《農(nóng)村土地承包法》中土地經(jīng)營權(quán)制度評析

項(xiàng)定宜，王佳藝

（東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040）

一、《農(nóng)村土地承包法》中土地經(jīng)營權(quán)制度的立法背景

中國農(nóng)地改革經(jīng)歷40 多年的歷史進(jìn)程，農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從所有權(quán)和使用權(quán)高度統(tǒng)一的“兩權(quán)分置”，到堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。黨的十九大報告指出鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度[1]。2020 年“中央一號文件”指出推動土地經(jīng)營權(quán)依法合規(guī)抵押融資。穩(wěn)妥擴(kuò)大農(nóng)村普惠金融改革試點(diǎn)，推出更多普惠金融產(chǎn)品[2]?，F(xiàn)將2013—2018 年農(nóng)業(yè)部有關(guān)農(nóng)村經(jīng)營管理情況的調(diào)查數(shù)據(jù)部分情況進(jìn)行圖表整理。

從圖1 可以看出，2013—2018 年間全國家庭承包地流轉(zhuǎn)面積呈連續(xù)上升趨勢。2013 年流轉(zhuǎn)面積為2.27 千萬hm2，2018 年農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積為3.59 千萬hm2，增長58%。家庭承包地流轉(zhuǎn)面積增加反映出土地流轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)所需，諸多因素使得農(nóng)村勞動力的數(shù)量減少，農(nóng)民從土地中解放出來進(jìn)而從事其他維持生計(jì)的工作，土地流轉(zhuǎn)能夠滿足“轉(zhuǎn)讓方”和“受讓方”雙方的實(shí)際需要，符合農(nóng)村土地經(jīng)營的基本情況。為穩(wěn)定承包關(guān)系，中央做出第二輪承包到期后承包期限延長30 年政策決定，為農(nóng)民解決了土地流轉(zhuǎn)的一大重要難題。但是從以上數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)的速度整體偏慢。

圖1 2013—2018 年全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積

從圖2、圖3 可以看出，2013—2018 年全國流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶不斷增加，從2013 年5 261 萬戶上升到2018 年的7 235 萬戶，增長38%。全國耕地流轉(zhuǎn)雙方簽訂合同從2013 年的3 756 萬份上升到2018 年的5 678 萬份，增長51%。越來越多的農(nóng)戶選擇向外流轉(zhuǎn)自己的土地，農(nóng)業(yè)主體正由傳統(tǒng)自給自足的小農(nóng)逐漸向現(xiàn)代化新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)變，土地的集約化、規(guī)?；?jīng)營已然成為農(nóng)村土地長久發(fā)展的必由之路。

圖2 2013—2018 年全國流轉(zhuǎn)出承包地農(nóng)戶統(tǒng)計(jì)

圖3 2013—2018 年全國耕地流轉(zhuǎn)合同情況統(tǒng)計(jì)

圖4 2013—2018 年全國家庭承包地流轉(zhuǎn)去向

圖4 顯示，在全部流轉(zhuǎn)耕地中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的（其中包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場）面積從2013 年的1.37 千萬hm2上升到2018 年的2.05 千萬hm2，增長50%；流轉(zhuǎn)入合作社的面積從2013年的0.46 千萬hm2上升到2018 年的0.81 千萬hm2，增長76%；流入企業(yè)（專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公司）的耕地面積從2013 年的0.21 千萬hm2上升到2018 年的0.37 千萬hm2，增長76%；流入其他主體（城鎮(zhèn)居民、村集體、社會團(tuán)體、科研單位等）的耕地面積從2013 年0.22 千萬hm2上升到2018 年的0.36 千萬hm2，增長64%。“三權(quán)分置”政策實(shí)施后，耕地流入農(nóng)戶的面積占比最大，流入企業(yè)和合作社面積占比較小，近兩年流轉(zhuǎn)面積增長均呈放緩趨勢。

伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的步伐，大多數(shù)農(nóng)戶選擇進(jìn)城務(wù)工，能夠獲得土地承包經(jīng)營權(quán)資格的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)實(shí)際經(jīng)營者相脫離，原本高度對應(yīng)的人地關(guān)系已然成為過去。我國農(nóng)村土地改革進(jìn)程不斷加快，致力于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村振興、農(nóng)民富裕。土地是“三農(nóng)”的根本，激活土地的潛在經(jīng)濟(jì)價值、盤活農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)發(fā)展在人才、資金等方方面面帶來了發(fā)展契機(jī)。但是，我國土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)程度還比較低。

由圖5 可以直觀看到50 畝（注：1 畝=0.067 hm2，下同）以上經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶數(shù)量整體在上升的趨勢，規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)戶在不斷增加。經(jīng)營面積在大于50 至100 畝的農(nóng)戶從2013 年的222.25 萬戶上升到2018 年的272.6 萬戶，增長23%；經(jīng)營面積大于100 至200 畝的農(nóng)戶從2013 年的65.09 萬戶上升到2018 年的97.9 萬戶，增長50%；經(jīng)營面積在200 畝以上的農(nóng)戶從2013 年的30.16 萬戶上升到2018 年的43.3 萬戶，增長44%。目前，我國主要有三種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，包括分散的小規(guī)模農(nóng)戶、適度規(guī)模經(jīng)營戶和農(nóng)墾與兵團(tuán)企業(yè)[3]。雖然我國已經(jīng)出現(xiàn)了一定數(shù)量的家庭農(nóng)場、合作社等新型經(jīng)營主體，但普通承包農(nóng)戶仍占絕對多數(shù)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體與傳統(tǒng)農(nóng)戶將長期共存，這是我國農(nóng)業(yè)的基本情況。圖5 顯示，經(jīng)營規(guī)模在200 畝以上的農(nóng)戶數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)營規(guī)模在50～100 畝的農(nóng)戶數(shù)量，農(nóng)地規(guī)模化和集約化經(jīng)營的程度還比較低。因此，要實(shí)現(xiàn)高度規(guī)?；图s化經(jīng)營，立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)和保障土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

圖5 2013—2018 年全國家庭承包地規(guī)?；?jīng)營統(tǒng)計(jì)

在當(dāng)今實(shí)踐背景下，只有“三權(quán)分置”才能真正激活土地經(jīng)營權(quán)，且亟須相應(yīng)立法予以調(diào)整。表1 為國家出臺的一系列“三權(quán)分置”政策法規(guī)。表1 顯示，“三權(quán)分置”政策從2013 年開始醞釀，到2019 年《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)”專節(jié)，從政策層面上升為法律規(guī)定，是農(nóng)村土地改革逐步探索的過程，也是我國土地法制建設(shè)向前邁出的重要一步。實(shí)行“三權(quán)分置”，有利于加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地適度規(guī)?；?jīng)營。穩(wěn)定承包關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)，逐步完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，提高生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

表1 “三權(quán)分置”政策及法規(guī)統(tǒng)計(jì)表

二、《農(nóng)村土地承包法》中土地經(jīng)營權(quán)制度的立法內(nèi)容

從形式上看，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》與修訂前相比較，在體系結(jié)構(gòu)上，未改變五章的結(jié)構(gòu)，從原來的六十五條增加到七十條，第二章第四節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)”改變?yōu)椤巴恋爻邪?jīng)營權(quán)保護(hù)、互換和轉(zhuǎn)讓”，將原本第二章第五節(jié)“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”改變?yōu)椤巴恋亟?jīng)營權(quán)”。

從內(nèi)容上看，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》共修改四十六處，設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)專節(jié)，《農(nóng)村土地承包法》中的土地經(jīng)營權(quán)制度可以分為如下幾個方面。

第一，明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》總則第九條在法律上首次對于土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行規(guī)定，使得土地經(jīng)營權(quán)從政策層面上升到法律制度，成為整個制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地改革在立法層面上取得了進(jìn)步①《農(nóng)村土地承包法》第九條 承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。?！叭龣?quán)分置”政策順利推行的重要因素在于實(shí)踐需求，實(shí)踐中農(nóng)民群眾切實(shí)的需要是政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉傻谋匾獥l件。如今，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展越來越迅速，適度規(guī)?；?、集約化經(jīng)營是發(fā)展趨勢，而“三權(quán)分置”政策實(shí)施符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求。我國集體土地產(chǎn)權(quán)第一次分離的形成軌跡可歸結(jié)為實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)和法律兜底的“三部曲”模式[4]。

第二，明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，《農(nóng)村土地承包法》第三十三條至三十五條規(guī)定強(qiáng)化了發(fā)包方的知情權(quán)，是否選擇登記由當(dāng)事人意思自治決定，未做強(qiáng)制性規(guī)定；有關(guān)流轉(zhuǎn)方式，第三十六條新增了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可采取入股的方式，并且將轉(zhuǎn)包的情況并入出租之中；第三十六條放寬了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受讓人的范圍，不再受限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

第三，明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利與義務(wù)。第三十七條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人享有的權(quán)利，即依據(jù)合同使用土地、生產(chǎn)經(jīng)營及獲得收益；第四十三條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人有獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利②《農(nóng)村土地承包法》第四十三條 經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補(bǔ)償。；第四十七條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以設(shè)定融資擔(dān)保，但事先要經(jīng)過承包方書面同意。權(quán)利法定化是保障權(quán)利行使的有效途徑，有助于保障土地經(jīng)營權(quán)人合法權(quán)益，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)人的義務(wù)，第四十二條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人不可改變土地用途、不得連續(xù)兩年以上棄耕拋荒、保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境，與我國“五位一體”的生態(tài)建設(shè)要求相契合。

第四，明確規(guī)定相關(guān)法律責(zé)任。第五十六條和第六十一條規(guī)定侵害土地經(jīng)營權(quán)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，擅自截留、扣繳收益的應(yīng)當(dāng)退還；第五十九條規(guī)定了違約責(zé)任；第六十條規(guī)定強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)行為無效；第六十三至第六十五條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人從事非農(nóng)建設(shè)將受到處罰，土地經(jīng)營權(quán)人造成生態(tài)環(huán)境損害的則應(yīng)當(dāng)賠償損失，國家機(jī)關(guān)及工作人員不得利用職務(wù)干涉土地經(jīng)營活動。責(zé)任法律化有利于穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

綜上所述，此次《農(nóng)村土地承包法》修訂在土地經(jīng)營權(quán)制度方面有如下三個亮點(diǎn)：第一，以立法的形式明確了“三權(quán)分置”，將很長時間的政策轉(zhuǎn)化成法律規(guī)定，此舉是我國土地法制進(jìn)步的表現(xiàn)；第二，增加了土地經(jīng)營權(quán)可以融資擔(dān)保的相關(guān)規(guī)定，打破了農(nóng)村土地抵押融資的法律空白，為解決農(nóng)村融資難的問題提供了法律依據(jù)；第三，增加了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，明確了土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)，包括對土地經(jīng)營權(quán)人設(shè)定支付對價、不棄耕拋荒、保護(hù)環(huán)境等義務(wù)，與《民法總則》中倡導(dǎo)的綠色原則相契合。

三、《農(nóng)村土地承包法》土地經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀檢視：立法不足

（一） 內(nèi)涵界定缺失

經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的混合體[5]。在流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶不斷增加的現(xiàn)實(shí)情況下，為了保護(hù)具有身份權(quán)性質(zhì)的農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，“三權(quán)分置”將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。但法學(xué)界對于土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵的觀點(diǎn)不盡相同，大致分為兩種觀點(diǎn)。第一，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)并非一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，只是一種權(quán)能[6]。第二，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是一種獨(dú)立的權(quán)利，屬于不受身份限制的財產(chǎn)權(quán)利[7]?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十七條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人對于其“受讓”經(jīng)營的土地具有占有、使用和收益的權(quán)能③《農(nóng)村土地承包法》第三十七條 土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。。該法第四十六條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人經(jīng)承包方的書面同意可以再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人具有部分處分權(quán)能。但是，立法者并未明確土地經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)權(quán)能或民事權(quán)利。

（二） 權(quán)利性質(zhì)不明晰

2019 年1 月1 日新實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》在第二章中新增設(shè)置第五節(jié)“土地經(jīng)營權(quán)”，在法律上首次對于土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行規(guī)定，標(biāo)志我國農(nóng)村土地改革在立法層面取得了進(jìn)步。但略有遺憾的是此次修改只是明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)，卻淡化了土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)?！掇r(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)未進(jìn)行明確規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不明晰導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)阻力增加，影響土地經(jīng)營權(quán)抵押融資，成為阻礙“放活經(jīng)營權(quán)”政策目標(biāo)的重要因素之一。這就要求土地經(jīng)營權(quán)從政策上的權(quán)利走向法律規(guī)范當(dāng)中時，需要不斷地完善其具體的制度構(gòu)建。有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)的界定，學(xué)者們見仁見智，主要存在用益物權(quán)說、債權(quán)說和二元說三種觀點(diǎn)。

用益物權(quán)說。該學(xué)說主張土地經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，物權(quán)性質(zhì)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)、融資起到保障作用。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)產(chǎn)生路徑，學(xué)者們各持己見，有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是由土地承包經(jīng)營權(quán)派生出來的，并且強(qiáng)調(diào)將債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)排除在土地經(jīng)營權(quán)的概念之外[8]。有學(xué)者主張依據(jù)權(quán)利行使的發(fā)生邏輯，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包權(quán)人設(shè)定的次級用益物權(quán)[9]。有的學(xué)者主張土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶以其承包地為客體為受讓人設(shè)立的用益物權(quán)。由此可見，主張土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)的觀點(diǎn)亦存在爭議。

債權(quán)說。該學(xué)說主張土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)性質(zhì)的，雖然現(xiàn)階段凸顯出物權(quán)的特征，但究其本質(zhì)仍屬于債權(quán)性質(zhì)，況且從權(quán)利發(fā)生的法理邏輯上來看，土地經(jīng)營權(quán)無法定性為用益物權(quán)，在同宗土地上再設(shè)定同一種類、用途相近的物權(quán)，有違物權(quán)法“一物一權(quán)原則”[10]。有學(xué)者主張土地經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上是債權(quán)，屬于不動產(chǎn)租賃權(quán)[11]。有學(xué)者主張土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)性質(zhì)的，為物權(quán)化的債權(quán)，賦予其登記能力[12]，為方便土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)賦予其一定的支配和排他效力[13]。

二元說。該種觀點(diǎn)將土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式相結(jié)合。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)采取“物權(quán)—債權(quán)并行”二元模式對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行定性[14]，通過債權(quán)方式流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)性質(zhì)，采取物權(quán)方式流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)性質(zhì)[15]。受讓人以租賃方式獲得的土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，以入股方式獲得的土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)[16]。

上述觀點(diǎn)從不同的維度對于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行探討，物權(quán)說從政策實(shí)施、立法設(shè)置目的對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定；債權(quán)說則按照現(xiàn)有的法律原則對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)進(jìn)行一般解釋；二元說針對我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定。前述三種觀點(diǎn)都有較為充分的理由。但是，土地經(jīng)營權(quán)作為“三權(quán)分置”政策落實(shí)于立法中的一項(xiàng)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“三權(quán)分置”政策設(shè)置的初衷以及實(shí)施的目標(biāo)加以完善。

（三） 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記效力規(guī)則不完善

從《農(nóng)村土地承包法》第四十一條可知，我國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采用登記對抗主義①《農(nóng)村土地承包法》第四十一條 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。。我國物權(quán)變動登記規(guī)則存在登記生效和登記對抗兩種模式，二者的區(qū)別在于登記產(chǎn)生物權(quán)變動效力還是僅僅產(chǎn)生對抗善意第三人的效力。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，《農(nóng)村土地承包法》將其登記規(guī)則設(shè)置成登記對抗有兩個方面值得反思：一方面，此項(xiàng)登記規(guī)則的設(shè)置不符合“放活土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)目的；另一方面，第四十一條“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記” 的設(shè)置有何意義？從我國長期的立法習(xí)慣和立法技術(shù)上來講，五年是劃分短期流轉(zhuǎn)和長期流轉(zhuǎn)的分界點(diǎn)。按此理解，流轉(zhuǎn)期限以“五年”為界點(diǎn)進(jìn)行劃分，五年以下為短期流轉(zhuǎn)合同，五年以上為長期流轉(zhuǎn)合同。從法條內(nèi)容上看，五年以上流轉(zhuǎn)期限的土地經(jīng)營權(quán)可以向登記機(jī)構(gòu)申請登記，五年以下流轉(zhuǎn)期限的土地經(jīng)營權(quán)能否登記不做規(guī)定。那么此種立法表述并不能發(fā)揮區(qū)分長期流轉(zhuǎn)和短期流轉(zhuǎn)的制度功能。

（四） 土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保程序不完善

《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定承包方可以用土地經(jīng)營權(quán)作為金融機(jī)構(gòu)融資的擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。由此可見，法律規(guī)定承包土地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以直接向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，但通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者卻先要經(jīng)過承包方同意并向發(fā)包方備案后才能夠進(jìn)行抵押融資。土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)是其流轉(zhuǎn)及擔(dān)保是否需要經(jīng)承包方同意的關(guān)鍵性因素[17]，故此種“事先書面同意”才能抵押的制度設(shè)置存在的必要性和合理性值得反思。

（五） 土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)機(jī)制不明確

土地經(jīng)營權(quán)抵押是農(nóng)地金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，也是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一。《農(nóng)村土地承包法》第三十六條當(dāng)中未明確“抵押”為流轉(zhuǎn)方式的一種，而是概括地表述為“其他方式”。我國法律中沒有具體針對土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)機(jī)制的法條規(guī)定，目前只有《民法典》籠統(tǒng)地規(guī)定了一般抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，但其對于土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言并未完全適合?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定承包方可以通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。第三十八條規(guī)受讓方需有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力和資質(zhì)。第四十七條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)進(jìn)行抵押融資，但對于債務(wù)到期土地經(jīng)營權(quán)人未能清償債務(wù)時，如果抵押權(quán)人不具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，如何實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)未做明確規(guī)定。當(dāng)?shù)盅簷?quán)屆期面臨實(shí)現(xiàn)時，土地經(jīng)營權(quán)被作為抵押財產(chǎn)被拍賣、變賣以優(yōu)先受償未做出明確規(guī)定。抵押權(quán)人采取何種方式才能夠得到清償，需要在法律中予以明確。

四、《農(nóng)村土地承包法》的完善建議

（一） 明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)為獨(dú)立的民事權(quán)利

土地經(jīng)營權(quán)是具有獨(dú)立屬性的財產(chǎn)性權(quán)利，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)的某種權(quán)能。《農(nóng)村土地承包法》設(shè)專節(jié)對于土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行規(guī)定本身就是承認(rèn)其是一種獨(dú)立權(quán)利的表現(xiàn)。高圣平主張“三權(quán)分置”之下的土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)派生出來的權(quán)利[18]。農(nóng)戶通過簽訂合同將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營“受讓方”，體現(xiàn)了當(dāng)事人的意思自治。土地經(jīng)營權(quán)本身具有占有、使用、收益和部分的處分權(quán)能，只有獨(dú)立的財產(chǎn)權(quán)利才能夠被作為抵押財產(chǎn)進(jìn)行抵押融資，因而筆者主張土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)是一種具有占有、使用、收益和部分處分權(quán)能的獨(dú)立的財產(chǎn)性權(quán)利。

（二） 土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為用益物權(quán)

土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)應(yīng)確定為用益物權(quán)，理由如下：其一，債權(quán)具有相對性，僅約束合同雙方當(dāng)事人，并且具有短期性，相較于物權(quán)而言，債權(quán)穩(wěn)定性差，不利于保障受讓方從事農(nóng)地經(jīng)營，影響農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。其二，“三權(quán)分置”政策的設(shè)定意義是為了盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生目的是為融資提供新路徑，若堅(jiān)持土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，如此說來“三權(quán)分置”政策的設(shè)定將失去意義。將土地經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)，采用抵押的方式融資，很大程度上解決了農(nóng)戶因土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押所帶來的生產(chǎn)經(jīng)營資金不足的問題，同時也促進(jìn)了農(nóng)地融資市場的發(fā)展。其三，我國《農(nóng)村土地承包法》將“三權(quán)分置”表述為“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”，土地經(jīng)營權(quán)從土地承包權(quán)中分離出來，并具有土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用、收益權(quán)能，故土地經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)的屬性。農(nóng)村承包地債權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)是一種“租賃權(quán)”，沒有必要將其納入土地經(jīng)營權(quán)的范疇，否則將有違政策設(shè)置初衷。法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，避免混淆債權(quán)性質(zhì)的行為與物權(quán)性質(zhì)的行為，解決將二者共同列入抵押標(biāo)的物而帶來的制度運(yùn)行困境。土地經(jīng)營權(quán)被定性為用益物權(quán)，有利于提高實(shí)踐中土地經(jīng)營權(quán)融資的可操作性，受讓方基于經(jīng)營土地的需要就能夠?qū)⑼恋亟?jīng)營權(quán)抵押所獲取的資金用以擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營。

（三） 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采用登記生效主義

法律規(guī)范應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記對抗主義修正為登記生效主義。我國法律針對家庭方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)采取登記對抗主義，其中農(nóng)村社會環(huán)境是其重要原因之一。我國農(nóng)村社會的人口較為集中，流動性差，形成熟人社會，無須通過登記對流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行公示。如今農(nóng)戶外出務(wù)工，人口的流動性增加，農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，熟人社會的特征已經(jīng)不再那么明顯。土地經(jīng)營權(quán)不同于土地承包經(jīng)營權(quán)，可以向集體外的人進(jìn)行流轉(zhuǎn)，可以是農(nóng)戶、合作社、企業(yè)等主體。在非熟人社會的背景下，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押只有采取登記生效主義才能實(shí)現(xiàn)物權(quán)公示的效果。另外，如若土地經(jīng)營權(quán)抵押采取登記生效主義，在相關(guān)部門進(jìn)行備案，在物之上設(shè)立多個抵押權(quán)時，后順位的抵押權(quán)人在設(shè)置抵押權(quán)前可以通過查詢登記知曉在土地之上已經(jīng)存在一個抵押權(quán)的情況，對于是否同意抵押做出權(quán)衡；在債務(wù)到期抵押人無法償還債務(wù)時，以抵押登記作為抵押物拍賣、變賣后優(yōu)先受償順位的依據(jù)，以免多個抵押權(quán)人就土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先受償份額發(fā)生糾紛。

《農(nóng)村土地承包法》第四十一條有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記的規(guī)定，不禁引人反思，如若認(rèn)為五年以上的合同為長期合同，是否只有長期的合同才有登記規(guī)范的必要呢？為了規(guī)范流轉(zhuǎn)市場，在農(nóng)村土地改革中保障土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施的效果，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記的必要性不應(yīng)以年限作為判斷依據(jù)。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一采取登記生效主義，產(chǎn)生公示效力，有利于保障出讓方、受讓方、第三方的權(quán)益。

（四） 完善土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保程序

《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定了承包方可將自身擁有的土地經(jīng)營權(quán)用以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。即法律規(guī)定承包土地集體經(jīng)濟(jì)組織成員抵押承包的土地經(jīng)營權(quán)可以直接向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資擔(dān)保，而流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的第三方經(jīng)營主體卻先要經(jīng)過承包方同意并經(jīng)備案后才可進(jìn)行抵押融資。通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的受讓方抵押融資必須經(jīng)過承包方書面同意，此程序存在不妥之處：一方面，因土地經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)的性質(zhì)，第三方經(jīng)營主體有權(quán)利獨(dú)立處分，以自己擁有的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資；另一方面，“經(jīng)過承包方書面同意”的程序非常繁瑣。在土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)定抵押權(quán)，即使不經(jīng)過其同意本質(zhì)上也未損害承包方的利益，實(shí)則無設(shè)置此環(huán)節(jié)的必要?！敖?jīng)過承包方書面同意”這一環(huán)節(jié)可能會成為第三方經(jīng)營主體進(jìn)行融資的阻礙，也會降低融資的積極性，不利于放活土地經(jīng)營權(quán)，盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。因此，建議刪除“經(jīng)過承包方書面同意”，發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)功能。

（五） 明確土地經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)在實(shí)踐當(dāng)中存在困境，《農(nóng)村土地承包法》中并未涉及此內(nèi)容。目前，《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第二條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)不能采取“折價”的方式[19]。銀行不是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，可能影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。因此，銀行通過折價的方式獲得土地經(jīng)營權(quán)不符合《農(nóng)村土地承包法》的流轉(zhuǎn)原則。我國對于土地用途管理嚴(yán)格，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)不能改變農(nóng)地用途。這就要求無論抵押權(quán)采取何種方式實(shí)現(xiàn)，受讓人仍然應(yīng)當(dāng)在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。在簽訂抵押合同時，雙方當(dāng)事人首先進(jìn)行協(xié)商，當(dāng)出現(xiàn)無法清償?shù)那闆r時，雙方協(xié)商確定抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式?！掇r(nóng)村土地承包法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定可通過協(xié)議的方式，事先約定采取拍賣或變賣的方式來實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)；若抵押人不協(xié)助拍賣或變賣，人民法院可以采取強(qiáng)制拍賣或變賣的實(shí)現(xiàn)方式。如果沒有合適的受讓人，為保證土地的正常經(jīng)營，經(jīng)過抵押權(quán)人同意，由執(zhí)行機(jī)關(guān)指定管理人進(jìn)行經(jīng)營，以經(jīng)營收益清償債務(wù)。抵押人并不會因此種強(qiáng)制管理而完全失去其所享有的土地經(jīng)營權(quán)，待收益用于債務(wù)清償完畢后，抵押人恢復(fù)合同約定的剩余土地經(jīng)營權(quán)期限。強(qiáng)制管理人的選擇需要謹(jǐn)慎，必須是具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的專業(yè)機(jī)構(gòu)，以提高土地經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)效率。農(nóng)業(yè)受自然環(huán)境、政策等多種因素的影響較大，土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險仍然存在，因此針對強(qiáng)制管理人的風(fēng)險防控還需要進(jìn)一步深入的探討和研究。

五、結(jié)束語

“三農(nóng)”問題一直是黨和國家工作的重心，只有農(nóng)業(yè)興盛、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕才能夠?qū)崿F(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興?，F(xiàn)階段分散的小規(guī)模經(jīng)營模式已經(jīng)不能滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展需要，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。作為土地改革的重大創(chuàng)新，“三權(quán)分置”政策最初由經(jīng)濟(jì)學(xué)界主導(dǎo)，法學(xué)界緊隨其后，但法律制度構(gòu)建仍有待完善。土地經(jīng)營權(quán)的許多重要法律問題在法學(xué)界沒有達(dá)成共識，需要深入研究。此次《農(nóng)村土地承包法》修改，將“三權(quán)分置”政策法律化，明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)具有融資功能，是我國土地法制改革進(jìn)步的表現(xiàn)，但是對于土地經(jīng)營權(quán)的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。立法需要進(jìn)一步厘清土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和法律性質(zhì)，將其定性為用益物權(quán)，有利于構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村土地權(quán)利體系；完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，放活土地經(jīng)營權(quán)，有助于實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的制度目標(biāo)。