南通市實施積極人口政策的研究

施洪燕，顧 夏

（南通市發(fā)展和改革委員會 社會發(fā)展處， 江蘇 南通 226001）

0 引 言

2020 年5 月24 日，南通市第七次人口普查結(jié)果公布，南通人口結(jié)構(gòu)進入一個新的階段，總體呈現(xiàn)“超老齡化”和“超少子化”的特點。南通的人口數(shù)據(jù)準確地反映了南通的市情市力，可以預見的是，單純地放開“三孩政策”并不能較好地在短期內(nèi)推動南通人口實現(xiàn)重大突破和均衡發(fā)展。人口發(fā)展是關(guān)系民族發(fā)展的大事情，長期來看，只有科學地制定并出臺更加積極的人口政策，著力解決制約南通經(jīng)濟社會發(fā)展的人口問題，才能從根本上刺激南通經(jīng)濟實現(xiàn)大跨越發(fā)展。

1 南通市人口基本情況和趨勢

1.1 老齡化程度加深

根據(jù)第七次人口普查結(jié)果，截至2020 年，南通全市常住人口772.66 萬，60 歲及以上老年人口160.7 萬，占 30.01 %，比全國（18.7 %）高 11.31 個百分點，比全省（21.8 %）高8.21 個百分點，老齡化程度全省第一（見表1）。根據(jù)人口結(jié)構(gòu)劃分標準，60 歲及以上人口占比超過10 %，即為老齡型社會，南通進入老齡型社會的時間較全國提前了17 年。若排除政策干預因素，南通60 歲及以上老年人口占比在未來30 年仍將持續(xù)上升或?qū)⑦_到50 %。此外，研究發(fā)現(xiàn)，南通老齡化問題不僅是老年人口占比過高，還存在老年人口年齡過高的現(xiàn)象，南通市85 歲及以上老年人口18.09 萬人，占老年人口比例達11.26 %，呈現(xiàn)老齡人口高齡化現(xiàn)象，南通市已提前進入“超老齡化”階段。

表1 江蘇省各地區(qū)人口年齡構(gòu)成 %

1.2 人口增長速度緩慢

全面兩孩政策實施以來，經(jīng)濟負擔、嬰幼兒照護和女性職業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟社會因素已成為影響生育率的重要因素。根據(jù)南通市衛(wèi)生健康委員會提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，南通已婚育齡婦女人數(shù)近幾年呈逐年下降趨勢。受全面二孩政策效應(yīng)減退和已婚育齡婦女規(guī)模持續(xù)下降等因素影響，2020 年，全市出生人口46 165 人，出生率為6.09 ‰，增長速度趨緩。人口自然增長率為-4.03 ‰，連續(xù)19 年負增長，南通整體呈現(xiàn)出出生人口階段性觸頂現(xiàn)象（見圖1），已經(jīng)達到了“低生育率陷阱”，南通步入“超少子化社會”。截至 2020 年 11 月 1 日，南通市常住人口為772.66 萬人，比2010 年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)增加了44.3 萬人，增長了6.08 %，年均增長率為0.59 %，低于全省0.75 %的年均人口增長率，常住人口增長速度不容樂觀。

圖1 2016—2020 年南通市人口出生變化情況

1.3 外來人口進入增長期，人才集聚初現(xiàn)成效

近年來，南通市出臺各類人才招引政策，力爭吸引更多的高素質(zhì)高技能人才。2016 年，出臺《關(guān)于進一步鼓勵高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干政策意見》；2017 年，出臺《南通市市區(qū)高層次人才享受生活津貼和購房補貼實施辦法》，22 個配套實施細則確保落實；2017 年開始實施的“通籍英才歸雁計劃”，已成功吸引近6 萬名通籍高校畢業(yè)生回通就業(yè)創(chuàng)業(yè)；2019 年出臺了《關(guān)于實施高層次雙創(chuàng)人才倍增計劃推動高質(zhì)量發(fā)展的若干政策意見》等三大人才新政，在招引人才方面成效顯著。根據(jù)南通市第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020 年南通常住人口約772.7 萬人，人口凈流入16.61 萬人，南通常住人口首次超越戶籍人口，跨入人口凈流入城市行列，人口總量有望得到進一步增長。

2 南通人口現(xiàn)狀對經(jīng)濟社會的影響

2.1 養(yǎng)老壓力持續(xù)加大

老年人撫養(yǎng)比是從經(jīng)濟角度反映人口老齡化社會后果的指標之一。自2010 年以來，南通15～65 歲人口減少172 944 人，65 歲及以上人口增加548 807 人，社會撫養(yǎng)比從37.2 %上升到50.5 %。今后五年，65 歲以上老年人將以每年5 萬人的速度增長，高齡和失能失智老人數(shù)量不斷增多，養(yǎng)老服務(wù)需求持續(xù)增長，南通的社會人均撫養(yǎng)負擔持續(xù)增加。根據(jù)《2020 年南通市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020 年南通市養(yǎng)老機構(gòu)302 個，養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)57 104 張。對比南通市2020 年160.7 萬60 歲及以上老年人口，按照國家每千名老人40 張養(yǎng)老床位的目標要求，南通養(yǎng)老機構(gòu)床位供應(yīng)相對不足，且專業(yè)化老年照護人才缺口較大，社區(qū)、家庭養(yǎng)老壓力不斷加大。此外，南通還面臨農(nóng)村老年人口占比過高的現(xiàn)狀，截至2020 年，南通3/4 的老年人口在農(nóng)村，農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對較弱，居家養(yǎng)老觀念更為普及，農(nóng)村養(yǎng)老問題更需得到重視。

2.2 人口與人才劣勢掣肘經(jīng)濟發(fā)展

所謂人口紅利，是指一個國家的勞動年齡人口占總?cè)丝诒壤^高，撫養(yǎng)比較低，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了有利的人口條件等。2020 年南通的各項人口特征均顯示，南通人口流入占比仍然較低，不存在人口紅利。人才紅利是指由于人才的規(guī)模增長及其充分利用所產(chǎn)生的超過同樣數(shù)量簡單勞動力投入所獲得的經(jīng)濟收益[1]。盡管與第六次人口普查結(jié)果相比，南通15 歲及以上人口平均受教育年限從8.83 年提高到9.66 年，每10 萬人中具有大學文化程度的由7 669 人上升為14 904 人，文盲率從3.30 %下降到2.65 %，但在2020 年，全市常住人口中，15 歲及以上人口擁有大學（指大專及以上）文化程度的僅為115.16 萬人，占比14.9 %，低于全省的18.66 %，略低于全國的15.47 %，低教育水平人口的存量仍然很大，人才紅利未呈明顯態(tài)勢。

2.3 人口結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配

2020 年，南通全年GDP 總量10 036.31 億，正式邁入萬億俱樂部。相較于GDP 總量相近的泉州、濟南、合肥、西安、福州，無論是全市常住總?cè)丝凇?5～59 歲勞動人口，還是人口增速，南通都大大落后于其他幾市（見表2），與經(jīng)濟發(fā)展水平極不適應(yīng)。南通現(xiàn)有的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為4.57 ∶47.49 ∶47.94，二產(chǎn)、三產(chǎn)人才需求較大，南通未來的經(jīng)濟社會要依靠人口優(yōu)勢持續(xù)發(fā)展的難度較大[2]。此外，南通的傳統(tǒng)型企業(yè)多以勞動密集型為主，由于近年來南通勞動年齡人口的不斷減少，南通的制造業(yè)等企業(yè)不同程度地遭遇了用工荒。據(jù)統(tǒng)計，2020 年南通產(chǎn)業(yè)用工總?cè)笨? 萬人以上。因此，無論是現(xiàn)有的人口規(guī)模還是人口結(jié)構(gòu)，都將對南通產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成制約。

表2 2020 年GDP 萬億城市人口情況

3 實施積極人口政策的路徑

《南通市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》對促進南通市人口長期均衡發(fā)展提出了總體要求，這是極具現(xiàn)實意義和針對性的導向。南通應(yīng)針對人口總量少、生育率低、老年人口占比過高等現(xiàn)實問題實施積極的人口政策，以推動人口總數(shù)和生育率向全國平均水平靠近，進一步加大外來人口引進規(guī)模，改善人口結(jié)構(gòu)。

3.1 構(gòu)建“生育友好型社會”，提高人口增速

長期提高人口總量的主要方式是提高人口增長速度。根據(jù)我國人口發(fā)展變化趨勢，中共中央、國務(wù)院進一步優(yōu)化生育政策，實施三孩生育政策及配套支持措施，出臺了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》。南通作為“超少子化”的低生育率城市，應(yīng)當更好地響應(yīng)國家號召，采取覆蓋全生命周期的一攬子支持舉措。一是增強生育政策包容性，提高“生”的意愿。進一步優(yōu)化生育政策，擴大婦幼健康服務(wù)供給[3]。積極落實和完善一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，實施生育獎勵和補償機制以鼓勵生育。通過出臺延長產(chǎn)假、哺乳假，鼓勵生育的稅收、住房政策等全面刺激生育。二是構(gòu)建普惠性托育體系，解決“養(yǎng)”的難題。持續(xù)大力發(fā)展幼教產(chǎn)業(yè)和普惠性托幼服務(wù)，新建或利用現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)施等改建一批公辦托育服務(wù)機構(gòu)。鼓勵企業(yè)、社區(qū)街道設(shè)立托幼機構(gòu)，努力形成“公立幼兒園為主，民辦幼兒園為輔，社區(qū)街道托幼機構(gòu)補充”的多層次托幼體系，解決育齡家庭的托育困擾。三是落實“雙減”政策，減輕“育”的負擔。持續(xù)深化教育領(lǐng)域綜合改革，完善義務(wù)教育階段教師輪動機制，加大投入改進薄弱學校硬件設(shè)施，推進教育公平與優(yōu)質(zhì)教育資源平衡供給，逐步以“多校劃片”淡化“學區(qū)房”概念。充分發(fā)揮南通“教育之鄉(xiāng)”優(yōu)勢，強化學校教育主陣地作用，嚴管校外培訓機構(gòu)，構(gòu)建教育良好生態(tài)，有效降低家庭在教育等方面的支出，減輕家長負擔，緩解家長的焦慮。

3.2 穩(wěn)固“青年友好型社會”，助力人口集聚

短期提高人口增量的重要方式是外部招引，吸引活力人口流入[4]。一是完善人才政策，加大引人力度。降低落戶門檻，提高基礎(chǔ)工資水平，實施富有含金量的優(yōu)惠政策，著眼于青年需求關(guān)切，完善針對青年人才的公共服務(wù)配套功能，精準制定安居政策，做到不僅讓人引得進，更讓人留得住、用得好。二是提升產(chǎn)業(yè)能級，拓展就業(yè)崗位。構(gòu)建以中創(chuàng)區(qū)為核心、科技園區(qū)為載體、創(chuàng)新型企業(yè)為主體的全市域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，增強集聚創(chuàng)新要素的吸引力，加速高新技術(shù)企業(yè)落地。通過調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，拓展新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)門類和崗位。支持各類企業(yè)探索新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，培育新的就業(yè)增長點，吸引更多青年人“回通”“來通”就業(yè)創(chuàng)業(yè)。三是加強高校建設(shè)，培養(yǎng)本土人才。要進一步加大對本地現(xiàn)有高校的扶持力度，不斷提高本地高職院校的人才培養(yǎng)能力和水平，大力推進產(chǎn)教融合發(fā)展，培養(yǎng)更多服務(wù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高技術(shù)人才。四是合理控制房價，打造宜居環(huán)境。堅決落實《市委市政府辦公室關(guān)于進一步促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，實行全市域地價房價“雙控”。在穩(wěn)定房價的基礎(chǔ)上構(gòu)建以購房補貼、公共租賃住房和限價房為主的住房保障政策體系，多渠道解決青年急愁難盼的住房問題。同時，進一步增強公共服務(wù)能力，充分挖掘南通城市文化內(nèi)涵，營造健康宜居的城市生活環(huán)境。

3.3 建設(shè)“老年友好型社會”，提升人口活力

全國人口老齡化的趨勢已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，針對我國人口老齡化的現(xiàn)實問題，黨的十九屆五中全會應(yīng)勢而為地將應(yīng)對人口老齡化上升至國家戰(zhàn)略的高度。一是積極探索“銀發(fā)經(jīng)濟”，培養(yǎng)老年消費能力。大力挖掘老年人口資源的潛力，加強老年消費市場開發(fā)利用，積極發(fā)展“銀發(fā)經(jīng)濟”。注重養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場細分和老齡群體消費需求的深度挖掘，通過不斷的創(chuàng)新和完善，為老年群體提供多層次、高品質(zhì)、專業(yè)化的產(chǎn)品與服務(wù)，促進消費在老年層面的繁榮。二是大力拓展“老年資源”，盤活老年就業(yè)市場。由于退休較早，大部分退休老人身體狀況仍然較好，且技能經(jīng)驗豐富，長期再就業(yè)的欲望較強。因此，要盤活“銀發(fā)人才”資源，充分加強“60+”“70+”老年人的社會參與度，加強老年人技能培訓，大力拓寬適合老年人再就業(yè)的行業(yè)領(lǐng)域，補行業(yè)用工缺口，實現(xiàn)“老有所為”。三是圍繞老齡人口需求，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系。要著力加強養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，提升公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的覆蓋面，擴大普惠型養(yǎng)老服務(wù)供給。要健全防治結(jié)合、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、多元發(fā)展的老年醫(yī)療衛(wèi)生體系，加強專業(yè)護理人才培養(yǎng)儲備。要重視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老短板，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平，加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持力度。四是公共服務(wù)提檔升級，打造老年宜居城市。提升公共服務(wù)便利性，完善老年人優(yōu)待制度，讓互聯(lián)網(wǎng)時代對老年人群體更友好，著力解決老年人參與社會活動遇到的各項智能技術(shù)運用困難。積極探索老年互助新模式，通過發(fā)展“時間銀行”等互助服務(wù)，大力營造全社會尊老敬老愛老助老氛圍，全面提升老年人的獲得感、幸福感和安全感。

4 結(jié)束語

人口問題是南通面臨的全局性、長期性、戰(zhàn)略性問題，針對這一問題，南通市委市政府應(yīng)持續(xù)探索實施積極的人口政策，使南通始終保持城市活力。從“雙減”等政策入手，著力解決青年人“生不起”“養(yǎng)不起”等問題；通過加大人才引進力度、強化本地人才培養(yǎng)等措施，積極探索人口新增長點；圍繞老年人口需求，豐富老年人物質(zhì)精神文化生活，建設(shè)老年友好型社會。各項積極人口政策的落實，將助力南通不斷提升城市活力，形成可復制、可推廣、可持續(xù)的南通經(jīng)驗，為推動南通高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。最終將南通打造為幼有善育、學有優(yōu)教、老有頤養(yǎng)，城市吸引力、人民自豪感明顯增強的品質(zhì)城市。