數(shù)字政府視角下固定資產(chǎn)投資管理的實踐研究

張靚

十九屆四中全會提出創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，推進數(shù)字政府建設(shè)。全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺建設(shè)運行已有五年多，是我國固定資產(chǎn)投資數(shù)字化管理的基礎(chǔ)工程，是數(shù)字政府建設(shè)的重要組成部分。本文以全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺為實例研究，探討數(shù)字政府視角下我國固定資產(chǎn)投資管理在制度、技術(shù)層面的建設(shè)現(xiàn)狀、應(yīng)用成效，以及推進固定資產(chǎn)投資管理數(shù)字化建設(shè)的策略分析。

一、引言

十九屆四中全會明確了推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化的目標(biāo)和實施步驟，提出創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，推進數(shù)字政府建設(shè)等重點任務(wù)。數(shù)字政府是以制度和技術(shù)雙輪驅(qū)動作為保障體系，通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新性戰(zhàn)略、助力政府治理能力現(xiàn)代化水平提升，實現(xiàn)跨層級、跨地域的一體化協(xié)同，實現(xiàn)面向領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策、面向社會精準(zhǔn)治理、面向公眾高效服務(wù)、面向數(shù)字生態(tài)協(xié)同保護、面向部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的數(shù)字適宜、人民滿意的整體政府。全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱“在線平臺”）是固定資產(chǎn)投資項目管理（以下簡稱“投資管理”）的創(chuàng)新管理方式，是利用技術(shù)手段實現(xiàn)投資管理數(shù)字化的基礎(chǔ)工程，是數(shù)字政府的重要組成部分，是提高治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。

二、制度基礎(chǔ)和指導(dǎo)原則

《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》（2016年國務(wù)院令673號）、《政府投資條例》（2019年國務(wù)院令第712號）兩部行政法規(guī)為利用數(shù)字化手段加強投資項目管理提供了法律依據(jù)?！镀髽I(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》是我國固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)，條例將在線平臺寫入其中，在轉(zhuǎn)變政府投資管理職能、推進投融資體制改革以及對企業(yè)投資項目管理數(shù)字化方面具有重大意義。《政府投資條例》是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，也是投資建設(shè)領(lǐng)域的基本法規(guī)制度，條例規(guī)定投資主管部門應(yīng)通過在線平臺信息公開、辦理相關(guān)審批事項等，標(biāo)志著規(guī)范政府投資項目管理數(shù)字化邁出了具有重要意義的一步。

最早提出建設(shè)在線平臺的制度文件是，2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《精簡審批事項規(guī)范中介服務(wù) 實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》（國辦發(fā)〔2014〕59號），深化改革企業(yè)投資項目核準(zhǔn)制度，按照實現(xiàn)“精簡審批事項、網(wǎng)上并聯(lián)辦理、強化協(xié)同監(jiān)管”的目標(biāo)建設(shè)在線平臺，實行項目核準(zhǔn)與其他行政審批網(wǎng)上并聯(lián)辦理，構(gòu)建縱橫聯(lián)動協(xié)管體系。2015年，簡政放權(quán)不斷的深入推進，對投資項目協(xié)同監(jiān)管的能力亟待加強，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機制的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕12號），進一步明確通過在線平臺建立透明、規(guī)范、高效的投資項目縱橫聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管機制，實現(xiàn)“制度+技術(shù)”的有效監(jiān)管，促進市場秩序更加規(guī)范，市場活力充分釋放。這兩份文件中雖未提到“數(shù)字政府”，但當(dāng)時的建設(shè)思路卻與近年數(shù)字政府建設(shè)思路不謀而合，可以說在線平臺的建設(shè)也是數(shù)字政府建設(shè)的有益探索，同時進一步說明了黨中央、國務(wù)院的高瞻遠(yuǎn)矚。

在持續(xù)加強固定資產(chǎn)投資管理、深化投資審批體制改革、推進在線平臺建設(shè)應(yīng)用過程中，國家相繼出臺了《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺運行管理暫行辦法》（國務(wù)院18部門聯(lián)合發(fā)文 2017年第3號）、《關(guān)于印發(fā)全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資審批管理事項統(tǒng)一名稱和申請材料清單的通知》（國務(wù)院15部門聯(lián)合發(fā)文 發(fā)改投資〔2019〕268號）、《關(guān)于完善固定資產(chǎn)投資項目代碼制度加強項目代碼管理和應(yīng)用工作的通知》（17部門聯(lián)合發(fā)文 發(fā)改投資〔2018〕817號）等文件。管理暫行辦法，明確了在線平臺體系架構(gòu)、運行機制、適用范圍和保障機制，為加強在線平臺建設(shè)、應(yīng)用和管理，確保在線平臺逐步完善、穩(wěn)定運行并發(fā)揮作用提供了保障。事項統(tǒng)一名稱和申請材料清單，是第一次在國家層面發(fā)布的全口徑投資項目審批事項，清單里規(guī)范了事項的申報材料和適用情形，為加強、規(guī)范投資審批行為，實現(xiàn)投資審批“一網(wǎng)通辦”奠定基礎(chǔ)。完善固定資產(chǎn)投資項目代碼制度的通知，對項目代碼的應(yīng)用進一步做了規(guī)范，為部門之間協(xié)同管理、項目信息調(diào)度管理、規(guī)范監(jiān)督審批行為、及時掌握監(jiān)管信息提供了有力支撐。投資管理數(shù)字化相關(guān)制度文件見表1。

三、全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺建設(shè)現(xiàn)狀

（一）總體框架

在線平臺實現(xiàn)了與中央47個中央部門的橫向聯(lián)通，全國31個?。▍^(qū)、市）、5個計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的縱向聯(lián)通。各級政府有關(guān)部門通過在線平臺實現(xiàn)并聯(lián)審批、協(xié)同監(jiān)管、信息共享、優(yōu)化服務(wù)，實現(xiàn)全國非涉密固定資產(chǎn)投資項目全過程管理。在線平臺總體架構(gòu)如圖1所示。

在線平臺制定了《地方與中央平臺對接數(shù)據(jù)清單》，有關(guān)部門和地方按照數(shù)據(jù)對接標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時動態(tài)交換?！肚鍐巍房筛鶕?jù)實際業(yè)務(wù)需求動態(tài)進行調(diào)整，所以在線平臺與各部門各地方就可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素靈活調(diào)整、數(shù)據(jù)信息實時動態(tài)交換。

（二）主要功能

在線平臺由互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站和政務(wù)外網(wǎng)審批監(jiān)管系統(tǒng)構(gòu)成?；ヂ?lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站是項目單位和社會公眾網(wǎng)上申報、查詢辦理情況的統(tǒng)一窗口，提供辦事指南、中介服務(wù)、政策信息等服務(wù)指引；審批監(jiān)管系統(tǒng)是聯(lián)接各級政府部門相關(guān)信息系統(tǒng)開展并聯(lián)審批、電子監(jiān)察、項目監(jiān)管、數(shù)據(jù)分析的工作平臺。如圖2所示。

截止2020年7月，通過在線平臺申報的項目395.77萬個、應(yīng)用部門24825個、辦理審批事項777.69萬個；共匯集中央、省、市、縣四級的審批、核準(zhǔn)、備案項目目錄31.76萬條，辦事指南63.11萬個。

四、投資管理數(shù)字化建設(shè)應(yīng)用成效

在線平臺覆蓋全國各類非涉密固定資產(chǎn)投資項目，實行統(tǒng)一代碼制度，橫向聯(lián)通各級項目審批部門，縱向貫通中央、省、市、縣四級，是全國首個國家級跨層級、跨地域、跨部門，實現(xiàn)縱橫聯(lián)動、業(yè)務(wù)協(xié)同的綜合服務(wù)管理平臺。在線平臺的建設(shè)應(yīng)用取得了以下幾個方面的成效。

（一）并聯(lián)審批制度落地的關(guān)鍵技術(shù)支撐

各級項目審批部門可通過在線平臺實現(xiàn)并聯(lián)辦理，不再需要項目單位逐個收集部門的批復(fù)文件，再報送項目決策機關(guān)，在項目辦理過程中，審批部門可隨時查看其他有關(guān)部門對該項目的審批過程及審批結(jié)果，實現(xiàn)投資項目在部門間信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，大大提高了審批效率。

（二）實現(xiàn)信息共享一網(wǎng)通辦的堅實基礎(chǔ)

在線平臺聯(lián)通各級項目審批部門，實行統(tǒng)一代項目碼管理制度，將項目代碼作為整個建設(shè)生命周期的唯一身份標(biāo)識，通過項目代碼匯集了項目信息、審批事項辦理進展和辦理結(jié)果信息、企業(yè)身份信息、信用信息等，為固定資產(chǎn)投資審批事項的一網(wǎng)通辦奠定了堅實基礎(chǔ)。

（三）陽光政府接受社會監(jiān)督的有效窗口

在線平臺公布涉及投資項目審批的各類辦事指南，曬出了權(quán)利清單，投資審批事項的設(shè)置依據(jù)、辦理條件、申報材料、辦理時限等全部公開；項目單位實時查詢項目審批事項辦理進展情況，部門辦理過程全程計時提醒，平臺自動催督辦，部門履職過程全程透明可追溯；審批結(jié)果向社會公示，主動接受社會監(jiān)督。

（四）為各類投資者精準(zhǔn)服務(wù)的權(quán)威平臺

通過在線平臺匯集了投資審批相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃，為投資者提供了便捷的投資政策法規(guī)查詢平臺。依托在線平臺建設(shè)了全國PPP項目信息監(jiān)測服務(wù)平臺、政務(wù)信息化項目管理平臺，為投資項目精細(xì)化管理，面向領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供了數(shù)據(jù)支持。

（五）建立事中事后監(jiān)管模式的創(chuàng)新探索

通過對在線平臺匯集數(shù)據(jù)的項目審批辦理情況、項目開工情況的整理分析，創(chuàng)新性的通過預(yù)定規(guī)則初步篩選異常項目，利用信息化手段降低了項目監(jiān)管難度，在提升投資項目事中事后監(jiān)管效率，提高項目現(xiàn)場檢查的精準(zhǔn)度等方面進行了有益探索。在疫情期間，項目單位可通過在線平臺遠(yuǎn)程填報項目開工、進度以及暫停施工、復(fù)工等信息，各級審批部門可對投資項目建設(shè)實施情況進行遠(yuǎn)程監(jiān)測、調(diào)度、監(jiān)管。

（六）監(jiān)測全國投資發(fā)展趨勢的有力工具

在線平臺匯集了大量的投資項目信息，利用平臺的數(shù)據(jù)對全國固定資產(chǎn)投資發(fā)展趨勢進行監(jiān)測，對即將和正處于前期工作階段項目數(shù)據(jù)的分析，反映未來一段時間的投資發(fā)展趨勢。在改進投資宏觀調(diào)控方式、引導(dǎo)社會投資方向、支撐投資優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)等方面都將發(fā)揮重要作用，將會成為支撐國家經(jīng)濟發(fā)展研判、宏觀政策制定的重要工具。

五、推進投資管理數(shù)字化策略分析

（一）盤活數(shù)據(jù)資源，釋放數(shù)字紅利

對于固定資產(chǎn)投資項目全生命周期管理來說，在線平臺實現(xiàn)了縱橫聯(lián)動、數(shù)據(jù)準(zhǔn)實時交換，但仍存在數(shù)據(jù)要素共享不充分、數(shù)據(jù)可用度不高等問題。比如匯集至在線平臺的數(shù)據(jù)中，項目開展前期工作的審批事項辦理相關(guān)信息數(shù)據(jù)質(zhì)量較好，但是部分報建階段、開工竣工階段的數(shù)據(jù)質(zhì)量及數(shù)量相對較差些。這些年，不論是中央部門還是各級地方政府，都花費了大量的人力、精力在電子政務(wù)信息化建設(shè)上，投入運行之后的收獲卻不容人意，背后重要的原因是沒有發(fā)揮數(shù)據(jù)價值。在線平臺已經(jīng)建成了縱橫聯(lián)動的信息通道，中央各部門及各地方政府可以利用現(xiàn)有資源，實現(xiàn)信息充分共享，讓孤立的數(shù)據(jù)整合，構(gòu)建一個健康有序的數(shù)據(jù)生態(tài)圈，盤活投資項目全生命周期的數(shù)據(jù)資源，發(fā)揮數(shù)據(jù)更大價值。

（二）培養(yǎng)復(fù)合型數(shù)據(jù)分析人才，提升數(shù)字治理能力

匯集的數(shù)據(jù)沒能發(fā)揮最大社會效益的其中一個重要原因是，缺少復(fù)合型數(shù)據(jù)分析專業(yè)人才，懂信息化建設(shè)技術(shù)的不懂業(yè)務(wù)，懂業(yè)務(wù)的不懂信息化技術(shù)。數(shù)字政府建設(shè)涉及多個領(lǐng)域?qū)W科，計算機技術(shù)、公共管理知識、大數(shù)據(jù)分析能力等，目前不論是高校培養(yǎng)體系還是專業(yè)人才培養(yǎng)體系，對復(fù)合型專業(yè)數(shù)據(jù)分析人才的培養(yǎng)都是脫節(jié)的。在數(shù)據(jù)政府建設(shè)過程中，應(yīng)彌補這樣的人才空缺，加強專業(yè)化人才培養(yǎng)，提高數(shù)據(jù)化創(chuàng)新能力。在線平臺匯集的投資項目數(shù)據(jù)有巨大的潛在價值，迫切需要專業(yè)人才進行開發(fā)挖掘，提升數(shù)字治理能力，為投資管理決策提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)化支撐。

（三）推進全國在線平臺“一體化”建設(shè)，打造整體化數(shù)字政府

在線平臺建設(shè)初期，由于各地方簡政放權(quán)程度不同、審批事項不統(tǒng)一、信息化建設(shè)進程不同等原因，采取了統(tǒng)一規(guī)劃、分級負(fù)責(zé)的原則進行建設(shè)。實踐證明，這樣的建設(shè)決策是正確的，在促進各級政務(wù)部門開展資源整合、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同等方面發(fā)揮了重要作用，取得了良好的社會和經(jīng)濟效益。在線平臺的發(fā)展和完善是一項長期任務(wù)，為推進數(shù)據(jù)政府建設(shè)，在線平臺應(yīng)實現(xiàn)全國“一體化”，既全國統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一事項和申報材料清單、統(tǒng)一網(wǎng)上申請、統(tǒng)一電子材料流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一推進網(wǎng)上批復(fù)文件等，實現(xiàn)服務(wù)、監(jiān)管、管理、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)一體化平臺，打造整體化數(shù)字政府，提升公共服務(wù)能力，利用信息化技術(shù)助力投資審批制度改革、加強投資項目事中事后監(jiān)管。

作者單位：北京國信新網(wǎng)通訊技術(shù)有限公司