產(chǎn)業(yè)新城PPP項目融資管理環(huán)節(jié)新型風(fēng)險的合規(guī)管控

方興

摘 要：通過系統(tǒng)分析產(chǎn)業(yè)新城PPP項目在融資管理環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險事項，就風(fēng)險表現(xiàn)形式進(jìn)行了描述，同時給出對應(yīng)的合股管理控制應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：PPP項目;產(chǎn)業(yè)新城;融資;風(fēng)險管控

隨著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略穩(wěn)步實施，全國范圍內(nèi)政企合作模式（Public-Private Partnership）大量運用，筆者所在單位率先進(jìn)軍產(chǎn)業(yè)新城領(lǐng)域，其旗下肇慶市西江科技城項目已進(jìn)入實施階段。根據(jù)財政部PPP中心的分類，產(chǎn)業(yè)新城PPP項目屬于“城鎮(zhèn)綜合開發(fā)-片區(qū)開發(fā)”類PPP項目，具有業(yè)務(wù)鏈條長、投資體量大、經(jīng)營周期長、知識復(fù)合度高、資源跨行業(yè)整合、不確定性因素多等特點。作為建筑類投資企業(yè)公司律師，筆者結(jié)合產(chǎn)業(yè)新城PPP項目融資環(huán)節(jié)實際管理情況，對該環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險問題進(jìn)行了分析并給出了對應(yīng)合規(guī)管控建議。

一、未按約定履行融資義務(wù)的風(fēng)險

（一）風(fēng)險表現(xiàn)

PPP模式產(chǎn)業(yè)新城項目投資范圍廣、投資金額大。如無法按照前期制定的融資方案落實融資義務(wù)，社會資本方將承擔(dān)一定的融資兜底義務(wù)之外，項目公司還將面臨支付高額的違約金、甚至觸發(fā)政府方的合同解除機(jī)制等不利后果，最終導(dǎo)致項目實施陷入困境。

（二）風(fēng)險防范

一是融資方案需提前謀劃。社會資本方在投標(biāo)或前期策劃時即應(yīng)開始科學(xué)合理規(guī)劃、設(shè)計融資方案，保障項目中標(biāo)后融資交割工作順利開展。二是加強(qiáng)融資方案過程管控。融資方案實施過程中出現(xiàn)變更，應(yīng)據(jù)實做好變更方案的制定、報批手續(xù)，滿足過程中的融資需求。三是拓寬融資渠道。應(yīng)充分利用好產(chǎn)業(yè)新城模式概念，引導(dǎo)保險資金、PPP基金等多元化優(yōu)質(zhì)資金投入，滿足項目融資需求。四是合理分配投資人融資義務(wù)。除項目公司、社會資本方的融資義務(wù)外，政府應(yīng)積極提供政策扶持、優(yōu)化項目實施環(huán)境協(xié)助拓寬融資渠道。

二、項目融資成本高企的風(fēng)險

（一）風(fēng)險表現(xiàn)

產(chǎn)業(yè)新城PPP項目規(guī)模大、合作周期長等特點，決定其融資金額大、融資周期長、融資成本高。由于投資期限長，投融資全周期所面臨的通貨膨脹愈加凸顯，這更加推高了項目融資成本。融資成本高企且壓榨投資收益，致使社會資本方投資收益目標(biāo)無法實現(xiàn)。

（二）風(fēng)險防范

一是社會資本要做好行業(yè)自律。社會資本應(yīng)做好行業(yè)自律，強(qiáng)化投資項目管控，明確投資決策程序和投資紀(jì)律，理性投資，合理設(shè)置投標(biāo)成本報價。二是項目融資籌劃前置，并與可行性研究同步。社會資本方須提前籌劃，靈活運用多種融資工具組合，降低綜合融資成本。

三、融資期限錯配的風(fēng)險

（一）風(fēng)險表現(xiàn)

目前市場上可供選擇金融工具的期限通常為五到十年，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)新城項目融資期限錯配問題突出。加上運營期政府付費不及時，或者使用者付費不足，項目公司債務(wù)壓力超前，進(jìn)而引發(fā)信貸違約。

（二）風(fēng)險防范

一是開拓規(guī)模大、期限長、成本低的項目融資渠道。積極推動保險資金、養(yǎng)老基金等資金參與產(chǎn)業(yè)新城PPP項目。二是開發(fā)可續(xù)期債券（永續(xù)債）、產(chǎn)業(yè)基金，創(chuàng)新融資方式。充分利用長周期融資工具作用，減緩期限錯配風(fēng)險。三是創(chuàng)造條件做好資產(chǎn)證券化。充分利用產(chǎn)業(yè)新城項目運營優(yōu)勢，加強(qiáng)商業(yè)策劃和市場挖掘，創(chuàng)造穩(wěn)定持續(xù)的現(xiàn)金流，創(chuàng)造條件開展項目資產(chǎn)證券化再融資。

四、融資擔(dān)保責(zé)任分配不合理的風(fēng)險

（一）風(fēng)險表現(xiàn)

金融機(jī)構(gòu)通常認(rèn)為產(chǎn)業(yè)新城PPP項目公司信用不足，均要求股東提供擔(dān)保，一旦項目公司無法按貸款合同約定履行債務(wù)，則可向各股東方進(jìn)行債權(quán)追索，且均傾向于向社會資本方股東主張連帶責(zé)任。

（二）風(fēng)險防范

一是加強(qiáng)對項目公司財產(chǎn)權(quán)益的包裝，獲取增信。積極收集并向金融機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)證明材料，提高信用證明的針對性和有效性，力爭由項目公司以其自身財產(chǎn)權(quán)益獲取貸款。二是在無法做到擔(dān)保免除情形下，盡量爭取有限擔(dān)保。三是公平合理分配擔(dān)保責(zé)任，包括政府方出資代表在內(nèi)的項目公司全體股東應(yīng)按照持股比例公平分配擔(dān)保責(zé)任。

五、融資政策法規(guī)頻繁變動的風(fēng)險

（一）風(fēng)險表現(xiàn)

國家PPP規(guī)范性文件大量出臺，推動了PPP模式的健康長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展，但由于政出多頭、政策變化頻繁，加之金融形勢變幻莫測，加劇了項目融資難度，影響社會投資人的投資信心。

（二）風(fēng)險防范

一是是建立科學(xué)合理的PPP融資管理制度。建立健全由強(qiáng)制性指標(biāo)和參考指標(biāo)組成的PPP項目投資評價指標(biāo)體系。二是強(qiáng)化融資政策學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對政策的領(lǐng)悟和把握。充分學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟最新融資政策，對于項目實施過程中不規(guī)范的情況隨時糾偏。三是積極參與融資政策規(guī)范制定，推動相關(guān)專項立法。在項目實施過程中，強(qiáng)化與政府部門溝通與對話，爭取政府政策制定機(jī)構(gòu)的理解和支持，獲取政策優(yōu)惠和政策幫扶。

六、財務(wù)融資風(fēng)險管控人才不足的風(fēng)險

（一）風(fēng)險表現(xiàn)

截至2020年11月9日，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫入庫項目數(shù)量9742個，涉及金額151504億元。PPP項目蓬勃發(fā)展的同時，由于財務(wù)融資人才缺乏，導(dǎo)致報機(jī)制、財務(wù)監(jiān)管、稅務(wù)籌劃等事項缺乏必要的專業(yè)支持。普通財務(wù)人員無法滿足產(chǎn)業(yè)新城財務(wù)、投融資業(yè)務(wù)要求，無法精確解讀和識別政府宏觀、微觀經(jīng)濟(jì)政策對于項目實施的深遠(yuǎn)影響時，必然使得項目開展風(fēng)險疊加、困難重重。

（二）風(fēng)險防范

一是做好PPP項目財務(wù)融資從業(yè)人員培訓(xùn)。充分利用各類PPP業(yè)務(wù)培訓(xùn)資源，營造良好的學(xué)習(xí)氛圍和環(huán)境，鼓勵相關(guān)從業(yè)人員通過自學(xué)、行業(yè)討論交流提升風(fēng)險控制能力。二是大力培養(yǎng)和挖掘成熟的財務(wù)融資從業(yè)人員。吸引具備較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力和素養(yǎng)的財務(wù)融資人員投身到產(chǎn)業(yè)新城項目財務(wù)融資業(yè)務(wù)工作。三是制定激勵措施，創(chuàng)新財務(wù)融資模式。通過制定獎懲機(jī)制，在創(chuàng)新與穩(wěn)健雙兼顧的基礎(chǔ)上鼓勵財務(wù)融資創(chuàng)新，鼓勵創(chuàng)新融資策略。