、外力支持與內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)系，關(guān)注供給與執(zhí)行、投入與產(chǎn)出效益。即繼續(xù)以農(nóng)村為重點(diǎn)助推城鄉(xiāng)共生發(fā)展；兼顧公平與效率，彰顯新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展理念；不能滿足于普及率的不斷升高，更應(yīng)注重保教質(zhì)量的切實(shí)提升，從“基本均衡”向“優(yōu)質(zhì)均衡”努力；明確細(xì)化各級(jí)政府及相關(guān)部門的權(quán)責(zé)分配；不僅重視多方外力支持，更要激發(fā)幼兒園自我內(nèi)在驅(qū)動(dòng)；不能只重視完善制度供給，更要規(guī)避制度執(zhí)行的違規(guī)變異，加強(qiáng)督導(dǎo)體系及反饋機(jī)制建設(shè)；不能單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)投入，要加強(qiáng)資源利用效率。二是要堅(jiān)持共建共治共享，融合社會(huì)力量，治理創(chuàng)新推均衡。政府從“管理”走向“治理”，協(xié)同各方社會(huì)力量，打造新時(shí)代教育治理現(xiàn)代化格局，共同推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展。一方面，強(qiáng)化政府在學(xué)前教育治理中的不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，繼續(xù)充分發(fā)揮學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中政府的主導(dǎo)作用，明確各級(jí)政府的責(zé)任邊界，做好頂層設(shè)計(jì)。另一方面，更要清醒地認(rèn)識(shí)到，政府教育職能容量是有限的，“在鄉(xiāng)村教育治理中，不僅需要政府自上而下規(guī)范性制度供給與執(zhí)行，也離不開鄉(xiāng)村社會(huì)力量自下而上探索性制度供給與執(zhí)行”(20)李偉、李玲《社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村教育治理的價(jià)值、困境及建議》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期，第76頁(yè)。。城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展需要政府和社會(huì)力量的結(jié)合，從政府主導(dǎo)的外生性規(guī)制走向參與人共生的內(nèi)生性創(chuàng)新變革。政府可以鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到學(xué)前教育管理中來(lái)，發(fā)動(dòng)全社會(huì)關(guān)注和參與學(xué)前教育事業(yè)。英國(guó)“教育行動(dòng)區(qū)計(jì)劃”(Education Action Zones)就是通過(guò)社會(huì)力量的參與和助力，創(chuàng)造性地提高了需要特別支持的農(nóng)村地區(qū)的教育水平，值得吸收借鑒。我國(guó)多地悄然興起的學(xué)前教育集團(tuán)制也不乏是推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育一體化發(fā)展的可推廣經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐空間的探索與擴(kuò)展，改革將更有能力培育出新的城鄉(xiāng)學(xué)前教育秩序，最終促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展。

(二)消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，全方位協(xié)力保均衡

“由于制度的積累性和互補(bǔ)性特征，即使鎖定發(fā)展目標(biāo)，從不同的初始條件(歷史和現(xiàn)實(shí)的條件)出發(fā)的發(fā)展軌跡呈現(xiàn)出多元化特點(diǎn)，并導(dǎo)致終極目標(biāo)的不同和現(xiàn)實(shí)情況的系統(tǒng)性差異”(21)孫靜、許濤《比較制度分析理論框架》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2017年第64期，第9頁(yè)。。受地域自然發(fā)展基礎(chǔ)以及城鄉(xiāng)關(guān)系演變的長(zhǎng)期影響，擺脫我國(guó)城鄉(xiāng)學(xué)前教育非均衡發(fā)展的面貌，充滿了艱難性和復(fù)雜性。單純依靠教育制度創(chuàng)新去規(guī)劃學(xué)前教育發(fā)展，忽視外部制度結(jié)構(gòu)的方向性和操作性，務(wù)必難以實(shí)現(xiàn)既定理想。

比較制度分析強(qiáng)調(diào)在制度變遷中，首先要找準(zhǔn)最基礎(chǔ)的制度結(jié)構(gòu)，并通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，然后再去協(xié)調(diào)相互關(guān)聯(lián)的制度改革。戶籍制度的隱性分配功能，長(zhǎng)期以來(lái)作為資源配置的壁壘，直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)學(xué)前教育差距的產(chǎn)生。以戶籍制度的深入變革為主要切入點(diǎn)，消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，從碎片化局部微調(diào)向整體性制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變，各個(gè)領(lǐng)域協(xié)調(diào)創(chuàng)新，多管齊下，制度間互補(bǔ)互助，才能保障城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展目標(biāo)的切實(shí)推進(jìn)。首先，要力克城鄉(xiāng)二元戶籍制度的慣性，進(jìn)一步取消附加在戶籍制度上的一些功能，如養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等，逐步消解城鄉(xiāng)居民的身份差別，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)基礎(chǔ)。其次，要繼續(xù)推進(jìn)學(xué)前教育立法體系建設(shè)，不僅要明確學(xué)前教育的獨(dú)立地位，在各項(xiàng)規(guī)范性文件中單列學(xué)前教育階段，而不是涵蓋在基礎(chǔ)教育的括號(hào)中，而且要盡快審議高位階的學(xué)前教育法律，為城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展提供強(qiáng)有力的法理保障。再次，深化教育供給側(cè)改革，進(jìn)一步加大中央和省級(jí)財(cái)政在學(xué)前教育中的投入比例，強(qiáng)化省級(jí)統(tǒng)籌責(zé)任，創(chuàng)新資助制度，建立農(nóng)村學(xué)前教育專項(xiàng)扶持資金，為構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系提供必要的財(cái)政支持。復(fù)次，逐漸完善學(xué)前教育內(nèi)部制度體系建設(shè)，尤其重視教師管理制度、幼兒教師編制核定與管理、農(nóng)村幼師隊(duì)伍培訓(xùn)制度、城鄉(xiāng)幼兒教師流動(dòng)制度、農(nóng)村幼兒教師特殊津貼制度等，為有效均衡城鄉(xiāng)學(xué)前教育質(zhì)量提供專業(yè)化的人力資源。最后，完善教育督導(dǎo)體系建設(shè)，對(duì)學(xué)前教育的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展進(jìn)行獨(dú)立性督導(dǎo)，為城鄉(xiāng)均衡發(fā)展提供有力的監(jiān)管機(jī)制。綜上，通過(guò)戶籍制度、法律制度、財(cái)政制度、教育制度跨域的相互“嵌入”，形成一種整體、動(dòng)態(tài)、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，全方位協(xié)力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育的均衡發(fā)展。

(三)彌合制度墮距，利益調(diào)和促均衡

制度執(zhí)行難以逾越多方參與主體的博弈，教育變革要充分考慮不同博弈策略可能引發(fā)的“制度墮距”問(wèn)題，即制度的實(shí)然狀態(tài)和應(yīng)然狀態(tài)之間巨大的落差。尤其是非正式制度“變遷往往要慢于正式制度。這種制度變遷過(guò)程往往會(huì)形成‘制度墮距’，從而對(duì)制度變遷和制度績(jī)效產(chǎn)生影響”(22)饒旭鵬《農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為與農(nóng)村社會(huì)治理研究》，光明日?qǐng)?bào)出版社2016年版，第134頁(yè)。。

在新時(shí)代，國(guó)家重新調(diào)整利益格局，從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向一體化發(fā)展，并對(duì)教育資源進(jìn)行再分配，力圖通過(guò)傾斜性制度彌補(bǔ)對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育造成的不利影響，這是國(guó)家對(duì)效率與公平博弈均衡的結(jié)果。然而，制度參與人的博弈規(guī)則與中央政府的既定規(guī)則之間是否存在沖突，讓結(jié)果充滿了不確定性。地方政府的局部利益考量、幼兒教師的自我訴求、農(nóng)村家長(zhǎng)的文化認(rèn)同等非正式制度，是城鄉(xiāng)學(xué)前教育變革中直面的挑戰(zhàn)。防范非正式制度的“內(nèi)生性內(nèi)卷”，彌合制度墮距，一是要從思想觀念入手，培育全社會(huì)共同的新型城鄉(xiāng)關(guān)系價(jià)值體系，即將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心理念“城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮”深入人心，形成利益相關(guān)者的共識(shí)性認(rèn)知；二是從權(quán)力配置入手，規(guī)范地方政府靈活性邊界，給予其有限度的自由裁量權(quán)，完善制衡機(jī)制，增強(qiáng)中央政策和地方制度的耦合性；三是從教師待遇入手，正視農(nóng)村幼兒教師崗位吸引力差的問(wèn)題，不斷提升農(nóng)村教師特殊待遇，引導(dǎo)城鄉(xiāng)幼兒教師有序流動(dòng)；四是從文化認(rèn)同入手，重塑家長(zhǎng)教育價(jià)值取向，引導(dǎo)家長(zhǎng)樹立科學(xué)的教育觀念。

綜上所述，新時(shí)代，新起點(diǎn)，新征程，通過(guò)持續(xù)的制度創(chuàng)新，努力化解農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展短板，堅(jiān)持走城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展之路，相信我們一定能夠順利實(shí)現(xiàn)到2035年“普及有質(zhì)量的學(xué)前教育”這一中國(guó)教育現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。