美國能源政策的變與不變

王能全

以重返《巴黎協(xié)定》為主線的能源氣候外交，是拜登與特朗普能源政策的最大不同。但對于已經(jīng)實現(xiàn)能源獨立的美國來說，為石油天然氣產(chǎn)業(yè)爭取廣闊的國際市場，應該還是新政府能源政策重點。區(qū)區(qū)四年任期和美國政黨制度的特點，決定了拜登能源氣候外交不會很快產(chǎn)生實際的效果。因此，拜登政府的能源政策，變的可能僅僅是形式，不變才是實質(zhì)。

美國能源形勢處于70年來最佳

2017年1月20日，就任總統(tǒng)后白宮網(wǎng)站列出特朗普政府優(yōu)先處理的六大問題，其中第一條是“美國第一能源計劃”。2017年3月28日，特朗普簽署“能源獨立”行政命令，稱這是“美國能源生產(chǎn)一個新時代的開始”。2017年6月1日，特朗普宣布美國退出《巴黎協(xié)定》。執(zhí)政期間，特朗普采取一系列措施，表示將把美國能源產(chǎn)業(yè)帶入“黃金時代”，讓美國掌握“能源主導權(quán)”。

無論如何評價特朗普的能源政策，當前的現(xiàn)實是，美國實現(xiàn)了能源獨立，能源消費結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，二氧化碳排放進入了下降通道?？梢哉f，當下的美國能源行業(yè)處于近70年來最好的時期。

圖1：1973年-2019年美國能源消費二氧化碳排放

單位：百萬公噸。資料來源：美國能源信息署，月度能源評論，2020年12月23日。制圖：顏斌

圖2：2018年-2020年9月美國月度能源消費二氧化碳排放

單位：百萬公噸。資料來源：美國能源信息署，月度能源評論，2020年12月23日

第一，嚴重疫情沖擊下，美國能源獨立的大勢未改。

2019年，自1957年之后，62年來首次美國國內(nèi)的能源產(chǎn)量大于消費量;自1952年之后，67年來首次美國的能源出口量大于進口量。自20世紀70年代第一次石油危機后，美國歷屆政府一直努力追求的能源獨立夢想，終于變成了現(xiàn)實。2020年，蔓延全球的新冠肺炎疫情并未改變美國能源獨立的大勢。2020年前九個月，美國一次能源的總產(chǎn)量繼續(xù)大于消費總量;出口總量繼續(xù)大于進口總量。

第二，可再生能源成第三大來源，非化石燃料接近能源消費的20%。

2019年美國一次能源消費中，石油和天然氣分列第一、第二位，位居第三位的，是包括水電、地熱能、太陽能、風能和生物燃料在內(nèi)的可再生能源，煤炭位居第四位，這是130年來可再生能源首次超越煤炭成為美國第三大能源消費來源。加上核能，非化石燃料在2019年美國一次能源消費中所占的比重，接近20%，當前美國的能源消費結(jié)構(gòu)已處于比較理想的狀態(tài)。

2020年，美國一次能源消費中可再生能源的比重繼續(xù)提升。前九個月，美國可再生能源消費總量占一次能源消費總量的12.61%，煤炭下降到了個位數(shù)，只有9.9%。

第三，能源消費保持穩(wěn)定的同時，二氧化碳排放處于下降的通道。

2018年，美國一次能源消費創(chuàng)下歷史紀錄。2019年開始下降，低于2018年和2007年的水平。同期，美國GDP由2007年的14.45萬億美元增長到2019年的21.43萬億美元，美國的能源效率在持續(xù)提升。

2007年是美國二氧化碳排放量最高的年份，為60.03億噸，2019年降到51.46億噸，下降了14.5%，預計2020年比2019年將再下降11%。不斷下降的主要原因，除一次能源消費總量總體上處于下降過程中外，能源消費結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化發(fā)揮了重要的作用。其中，一次能源消費中煤炭的減少，貢獻了2007年至2019年間二氧化碳排放減少量的50%以上，累計超過10億噸。

圖3：拜登的全部計劃Explore all of Joe Biden's plans

資料來源：https：//joebiden.com/joes-vision/;查詢?nèi)掌冢?021年1月12日

近年來，美國發(fā)電用能源中非化石燃料的比重持續(xù)上升。2005年至2019年間，美國發(fā)電量增長了2%，來源于化石能源的發(fā)電量減少了11%，不排放二氧化碳的發(fā)電量增長了35%，發(fā)電行業(yè)的二氧化碳排放量減少33%。

重返《巴黎協(xié)定》，團結(jié)各國應對氣候變化

美國不遲于2050年實現(xiàn)100%清潔能源經(jīng)濟和凈零排放、重回巴黎氣候協(xié)定、創(chuàng)造良好的工作機會、建設(shè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施，是拜登能源政策的四項關(guān)鍵內(nèi)容，其中與特朗普政府的最大不同，就是重返《巴黎協(xié)定》，并把應對氣候變化作為美國能源外交政策的出發(fā)點。

第一，通過推廣清潔能源技術(shù)，幫助美國實現(xiàn)100%的清潔能源目標。

拜登宣布，2050年之前美國要實現(xiàn)100%的清潔能源經(jīng)濟和凈零排放。上任的第一天，拜登將簽署一系列行政命令，要求國會在第一年頒布立法：建立一個執(zhí)行機制，以實現(xiàn)2025年的短期目標和2050年的長期目標;對能源、氣候研究、創(chuàng)新進行歷史性投資;鼓勵在整個經(jīng)濟體中快速部署清潔能源。

具體方法包括：利用每年花費5000億美元的聯(lián)邦政府采購系統(tǒng)，推動100%清潔能源和零排放汽車;通過保護和實施現(xiàn)有的《清潔空氣法》，減少交通運輸造成的溫室氣體排放;確保所有美國政府設(shè)施、建筑設(shè)施更高效、更適應氣候變化;建造第一批生物燃料工廠，新的減少飛機、遠洋船只等排放的解決方案;到2030年保護美國30%的土地和水域，保護生物多樣性。

拜登提出，新的和現(xiàn)有的油氣作業(yè)，要求嚴格的甲烷污染限制;永久保護北極國家野生動物保護區(qū)、其他聯(lián)邦土地和水域，禁止在公共土地和水域發(fā)放新的石油和天然氣許可證，加強在聯(lián)邦土地和水域的再造林和開發(fā)可再生能源，到2030年將海上風能增加一倍。

通過推廣清潔能源技術(shù)，幫助美國實現(xiàn)100%的清潔能源目標：電網(wǎng)規(guī)模的儲能，先進的核反應堆，不帶來全球變暖的制冷劑制冷和空調(diào);發(fā)展凈零能源建筑;利用可再生能源，以與頁巖氣相同的成本，生產(chǎn)無碳氫氣;將工業(yè)熱量脫碳，重新設(shè)計碳中性建筑材料，糧食和農(nóng)業(yè)部門脫碳，從發(fā)電廠的廢氣中捕獲二氧化碳。

加快電動汽車部署是拜登能源政策的重要內(nèi)容之一。拜登支持在2030年底前部署超過50萬個新的公共充電站;恢復全部電動車稅收抵免，盡最大可能優(yōu)先購買美國制造的汽車。

第二，采取強有力的新措施來阻止其他國家違背其氣候承諾。

拜登宣布，在上任的第一天，將重新簽署《巴黎協(xié)定》。拜登認為，氣候變化是一項全球性挑戰(zhàn)，需要世界各國采取果斷行動;氣候變化是一個“威脅乘數(shù)”，放大了現(xiàn)有的地緣政治和與天氣有關(guān)的風險，美國新政府將把氣候變化提升為國家安全的核心優(yōu)先事項。

在上任的頭100天內(nèi)，拜登將召開一次氣候問題世界首腦會議，說服世界主要碳排放國領(lǐng)導人，做出更雄心勃勃的國家承諾;簽訂可執(zhí)行的國際協(xié)議，減少全球航運和航空業(yè)的排放，遏制氫氟烴。

貿(mào)易與氣候掛鉤，采取強有力的新措施來阻止其他國家違背其氣候承諾，對未能履行氣候和環(huán)境義務的國家征收碳調(diào)整費或碳排放配額，對合作伙伴承諾實現(xiàn)增強的巴黎氣候目標提出條件。

尋求二十國集團承諾終止對高碳項目的所有出口融資補貼，改革國際貨幣基金組織和區(qū)域開發(fā)銀行關(guān)于優(yōu)先償還發(fā)展項目債務的標準，納入不可持續(xù)的氣候和債務成本。要求全世界禁止化石燃料補貼，不為骯臟能源融資，禁止美國金融機構(gòu)為燃煤發(fā)電廠提供任何融資。

推動全球清潔能源研究，承諾投入更多的財政資源，支持全球大學和研究機構(gòu)的研發(fā)和創(chuàng)新，幫助其他國家建立研發(fā)能力。

點名批評全球氣候不法之徒，美國新一屆政府將制定一份新的全球氣候變化報告，要求各國為履行或未履行巴黎承諾，以及其他促進或破壞全球氣候解決方案的步驟承擔責任。

第三，創(chuàng)造新的就業(yè)機會并重建美國基礎(chǔ)設(shè)施。

圖4：2019年-2050年美國能源進出口趨勢

單位：千萬億英熱單位。資料來源：美國能源信息署，2020-2050 年能源展望，2020 年1月29日

圖5：2018年-2020年9月美國主要能源產(chǎn)品的出口

單位：千萬億英熱單位。資料來源：美國能源信息署，月度能源評論，2020 年12月23日

拜登提出，美國能源行業(yè)要為普通民眾創(chuàng)造并提供大量的高水平就業(yè)機會，其中新能源領(lǐng)域要創(chuàng)造數(shù)十萬個就業(yè)機會，振興美國汽車行業(yè)要創(chuàng)造100萬個新就業(yè)機會，建筑領(lǐng)域要創(chuàng)造100萬個新就業(yè)機會，重建美國的中產(chǎn)階級。

拜登認為，美國的基礎(chǔ)設(shè)施搖搖欲墜，要建設(shè)更清潔、更安全、更強大的基礎(chǔ)設(shè)施，包括智能道路、供水系統(tǒng)、市政交通網(wǎng)絡(luò)、學校、機場、鐵路、渡輪、港口和通用寬帶接入等;開展美國鐵路第二次革命，以確保美國擁有世界上最干凈、最安全、最快的鐵路系統(tǒng)。

為實現(xiàn)其宣示的能源政策目標，拜登提出的投資總規(guī)模為2萬億美元，并計劃在他的第一個任期內(nèi)部署這些資源。

拜登政府能源政策的變與不變

實現(xiàn)能源獨立是相當長時間美國政府能源政策的基石，拜登新政府能源政策的變，不會短時間產(chǎn)生實質(zhì)性影響，更多的只是形式，繼續(xù)向國際市場出口更多的石油和天然氣，是新一屆美國政府能源政策的重心所在。

圖6：2018年-2020年9月美國能源生產(chǎn)、消費和進出口形勢

單位：千萬億英熱單位。資料來源：美國能源信息署，月度能源評論，2020 年12月23日

第一，能源獨立將在長時間內(nèi)為美國政府的能源政策選擇提供廣闊空間。

第一次石油危機高潮的1973年11月7日，時任美國總統(tǒng)尼克松發(fā)表演說，提出能源獨立計劃。自此之后，歷屆美國政府均將實現(xiàn)能源獨立作為能源政策的核心內(nèi)容。因此，2019年美國實現(xiàn)能源獨立不是特朗普一屆政府，而是47年間歷屆美國政府共同努力的結(jié)果，新一屆的拜登政府接手的是一副能源好牌。

美國能源信息署預測，美國作為能源凈出口國的地位，將一直維持到2050年。能源獨立的實現(xiàn)，在解除當前和未來相當長時間美國政府心病和對外政策最大掣肘的同時，更為美國政府對內(nèi)對外政策的選擇，提供了廣闊空間。

第二，能源氣候外交的變需要國際社會的合作和較長時間才能產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

將氣候問題上升到美國國家安全的核心優(yōu)先事項，并與能源掛鉤，是拜登新政府能源政策最大的變化。從政策宣示中看，拜登將氣候與國際貿(mào)易、能源方面的投融資、能源外交等緊密相連，我們可以將其稱之為能源氣候外交，這應該是目前我們看到的拜登新政府能源政策的最大閃光點。

2021年1月初，民主黨在參眾兩院均取得了多數(shù)席位，對于拜登新政府上臺后將推行能源氣候外交，這減輕了國內(nèi)政黨政治的掣肘，較好地奠定了對外政策的基礎(chǔ)。

不過，由于拜登提出的能源氣候外交不僅僅是美國國內(nèi)政治的事務，將涉及到世界主要大國、經(jīng)濟體的利益，需要得到主流國際社會的認同，并共同采取行動，這些目標的部分實現(xiàn)或全部實現(xiàn)，都是一個需要耗費大量時間的外交行動，四年任期內(nèi)如能實現(xiàn)部分目標，應該就是非常理想的結(jié)果。

因此，拜登能源氣候外交的政策宣示，雖然已有初步的實施步驟，但不會產(chǎn)生立竿見影的影響和效果，因為無論從美國的政治制度還是這些政策宣示的內(nèi)容本身看，任何一點能得到較快的落實并取得預期的結(jié)果，其過程都將是非常艱難的。

第三，出口更多石油天然氣將是未來相當長時間美國政府的追求。

當前的美國，是世界第一大石油和天然氣生產(chǎn)國。2019年，美國的石油產(chǎn)量為1704.5萬桶/天，占全球的17.9%;天然氣產(chǎn)量為9209億立方米，占全球的23.1%。

2017年，60年來美國首次成為天然氣的凈出口國，2019年美國超越馬來西亞成為世界第三大液化天然氣出口國。2020年初，美國液化天然氣生產(chǎn)能力為89億立方英尺/天，最大生產(chǎn)負荷可以達到101億立方英尺/天，2020年12月創(chuàng)下了液化天然氣出口98億立方英尺/天的歷史性紀錄。預計2025年，美國液化天然氣生產(chǎn)能力將達到1.14億噸/年，將超過卡塔爾和澳大利亞，成為全球最大的液化天然氣出口國。

美國是成品油凈出口國但仍凈進口原油。2019年，美國原油的出口數(shù)量已達297.8萬桶/天，成品油的出口數(shù)量高達552.2萬桶/天。2020年12月的最后一周，美國從沙特阿拉伯進口石油的數(shù)量降至為零，是1985年9月以來的首次，而沙特阿美在美國全資擁有的莫蒂瓦煉油公司，是美國最大的煉油企業(yè)，年加工能力高達3000萬噸。

新聞報道中，我們經(jīng)常看到，作為總統(tǒng)的特朗普被稱為美國能源行業(yè)的首席推銷員，利用各種場合推銷美國的天然氣和石油等能源產(chǎn)品。雖然競選演講和宣布的政綱中，拜登更多的是限制而不是支持美國的石油天然氣行業(yè)，但是，鑒于油氣行業(yè)在美國強大的政治和經(jīng)濟影響，我們相信，不受美國油氣行業(yè)待見和歡迎的拜登，就任之后肯定如特朗普一樣，繼續(xù)大力在國際市場推銷美國的石油和天然氣等能源產(chǎn)品，進口更多的美國石油天然氣，一定會成為與新一屆拜登政府進行利益交換的重要手段和有效籌碼。

（編輯：馬克）