河長(zhǎng)制背景下公眾參與河湖治理對(duì)策研究
——以湖北省為例

胡 玉，饒 咬 成，孫 勇，龍 德 清，李 經(jīng) 田，耿 潤(rùn) 哲

(1.漢江師范學(xué)院，湖北 十堰 442000； 2.十堰市水利和湖泊局，湖北 十堰 442000； 3.生態(tài)環(huán)境部 環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

1 研究背景

2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，要求在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施河長(zhǎng)制。自此，長(zhǎng)期以來(lái)存在的“九龍治水、多頭管理”的問(wèn)題可以得到有效解決。河長(zhǎng)制主要通過(guò)整合各級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力來(lái)提高河湖治理的效率和水平，是一項(xiàng)衍生于水污染防治首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、生態(tài)問(wèn)責(zé)制的河湖治理與管理新模式[1-2]。

然而，基于危機(jī)制度設(shè)計(jì)的河長(zhǎng)制在實(shí)踐中不僅面臨著委托-代理、責(zé)任發(fā)包、組織邏輯等制度困境，同時(shí)也存在著人治與法制、集權(quán)與民主、統(tǒng)一與多元等悖論，逐步陷入“運(yùn)動(dòng)式治理”的窠臼[3-4]。Miguel等[5]認(rèn)為，新的水資源管理活動(dòng)，必須包含水資源的可持續(xù)利用、水資源利益相關(guān)者之間的利益分配以及水資源管理決策中的公眾參與等3個(gè)層面。Mol等[6]也指出，傳統(tǒng)的控制命令型的環(huán)境治理已不適應(yīng)當(dāng)今環(huán)境治理工作發(fā)展的需要，非政府組織和民間團(tuán)體應(yīng)在此過(guò)程中積極發(fā)揮橋梁和紐帶作用。王園妮等[7]以湘潭市“河長(zhǎng)助手”為案例展開(kāi)分析，指出發(fā)動(dòng)公眾參與能夠有效彌補(bǔ)“河長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中的社會(huì)動(dòng)員不足、短暫化與形式化、治理成本高、合法性與有效性不足等“運(yùn)動(dòng)式治理”弊端。曹新富等[8]從拓寬公眾參與渠道、培育社會(huì)組織、完善市場(chǎng)政策工具3個(gè)方面提出了建立內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的流域治理體系。然而，針對(duì)河長(zhǎng)制背景下公眾參與河湖治理存在瓶頸和障礙方面的實(shí)證研究仍十分匱乏，為此，本文通過(guò)資料查閱、調(diào)研訪談和問(wèn)卷調(diào)查以及對(duì)湖北省河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程中公眾參與遇到的瓶頸和問(wèn)題進(jìn)行梳理，針對(duì)湖北省如何發(fā)動(dòng)公眾參與河長(zhǎng)制工作這一實(shí)際問(wèn)題，從法律保障、機(jī)制建立、合作模式等方面提出了具體的對(duì)策及建議。

2 湖北省河湖管理現(xiàn)狀分析

湖北省水資源豐富，全省地表水資源總量占全國(guó)水資源總量的3.5%，位居全國(guó)第10位，素有“千湖之省”之稱(chēng)。長(zhǎng)江自西向東橫貫湖北省，漢江流域面積占全省國(guó)土面積的33.9%左右。湖北省長(zhǎng)5.00 km以上的各級(jí)河流共有4 228條，總長(zhǎng)5.92萬(wàn)km。湖泊共有755個(gè)，其中，洪湖、長(zhǎng)湖、梁子湖、斧頭湖等湖泊面積在100.000 km2以上，湖泊水面面積合計(jì)2 706.851 km2。然而，湖北省人均水資源占有量為1 731 m3，位列全國(guó)第17位，僅占全國(guó)人均水資源占有量的73%，接近國(guó)際公認(rèn)的1 700 m3嚴(yán)重缺水警戒線(xiàn)。而且湖北省地表水及湖泊2013～2018年監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，水質(zhì)劣于Ⅲ類(lèi)的河流及湖泊占比超過(guò)了10%(見(jiàn)圖1)。

注：圖中數(shù)據(jù)來(lái)源于2013～2018年湖北省環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)[9]。圖1 湖北省主要河流斷面水質(zhì)類(lèi)別變化示意Fig.1 Change of surface water environmental quality in Hubei Province

自河長(zhǎng)制實(shí)施以來(lái)，湖北省委、省政府加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立工作機(jī)制，明確管理措施、經(jīng)費(fèi)保障和管理隊(duì)伍；建立了省市縣鄉(xiāng)村5級(jí)河長(zhǎng)制管理體系，通過(guò)明晰管理職責(zé)、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)考核，促使河長(zhǎng)制從“有名”逐步轉(zhuǎn)向“有實(shí)”；各地建立完善“一河一檔”資料管理系統(tǒng)，確?！耙缓右徊摺本珳?zhǔn)實(shí)施；各級(jí)河長(zhǎng)積極利用行政職權(quán)調(diào)動(dòng)相關(guān)部門(mén)形成工作合力，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控，有效改善了水生態(tài)環(huán)境狀況。圖1顯示了湖北省2013～2018年主要河流水質(zhì)類(lèi)別占比的變化情況，可以看出：近6 a來(lái)，湖北省水質(zhì)總體呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)的形勢(shì)，Ⅲ類(lèi)及以上水體占比從87.1%增加到了89.4%，Ⅴ類(lèi)及以下水體占比從9.1%下降到了1.1%。特別是自2016年以來(lái)，Ⅴ類(lèi)及以下水體占比顯著減少，這與國(guó)家啟動(dòng)實(shí)施“水十條”及河長(zhǎng)制施行時(shí)間拐點(diǎn)較為吻合；側(cè)面反映了以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核為導(dǎo)向的河長(zhǎng)制改革，對(duì)改善地方水生態(tài)環(huán)境起到了明顯的推動(dòng)作用。

3 湖北省公眾參與情況分析

3.1 環(huán)保NGO及官民河長(zhǎng)數(shù)量對(duì)比

通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶4個(gè)省的環(huán)保NGO(非政府組織)及官民河長(zhǎng)數(shù)量對(duì)比發(fā)現(xiàn)(見(jiàn)表1)：江浙地區(qū)環(huán)保NGO達(dá)到100家以上，民間河長(zhǎng)數(shù)量達(dá)到2萬(wàn)人次以上；而湖北省注冊(cè)的環(huán)保NGO組織僅有20余家，民間河長(zhǎng)數(shù)量不到3 000人次。湖北省在4個(gè)省份中，無(wú)論是環(huán)保NGO的注冊(cè)數(shù)量，還是官民河長(zhǎng)數(shù)量均處于最低水平，這也側(cè)面地反映出湖北省在環(huán)保NGO發(fā)展和公眾參與水環(huán)境治理方面仍存在著較大差距。

表1 4個(gè)省的環(huán)保NGO及官民河長(zhǎng)統(tǒng)計(jì)情況Tab.1 Statistics of the number of officials and folk river chiefs in four province

3.2 典型環(huán)保NGO機(jī)構(gòu)發(fā)展情況對(duì)比

對(duì)湖北省3支典型環(huán)保NGO 2018年度的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和發(fā)展規(guī)模進(jìn)行了比對(duì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)(見(jiàn)表2)：① 武漢愛(ài)我百湖協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源充足，2018年的總收入達(dá)到了228萬(wàn)元；全職人員相對(duì)較多，與政府合作緊密，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)經(jīng)費(fèi)占比高達(dá)80.3%。② 與武漢愛(ài)我百湖協(xié)會(huì)相比，武漢行澈環(huán)保和十堰滄浪綠道環(huán)保服務(wù)中心差距較大，年度總收入和人員規(guī)模分別為33萬(wàn)元、1人和30萬(wàn)元、3人，收入來(lái)源幾乎全部為公益基金項(xiàng)目。但是隨著全國(guó)NGO快速增長(zhǎng)，爭(zhēng)取公益基金的競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，導(dǎo)致兩家機(jī)構(gòu)存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)，全職人員流動(dòng)性也較大。

表2 2018年湖北省典型環(huán)保NGO機(jī)構(gòu)情況統(tǒng)計(jì)Tab.2 Statistics of representative environmental NGO development in 2018 in Hubei Province

3.3 河長(zhǎng)制公眾滿(mǎn)意度調(diào)查

為了解湖北省公眾對(duì)地方河長(zhǎng)制實(shí)施及河湖治理情況的滿(mǎn)意程度，通過(guò)對(duì)部分市、州居民發(fā)放有效問(wèn)卷300份的形式進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析，統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明(見(jiàn)表3)：

表3 公眾意見(jiàn)調(diào)查統(tǒng)計(jì)Tab.3 Statistics of public opinion survey

(1) 在公眾對(duì)河長(zhǎng)制的認(rèn)知方面，50%左右的被調(diào)查對(duì)象對(duì)河長(zhǎng)制有所了解，但大多數(shù)被調(diào)查對(duì)象對(duì)河長(zhǎng)制了解不多，掌握的信息也不全面；53%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為所在區(qū)域的河長(zhǎng)公示牌設(shè)置位置不合理，不易于觀察。

(2) 在公眾參與程度方面的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：77%的被調(diào)查對(duì)象沒(méi)有參加過(guò)河湖保護(hù)活動(dòng)，參與率較低；56%的調(diào)查對(duì)象滿(mǎn)意地方政府河湖治理成效；仍有24%的民眾對(duì)河湖治理成效表示一般；20%的民眾不滿(mǎn)意當(dāng)前河湖治理成效，并表示亂堆亂排等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

通過(guò)深入訪談發(fā)現(xiàn)，公眾的意見(jiàn)主要集中在：① 污水治理覆蓋面不廣，對(duì)農(nóng)村污水關(guān)注度低；② 針對(duì)投訴問(wèn)題處理不及時(shí)，執(zhí)法力度偏弱。

同時(shí)，較多公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作也提出了期望，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息公開(kāi)、監(jiān)管執(zhí)法、活動(dòng)宣傳，定期組織群眾參與河流保護(hù)行動(dòng)，不斷豐富活動(dòng)形式，不應(yīng)僅僅局限于簡(jiǎn)單的巡河撿垃圾或大型活動(dòng)“走秀”。

4 公眾參與河湖協(xié)同治理障礙分析

社會(huì)公眾作為河流治理體系“政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與、公眾監(jiān)督”中重要的一元，深入分析其當(dāng)前面臨的內(nèi)部發(fā)展瓶頸和外部制度障礙，有助于認(rèn)識(shí)并指導(dǎo)河長(zhǎng)制下一步的改進(jìn)和優(yōu)化。

4.1 外部：體制機(jī)制障礙

(1) 科層治理的相對(duì)封閉性形成“慣性”。由于河長(zhǎng)制主要通過(guò)等級(jí)制權(quán)威及考核問(wèn)責(zé)等典型的科層治理模式來(lái)確保制度的有效實(shí)施，形成的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)相對(duì)封閉。一方面，出于“信任危機(jī)”，行政官員擔(dān)心快速發(fā)展的環(huán)保NGO和公眾由于利益表達(dá)的非理性可能成為影響社會(huì)的不穩(wěn)定因素；另一方面，公眾的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)可能對(duì)官員的執(zhí)政成效及晉升通道造成一定的沖擊，因此社會(huì)公眾常常被排斥在公共事務(wù)治理之外。

(2) 公眾參與的渠道有限。信息公開(kāi)是公眾參與的必要前提條件。湖北省較多地市、州僅僅公開(kāi)了河流是否達(dá)標(biāo)、企業(yè)是否超標(biāo)等結(jié)論性信息，具體的超標(biāo)因子、超標(biāo)倍數(shù)以及企業(yè)超標(biāo)的后續(xù)處罰、整改情況等核心內(nèi)容公開(kāi)不完整。同時(shí)，大多僅在職能部門(mén)網(wǎng)站上公開(kāi)，公開(kāi)時(shí)間、方式和渠道較窄，信息難以有效傳遞到公眾層面。從而導(dǎo)致參與成本高，在極大程度上阻礙了公眾的參與進(jìn)程和參與熱情。

(3) 實(shí)施細(xì)則和程序的法律支撐有待完善。盡管《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》以及《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》等相關(guān)法律法規(guī)和制度文件均有“拓寬公眾參與渠道，鼓勵(lì)公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督和河湖管理工作”等相關(guān)規(guī)定，湖北省《關(guān)于全面推行河湖長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》中也進(jìn)一步明確了“聘請(qǐng)當(dāng)?shù)厝罕姶頁(yè)?dān)任監(jiān)督員，定期對(duì)河湖治理和管理效果進(jìn)行評(píng)價(jià)”“并通過(guò)主要媒體、公示牌等信息發(fā)布平臺(tái)保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)，暢通公眾投訴渠道，加大對(duì)河湖長(zhǎng)制的社會(huì)監(jiān)督力度”等內(nèi)容，然而通過(guò)實(shí)地訪談發(fā)現(xiàn)，目前公眾參與大多只是針對(duì)河湖治理效果的事后監(jiān)督，或是大型節(jié)日、紀(jì)念活動(dòng)等表面層次的參與，在河湖治理的政策制定、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金投入等環(huán)節(jié)中的源頭性、過(guò)程性參與機(jī)會(huì)較少。公眾參與的主體、程序、方式和考核激勵(lì)措施還需要地方政府的積極探索和程序化設(shè)計(jì)。

4.2 內(nèi)部：自身能力約束

環(huán)保NGO是河流治理體系中連接政府、企業(yè)和公眾的重要橋梁。通過(guò)表1和表2的分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)：湖北省水生態(tài)保護(hù)公益組織整體偏少，組織力量薄弱，尚不能形成穩(wěn)定有力的參與平臺(tái)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1) 環(huán)保NGO力量薄弱。環(huán)保NGO在我國(guó)實(shí)行雙重審批制度，注冊(cè)周期長(zhǎng)、鼓勵(lì)措施少，很難取得合法身份。合法地位的缺失在很大程度上削減了環(huán)保NGO作用的發(fā)揮，同時(shí)環(huán)保NGO由于自身專(zhuān)業(yè)水平不高，資源有限，缺乏專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)渠道等，導(dǎo)致了現(xiàn)代化管理和創(chuàng)新思維不足，這些都成為其發(fā)展緩慢的主要原因。

(2) 公眾參與的主體結(jié)構(gòu)不完善。① 公眾層面上，退休人員、大學(xué)生以及河湖附近的居民參與河流保護(hù)行動(dòng)較多，其他公眾主體參與數(shù)量較少。② 企業(yè)層面上，多數(shù)企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)不夠，“政府治、企業(yè)排”的局面還未徹底改變。③ 媒體層面看，由于缺乏系統(tǒng)策劃，正面報(bào)道居多，負(fù)面曝光偏少，深入持久地關(guān)注河流生境變化的節(jié)目較少。

(3) 公眾參與主體意識(shí)和能力不足。河湖管理涉及多學(xué)科領(lǐng)域，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要參與者具有一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景，對(duì)本土的生態(tài)環(huán)境和治理現(xiàn)狀也需要有足夠的了解，普通公眾很難具備這些條件，因此參與的水平和層次較低，參與的效果也不太理想。從湖北省某地民間河長(zhǎng)的隊(duì)伍組成來(lái)看，平均年齡在50歲以上，中青年由于各種原因持續(xù)性參與地方河流保護(hù)行動(dòng)的較少，公眾對(duì)地方政府作為治理環(huán)境主體的依賴(lài)性仍較強(qiáng)。

5 公眾參與河湖治理機(jī)制構(gòu)建的建議

5.1 出臺(tái)地方行政法規(guī)

借鑒湖南省的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)《“民間河長(zhǎng)”管理辦法》，從招募、管理、權(quán)利、義務(wù)等方面明確民間河長(zhǎng)的身份、申報(bào)原則、工作內(nèi)容、享有的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容。民間河長(zhǎng)代表可受邀參加河湖規(guī)劃治理重大會(huì)議，定期召開(kāi)官民河長(zhǎng)圓桌對(duì)話(huà)、總結(jié)表彰大會(huì)等活動(dòng)，鼓勵(lì)公眾參與河湖政策制定、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金投入、監(jiān)督管理等過(guò)程。此外，公益訴訟機(jī)制是公眾參與河湖管理的重要法律保障?？山梃b河長(zhǎng)制起源地——江蘇省和浙江省的經(jīng)驗(yàn)，修改確立公益訴訟制度，公益團(tuán)體可直接對(duì)破壞自身環(huán)境利益、社會(huì)公眾利益的行為提起公益訴訟，對(duì)水生態(tài)破壞行為依法嚴(yán)厲打擊，不僅能提高環(huán)境治理的實(shí)效性，也能夠有效保護(hù)公眾的環(huán)境利益。

5.2 加大信息公開(kāi)力度

在武漢行澈環(huán)保第三方的監(jiān)督下，武漢市政府不斷完善企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)力度，倒逼排污企業(yè)積極與環(huán)保NGO和群眾開(kāi)展對(duì)話(huà)，在環(huán)境污染得到有效控制的同時(shí)，公眾對(duì)政府和企業(yè)的滿(mǎn)意度也大大提升。信息公開(kāi)一方面要完善環(huán)境信息的發(fā)布機(jī)制，對(duì)于水體污染的現(xiàn)狀、來(lái)源、程度，治理目標(biāo)、預(yù)算、工程設(shè)計(jì)及執(zhí)行情況，工業(yè)企業(yè)具體超標(biāo)、處罰整改情況都應(yīng)當(dāng)公示公開(kāi)；另一方面也要完善反饋機(jī)制，逐步形成信息的閉環(huán)。公眾在參與過(guò)程中，會(huì)形成一系列的數(shù)據(jù)、資料及意見(jiàn)建議，能夠幫助政府更加準(zhǔn)確掌握河湖管理的效果，深入了解公眾的訴求，從而制定針對(duì)性措施。可借鑒江蘇經(jīng)驗(yàn)，環(huán)保NGO定期參加地方水環(huán)境治理相關(guān)會(huì)議并現(xiàn)場(chǎng)公布公眾監(jiān)督河湖發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題，會(huì)后相關(guān)管理部門(mén)會(huì)就曝光問(wèn)題整改情況正式函復(fù)并公示。該種模式將公眾參與河湖治理這一抽象的概念具體化和量化，有效提升了公眾參與的廣度和深度。

5.3 建立公眾參與互信機(jī)制

在建立公眾參與互信機(jī)制方面，一方面應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化環(huán)保NGO審批手續(xù)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；另一方面應(yīng)通過(guò)采購(gòu)第三方服務(wù)模式鼓勵(lì)公眾積極、有序參與河湖治理。湖南省湘潭環(huán)保協(xié)會(huì)在地方河長(zhǎng)辦的支持下做到了：① 及時(shí)監(jiān)督推動(dòng)政府和企業(yè)環(huán)保信息公開(kāi)；② 在巡河護(hù)河過(guò)程中注重采用視頻和圖片收集證據(jù)；③ 通過(guò)媒體加強(qiáng)多方監(jiān)督管理；④ 聘請(qǐng)公益律師保障公益人的合法權(quán)益。

湖北省十堰市在這方面也進(jìn)行了一些有益探索:① 委托高校河長(zhǎng)參與各縣市區(qū)年度河長(zhǎng)制工作考核，提高河長(zhǎng)制考核結(jié)果公開(kāi)透明度；② 邀請(qǐng)民間河長(zhǎng)聯(lián)絡(luò)員加入到官方河長(zhǎng)工作群，第一時(shí)間將民間河長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)的“四亂”問(wèn)題在群里公開(kāi)通報(bào)，確保水環(huán)境問(wèn)題及時(shí)得到反饋解決；③ 邀請(qǐng)環(huán)保NGO參與河流治理決策，通過(guò)大量的一線(xiàn)調(diào)研數(shù)據(jù)定期為地方政府提交咨詢(xún)報(bào)告，從而不斷深化互信合作，實(shí)現(xiàn)了良好的協(xié)同治理。

5.4 建立公眾參與問(wèn)責(zé)機(jī)制

雖然出臺(tái)了考核問(wèn)責(zé)管理辦法，但大多數(shù)地區(qū)仍主要采用通報(bào)排名的形式，對(duì)河湖治理主體后續(xù)的追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制仍未落地。由于河長(zhǎng)制制度設(shè)計(jì)中采用的分層分級(jí)管理導(dǎo)致上下級(jí)政府及官員間可能基于某種“理解”和“默契”而形成“共謀”[8]，另外加上公眾監(jiān)督不足導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制不健全。為此，下一步應(yīng)充分發(fā)揮公眾對(duì)政府生態(tài)環(huán)保職責(zé)的監(jiān)督作用，推動(dòng)政府有關(guān)部門(mén)之間厘清責(zé)任界限，明確環(huán)保責(zé)任，制定環(huán)境考核指標(biāo)，增加官員政績(jī)考核中的環(huán)境指標(biāo)項(xiàng)，確保河湖治理實(shí)效，擴(kuò)大問(wèn)責(zé)主體，加大追責(zé)力度，形成終身追責(zé)。牢牢抓住公眾參與問(wèn)責(zé)機(jī)制的“牛鼻子”，對(duì)于倒逼相關(guān)主體積極作為，主動(dòng)承擔(dān)起河湖管理的責(zé)任異常重要。

5.5 擴(kuò)大公眾參與主體結(jié)構(gòu)

激勵(lì)機(jī)制的完善是擴(kuò)大公眾參與主體結(jié)構(gòu)的有效策略，官員、企業(yè)和公眾三大主體應(yīng)分別建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲體系。通過(guò)經(jīng)濟(jì)、職位升遷獎(jiǎng)勵(lì)和嚴(yán)格責(zé)任追究等懲罰措施保證官員守牢水生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)；通過(guò)提供稅收優(yōu)惠、加大環(huán)保懲罰力度、實(shí)行上市環(huán)保核查等舉措推動(dòng)企業(yè)采用綠色清潔生產(chǎn)方式、積極履行自身環(huán)保職責(zé)；通過(guò)建立河長(zhǎng)制工作舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度、評(píng)選“優(yōu)秀民間河長(zhǎng)”“環(huán)保衛(wèi)士”等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)提高公眾參與的積極性和主動(dòng)性。江蘇省南京市和湖北省十堰市通過(guò)建立共贏合作和激勵(lì)措施鏈接政府-企業(yè)-高校-環(huán)保NGO-公眾等不同主體共同推動(dòng)河湖治理，取得了良好的效果。

5.6 提升公眾參與意識(shí)和能力

公眾參與能力直接影響到河湖管理的整體效能，應(yīng)當(dāng)通過(guò)提升公眾專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)化“河湖治理，你我參與”的意識(shí)。一方面政府應(yīng)當(dāng)提供培訓(xùn)平臺(tái)，加強(qiáng)環(huán)保NGO和公眾培訓(xùn)力度，積極鼓勵(lì)環(huán)保NGO和企業(yè)共同參與環(huán)保宣教工作。南京莫愁生態(tài)保護(hù)協(xié)會(huì)在省市科協(xié)的支持下，牽頭組織開(kāi)展全域民間河長(zhǎng)和小河長(zhǎng)培訓(xùn)工作，截至目前，已開(kāi)展上百場(chǎng)上萬(wàn)人次的系統(tǒng)培訓(xùn)活動(dòng)；湖北省宜昌市組織政府、高校、企業(yè)多部門(mén)聯(lián)合編制環(huán)保教材進(jìn)校園，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明教育從娃娃抓起，得到了習(xí)近平總書(shū)記點(diǎn)名表?yè)P(yáng)；湖北省十堰市實(shí)行高校牽頭河長(zhǎng)制“六進(jìn)”活動(dòng)，漢江師范學(xué)院每年為地方民間河長(zhǎng)、環(huán)保NGO、社區(qū)、企業(yè)提供專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提升其環(huán)境保護(hù)意識(shí)和巡河護(hù)河水平。

5.7 建立資金保障機(jī)制

環(huán)保NGO是公民有序參與的河湖治理依托和平臺(tái)，但由于缺乏資金支持，多數(shù)環(huán)保NGO難以持續(xù)發(fā)展。對(duì)成立初期的環(huán)保NGO，應(yīng)給予資金、技術(shù)等方面的支持；設(shè)立參與河湖管理補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)污染治理起到積極防治效果的環(huán)保NGO予以補(bǔ)償，對(duì)在河湖管理中表現(xiàn)突出的環(huán)保NGO進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。加強(qiáng)政府、高校、企業(yè)與環(huán)保NGO的合作，有償開(kāi)展比如第三方考核、企業(yè)排污監(jiān)督、排污口排查、“一河一策”方案制定、環(huán)?？破招麄鞯鹊谌椒?wù)，推進(jìn)環(huán)保NGO可持續(xù)發(fā)展。

6 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，公眾參與是推進(jìn)新時(shí)代河長(zhǎng)制背景下環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，湖北省應(yīng)當(dāng)積極借鑒江浙河湖治理經(jīng)驗(yàn)，將河湖長(zhǎng)制度建設(shè)融入到生態(tài)文明體制改革的總體布局中。通過(guò)簡(jiǎn)化環(huán)保NGO審批手續(xù)、出臺(tái)公眾參與河湖監(jiān)督管理辦法、加強(qiáng)政府和企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)、加大政府購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)力度、提供更多專(zhuān)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)連接政府、企業(yè)、高校、環(huán)保NGO、公眾等多元化河湖治理參與主體，從而實(shí)現(xiàn)全民共治、共享美麗河湖。