基層治理中集權(quán)與放權(quán)的均衡機(jī)制研究
——基于青島市B區(qū)骨干下沉機(jī)制的實(shí)踐探索

趙立波，甘 路

(中共青島市委黨校社會(huì)與文化教研部，山東 青島 266071；中共青島市北區(qū)委組織部，山東 青島 266045)

基層治理是國(guó)家治理的起點(diǎn)和根基，也是國(guó)家治理的微觀(guān)形態(tài)和縮影，有什么樣的國(guó)家治理就會(huì)有什么樣的基層治理，治國(guó)安邦、重在基層，基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖，夯實(shí)基層基礎(chǔ)是治理工作的第一要?jiǎng)?wù)。中央—地方關(guān)系歷來(lái)是國(guó)家治理體系的重要命題(1)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年版，第41—46頁(yè)。，作為微縮版的基層治理體系，上下級(jí)政府以及政府派出機(jī)構(gòu)等這一壓力型垂直體系的治理結(jié)構(gòu)同樣存在“頭重腳輕”或“顧此失彼”等治理效能不均衡的現(xiàn)象，而根本原因就在于各層級(jí)治理能力存在差異性，由此導(dǎo)致該體系必然存在縱向的博弈和橫向的競(jìng)爭(zhēng)，從而威脅到其穩(wěn)定性。隨著治理重心的下移，這一問(wèn)題更加凸顯，原因在于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化中體制機(jī)制是全局性、根本性的因素，也是破解難點(diǎn)堵點(diǎn)的抓手。因此，只有建立起一種內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，找準(zhǔn)一個(gè)平衡點(diǎn)或者撬動(dòng)點(diǎn)，從治理“末梢”發(fā)力，縱向上相互制衡，橫向上協(xié)同發(fā)力，基層治理才能持續(xù)和有效運(yùn)行。

一、問(wèn)題的提出

(一)提出背景及理論基礎(chǔ)

1.黨建引領(lǐng)基層治理。隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)、新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的大量涌現(xiàn)以及互聯(lián)網(wǎng)對(duì)各領(lǐng)域的加速滲透，社會(huì)格局、人口結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)都發(fā)生了深刻變化，由此帶來(lái)的基層治理工作的目標(biāo)、對(duì)象、方式、環(huán)境等也發(fā)生了深刻變化。傳統(tǒng)的單位性質(zhì)組織逐漸失去了行政功能、剝離了社會(huì)職能，大量“單位人”實(shí)現(xiàn)了向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變；商務(wù)樓宇、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商圈綜合體、網(wǎng)絡(luò)自媒體等新業(yè)態(tài)，以及新興領(lǐng)域的快速成長(zhǎng)和新的社會(huì)階層人士的出現(xiàn)，使得社區(qū)/網(wǎng)格已逐漸成為各方利益的交匯地，同時(shí)也成為環(huán)境、衛(wèi)生、信訪(fǎng)、治安等各類(lèi)矛盾的聚集地，新的社會(huì)矛盾在這一層面不斷呈現(xiàn)出來(lái)。然而各類(lèi)新興治理主體和傳統(tǒng)治理主體之間，互相都不具備統(tǒng)籌、融合其他各方的能力和條件，基層治理缺乏核心主導(dǎo)力量，這使得基層治理開(kāi)始呈現(xiàn)碎片化、離散化的狀態(tài)，亟需在黨組織的引領(lǐng)下，將社會(huì)再一次整合起來(lái)、凝聚起來(lái)，把他們緊緊團(tuán)結(jié)在黨的周?chē)?，在基層治理這一不可替代的主要載體上，密切黨群關(guān)系，構(gòu)建適應(yīng)新的社會(huì)形態(tài)的治理體系，朝著正確的方向發(fā)展(2)宣曉偉：《新常態(tài)下中國(guó)治理模式的轉(zhuǎn)型》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2017年第10期。。從黨建引領(lǐng)的角度研究基層治理，逐漸成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界的一大熱點(diǎn)，總的來(lái)說(shuō)有三大研究方向：從黨建引領(lǐng)與基層治理的邏輯耦合方面著手，著重研究其機(jī)制、主體、目標(biāo)等多方面的內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系；從黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)現(xiàn)路徑方面著手，如從制度嵌入、目標(biāo)嵌入等切入，研究其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，或以大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等為渠道，研究其技術(shù)手段；從破解黨建引領(lǐng)基層治理中的制約因素著手，如從組織力不足、黨建融合不足等方面破題，倒逼改革創(chuàng)新。

2.府際治理?，F(xiàn)代行政管理學(xué)認(rèn)為，府際關(guān)系是指各級(jí)政府(廣義政府)之間因管理復(fù)雜多樣的公共事務(wù)而產(chǎn)生的互動(dòng)關(guān)系，主要包含三個(gè)方面的關(guān)系，即中央政府與地方政府之間的關(guān)系(縱向)，地方政府上下級(jí)之間的關(guān)系(縱向)，地方政府之間以及各級(jí)政府內(nèi)部不同職能部門(mén)間如何進(jìn)行權(quán)力分配的關(guān)系(橫向)。我國(guó)一直存在著中央政府與地方政府集權(quán)與放權(quán)的博弈，自先秦時(shí)期的中央集權(quán)和諸侯分封之間的矛盾至秦以來(lái)兩千多年的郡縣制的各級(jí)沖突，表明中國(guó)的歷史就是一部中央和地方亙古不變的博弈史。近年來(lái)，隨著“治理”日趨成為學(xué)術(shù)焦點(diǎn)，“府際治理”的理念也日益引發(fā)了學(xué)術(shù)界的關(guān)注，從治理角度對(duì)現(xiàn)代府際關(guān)系的研究也成為一種新趨勢(shì)和熱點(diǎn)。學(xué)者們以中央和地方關(guān)系為分析范式，著眼于集權(quán)與放權(quán)中“一統(tǒng)就死、一放就亂”的雙重悖論問(wèn)題，從政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科角度，對(duì)各類(lèi)治理主體之間的相互關(guān)系進(jìn)行剖析，并由此形成了一系列學(xué)術(shù)成果。趙麗江認(rèn)為，減少行政層級(jí)有利于提高治理效能，地級(jí)市及以下應(yīng)該削弱甚至是消除行政隸屬關(guān)系，如撤銷(xiāo)市轄區(qū)等(3)趙麗江：《地級(jí)城市治理空間與層級(jí)的多元選擇》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。。周偉對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理實(shí)踐中暴露出的問(wèn)題進(jìn)行分析，認(rèn)為政府與社會(huì)之間的關(guān)系應(yīng)該從傳統(tǒng)的上下級(jí)隸屬關(guān)系向“強(qiáng)政府與強(qiáng)社會(huì)”的伙伴式合作共治關(guān)系轉(zhuǎn)變(4)周偉：《地方政府間區(qū)域合作治理中的制度權(quán)威建設(shè)》，《理論月刊》2018年第5期。。邊曉慧則認(rèn)為中央與地方之間以及地方政府之間要更多地依靠協(xié)議或契約等方式，合理配置權(quán)力，形成一種“參與式互動(dòng)”的治理格局(5)邊曉慧：《府際關(guān)系與國(guó)家治理：功能、模型與改革思路》，《中國(guó)行政管理》2016年第5期。。然而，作為國(guó)家治理基本單元的社區(qū)，對(duì)其權(quán)力體系的研究目前還不夠成熟，多是從決策層面給予互動(dòng)、合作、嵌入等建議，從實(shí)踐中提取理論經(jīng)驗(yàn)的為數(shù)不多，還有很大的挖掘空間。

(二)問(wèn)題描述

本文研究的集權(quán)放權(quán)的均衡問(wèn)題，是對(duì)微觀(guān)層面上廣義“府際關(guān)系”的研究。從本質(zhì)上講，府際關(guān)系是指權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系，因此，本文所研究的府際關(guān)系涵蓋了基層治理中縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系和橫向的治理主體關(guān)系的范疇，以及各類(lèi)治理主體之間的相互關(guān)系，是一種廣義的解釋。為了便于研究，我們將基層治理的垂直體系規(guī)范為“區(qū)政府—街道—社區(qū)—網(wǎng)格”四級(jí)范式，其中區(qū)委、區(qū)政府以及街道黨工委、街道辦事處歸屬于廣義上的政府范疇，社區(qū)及網(wǎng)格歸屬于社會(huì)范疇。“網(wǎng)格”是指根據(jù)社區(qū)服務(wù)對(duì)象、人口戶(hù)數(shù)、地理面積以及物業(yè)管理等因素而劃分的責(zé)任區(qū)域，是基層自治的最小單元。

1.基層治理中集權(quán)與放權(quán)的沖突?；鶎又卫碇屑瘷?quán)與放權(quán)的沖突，主要體現(xiàn)為上一層級(jí)(無(wú)論是政府層面還是社會(huì)層面)的控制權(quán)、統(tǒng)轄權(quán)與下一層級(jí)的治理權(quán)之間的不對(duì)等。本質(zhì)上說(shuō)，“區(qū)政府—街道—社區(qū)—網(wǎng)格”這一垂直系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，更類(lèi)似于一種自上而下的上下級(jí)關(guān)系(6)周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期。，具體表現(xiàn)為：街道作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，擁有的“放權(quán)”歸根結(jié)底還是區(qū)政府權(quán)力的一部分，區(qū)政府仍然擁有“賦能放權(quán)”的最終解釋權(quán)，而且“放權(quán)不讓利”的情況并不罕見(jiàn)。因此，這本質(zhì)上也只是一種授權(quán)行為或者職責(zé)轉(zhuǎn)嫁行為，即上一層級(jí)保持了對(duì)下一層級(jí)的控制權(quán)，并且可以根據(jù)工作需要、政策變動(dòng)以及領(lǐng)導(dǎo)更換等，隨時(shí)收回已下放的權(quán)力，但后者并沒(méi)有對(duì)前者下放權(quán)力的決定權(quán)和商議權(quán)，也沒(méi)有對(duì)其收回權(quán)力的反對(duì)權(quán)和申訴權(quán)。同理，街道對(duì)社區(qū)乃至于社區(qū)對(duì)網(wǎng)格也同樣享有“賦能放權(quán)”的最終解釋權(quán)，差別只在于權(quán)力的性質(zhì)、邊界和程度而已。在這樣一個(gè)垂直體系下，這種權(quán)力的不對(duì)等導(dǎo)致了上下層級(jí)之間的互相不信任，并由此衍生出縱向權(quán)力擴(kuò)張的需求，但任何一方權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張或者不正當(dāng)擴(kuò)張，都可能導(dǎo)致社會(huì)失靈或者政府失靈的嚴(yán)重后果。

2.基層治理中集權(quán)的弊端。法國(guó)政治思想家維克托爾曾說(shuō)過(guò)，中央政府不管它如何強(qiáng)有力，也不能明察秋毫到僅僅依靠自己去了解一個(gè)大國(guó)生活的各個(gè)細(xì)節(jié)。同樣，區(qū)政府也無(wú)法直接、高效、全面地對(duì)社區(qū)/網(wǎng)格進(jìn)行治理。因此，基層政府(區(qū)政府—街道)的集權(quán)狀態(tài)同樣并不意味著一個(gè)強(qiáng)有力的高效能政府，相反，權(quán)力越向上集中，那么其治理規(guī)模導(dǎo)致的治理負(fù)荷則相應(yīng)的越重。如果政府對(duì)基層治理全方位地干預(yù)，不僅會(huì)造成政府決策滯后、透明性降低、執(zhí)行效率低、行政成本高等后果，而且還會(huì)嚴(yán)重抑制社會(huì)(社區(qū)—網(wǎng)格)的健康成長(zhǎng)和自治水平的提升，進(jìn)而導(dǎo)致治理效能低下甚至失效。同時(shí)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心導(dǎo)致部分基層政府沒(méi)有較多的時(shí)間和成本運(yùn)用于基層治理方面，只能簡(jiǎn)單地將本應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)—網(wǎng)格?！百x能放權(quán)”流于形式，使得社會(huì)(社區(qū)—網(wǎng)格)這一直接治理主體只能被動(dòng)地接受上級(jí)層面的政策指令和權(quán)力分配，不僅資源配置能力受限，利益訴求難以得到回應(yīng)，還增添了大量的行政職能，常常處于被管理、被組織的狀態(tài)，自治權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)缺失，原本可以通過(guò)自治解決的問(wèn)題，反而過(guò)多地依賴(lài)于上一層級(jí)對(duì)下的行政權(quán)力供給。此時(shí)的不均衡體現(xiàn)在下級(jí)層面的死寂、基層治理力量的薄弱與失去活力，以及長(zhǎng)期不對(duì)等所造成的矛盾激化后產(chǎn)生群體性事件的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.基層治理中放權(quán)的弊端。所謂放權(quán)，是指一個(gè)相對(duì)集權(quán)的組織，為達(dá)到組織利益的最大化以及運(yùn)作模式的最優(yōu)化，或者為了緩解垂直體系之間的矛盾沖突，向其下級(jí)機(jī)構(gòu)或下屬部門(mén)及其成員下放部分權(quán)力的過(guò)程。在基層治理中，放權(quán)則是指政府層面將其部分權(quán)力下放給社會(huì)層面，以達(dá)到治理效能的最大化。放權(quán)某種程度上是一種讓利，能夠激發(fā)社會(huì)層面的活力，使得各類(lèi)治理主體因?yàn)槠湔蔚匚缓驮?huà)語(yǔ)權(quán)的提高而能積極主動(dòng)地參與到自治中來(lái)(7)周慶智：《論中國(guó)社區(qū)治理——從威權(quán)式治理到參與式治理的轉(zhuǎn)型》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第6期。。但同時(shí)放權(quán)也存在一定的弊端，正如責(zé)任分工不代表就能通力協(xié)作，賦能放權(quán)也不代表就能充分自治。權(quán)力的重心往往也是資源的重心，放權(quán)從某種意義上即相當(dāng)于給社會(huì)層面相對(duì)獨(dú)立的治理主體身份，而一旦獨(dú)立身份確立，社區(qū)/網(wǎng)格由于資源稟賦、治理方式、追求目標(biāo)的差異，容易導(dǎo)致各自為戰(zhàn)、各行其是，甚至自立門(mén)戶(hù)，引發(fā)地方主義、山頭主義、分散主義等問(wèn)題。這種狹隘的治理模式和短視的治理思路會(huì)大大降低資源配置效率，從而影響整體的治理效能，呈現(xiàn)出碎片化、表面化的治理狀態(tài)，削弱上一層級(jí)的動(dòng)員能力。此外，過(guò)多的政策傾斜和財(cái)政補(bǔ)貼，容易造成習(xí)慣性地依賴(lài)上級(jí)層面的扶持，正如個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)的“越扶越貧”怪象。而且，權(quán)力越是下放到基層，其自主的空間越大，從而對(duì)基層權(quán)力的監(jiān)督也就越是困難。良好的政治生態(tài)是基層治理的重要保障，一旦出現(xiàn)漏洞和問(wèn)題，將會(huì)產(chǎn)生一系列嚴(yán)重后果。

(三)對(duì)策分析——骨干下沉機(jī)制的探討

針對(duì)上述問(wèn)題，全國(guó)各地都非常重視，不少地市都探索出若干各具特色的黨建引領(lǐng)基層治理模式。將黨建作為政府權(quán)力和社會(huì)自治的紐帶，一定程度上緩解了治理中集權(quán)與放權(quán)不均衡的問(wèn)題，也涌現(xiàn)出許多亮點(diǎn)和標(biāo)桿，獲得了可觀(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論成果，如上海市虹口區(qū)嘉興路街道的“市民驛站”以及著名的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”等。然而在實(shí)踐探索中，也不乏簡(jiǎn)單地劃分網(wǎng)格后在網(wǎng)格上建立黨組織就萬(wàn)事大吉等問(wèn)題。

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人。體制是制度化的關(guān)系模式，其中“人”以及與人相關(guān)的人事關(guān)系模式則是體制形成、運(yùn)行、調(diào)整的最活躍因素，也是最關(guān)鍵的制度機(jī)制。因此，如何將“人”的核心因素充分發(fā)揮出來(lái)，去突破基層治理中集權(quán)與放權(quán)失衡的問(wèn)題顯得尤為關(guān)鍵。在以往的實(shí)踐中也有不少骨干下沉、干部下派的成功經(jīng)驗(yàn)，其中骨干下沉多涉及業(yè)務(wù)工作，如技術(shù)骨干、專(zhuān)家甚至某領(lǐng)域的學(xué)科帶頭人下沉至特定的職能部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而干部下派則多以方向引領(lǐng)為主，多為退居二線(xiàn)的機(jī)關(guān)干部到街道、企事業(yè)單位蹲點(diǎn)，包括對(duì)新經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織派專(zhuān)職黨建指導(dǎo)員等。下沉機(jī)關(guān)干部中的骨干力量脫離原工作崗位，直接到最前線(xiàn)的網(wǎng)格擔(dān)任專(zhuān)職黨建指導(dǎo)員，既當(dāng)指揮員又當(dāng)戰(zhàn)斗員，還屬于全國(guó)領(lǐng)先的探索?；鶎狱h組織作為基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，而黨建指導(dǎo)員則是這支主力軍中的“掌舵人”，除了發(fā)揮組織、溝通作用外，還肩負(fù)著契合匹配基層黨建目標(biāo)與基層治理目標(biāo)、倒逼流程再造、改進(jìn)原有體制與運(yùn)行機(jī)制、調(diào)整權(quán)力職能結(jié)構(gòu)等重大使命。正如部分地方政府在基層治理實(shí)踐中推行“戰(zhàn)區(qū)制”一樣，黨建指導(dǎo)員的角色類(lèi)似于軍隊(duì)系統(tǒng)中的各級(jí)政委與黨組織中的各級(jí)組織員這兩種身份的融合，其對(duì)基層治理發(fā)揮的引領(lǐng)作用主要體現(xiàn)在方向性問(wèn)題上，即通過(guò)對(duì)社區(qū)/網(wǎng)格黨組織的有效指導(dǎo)和幫助，使上情能夠快速下達(dá)，下情能夠及時(shí)上報(bào)。通過(guò)這一骨干力量的下沉，能精準(zhǔn)地掌握基層的訴求，避免街道社區(qū)對(duì)群眾聲音的過(guò)濾導(dǎo)致的失真，達(dá)到化解矛盾、理順關(guān)系、形成合力的目的。骨干下沉機(jī)制試圖以“人”為撬動(dòng)點(diǎn)，通過(guò)“骨干抓、抓骨干”的方式，發(fā)揮其個(gè)人魅力、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、權(quán)威范式等多樣化、差異化因素，統(tǒng)籌國(guó)家宏觀(guān)意志和基層微觀(guān)民意，發(fā)揮其維持基層秩序和維護(hù)群眾基礎(chǔ)的雙重角色作用，以動(dòng)態(tài)調(diào)整的靈活方式規(guī)避直面基層治理中集權(quán)與放權(quán)沖突的結(jié)構(gòu)性矛盾，轉(zhuǎn)而以平衡、制衡等方式緩沖、弱化矛盾，以達(dá)到一種動(dòng)態(tài)均衡的效果。

本文試圖從微觀(guān)層面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中提煉出該均衡機(jī)制的理論意義，分析均衡機(jī)制的可行性和有效性，重點(diǎn)剖析各類(lèi)關(guān)系的內(nèi)在邏輯，找出困境和短板，并從實(shí)踐和理論兩方面提出一定的優(yōu)化路徑，為基層治理中集權(quán)與放權(quán)的均衡問(wèn)題作出一些思考，為后期理論與實(shí)踐的同步發(fā)展提供一些可借鑒的治理經(jīng)驗(yàn)和可預(yù)期的社會(huì)效益。

二、均衡機(jī)制的實(shí)踐應(yīng)用：青島市B區(qū)專(zhuān)職網(wǎng)格黨建指導(dǎo)員骨干下沉機(jī)制

(一)基本情況

青島市B區(qū)認(rèn)為，要破解新時(shí)代基層治理中集權(quán)與放權(quán)不均衡的難題，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)基層治理的持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，“人”的能力高低是影響基層治理工作成效至關(guān)重要的因素，也是最直接的因素。然而作為最基層黨組織中的重要組成部分，社區(qū)和網(wǎng)格黨支部書(shū)記這一群體卻存在若干短板。盡管他們有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)、飽滿(mǎn)的工作熱情以及強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)，但大多數(shù)年齡偏大、文化水平偏低、工作經(jīng)歷比較單一，從而造成他們?cè)趯?duì)基層治理的認(rèn)識(shí)把握、資源的整合調(diào)動(dòng)方面都存在不足，其話(huà)語(yǔ)體系更多地代表了社區(qū)/網(wǎng)格層面的態(tài)度，而不能站在一個(gè)較高的層面去考慮問(wèn)題、把握局面，加上部分基層黨組織自上而下的行政路徑依賴(lài)和慣性思維根深蒂固，缺少自下而上的反饋機(jī)制，更缺乏橫向的交流機(jī)制，從而最終使得“人”的因素優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，亟需改進(jìn)突破。因此，在融合黨建和治理的實(shí)踐中，青島市B區(qū)以骨干下沉機(jī)制為突破口，選派了一批機(jī)關(guān)事業(yè)單位的干部到社區(qū)/網(wǎng)格擔(dān)任黨建指導(dǎo)員，配合支持網(wǎng)格黨支部書(shū)記，專(zhuān)職從事網(wǎng)格黨建引領(lǐng)基層治理工作的指導(dǎo)。此項(xiàng)機(jī)制關(guān)鍵在于充分發(fā)揮指導(dǎo)、補(bǔ)位甚至替位的作用，在網(wǎng)格黨支部書(shū)記力有不逮、作用發(fā)揮不到位或者治理方向發(fā)生偏移的時(shí)候及時(shí)頂上，引導(dǎo)社區(qū)/網(wǎng)格將工作重心轉(zhuǎn)移到抓黨建、抓治理、抓服務(wù)上來(lái)，在增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力的同時(shí)，也進(jìn)一步鞏固基層政權(quán)，確保權(quán)力在基層的運(yùn)作不踩紅線(xiàn)。

黨建指導(dǎo)員基本為德才表現(xiàn)優(yōu)秀、服務(wù)意識(shí)好、解決群眾問(wèn)題能力比較突出的機(jī)關(guān)干部。具體來(lái)說(shuō)，黨建指導(dǎo)員首先必須是中共黨員；其次要政治素質(zhì)好、敢于擔(dān)當(dāng)、組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、為民服務(wù)意識(shí)強(qiáng)、善于做群眾工作；最后年齡應(yīng)在57周歲以下，具有大專(zhuān)以上文化水平，且不受職務(wù)、職級(jí)限制。青島市B區(qū)共有137個(gè)社區(qū)、940個(gè)網(wǎng)格，自黨建引領(lǐng)基層治理工作開(kāi)展以來(lái)，已經(jīng)通過(guò)組織報(bào)名、資格審查、綜合比選，分批次選派了137名專(zhuān)職黨建指導(dǎo)員，其年齡跨度(從60后到90后)、職務(wù)職級(jí)分布(從科員到二級(jí)調(diào)研員)、來(lái)源部門(mén)(街道辦、區(qū)直部門(mén)、政法系統(tǒng)等)均有較大差異性。

黨建指導(dǎo)員原則上與原單位工作脫鉤，選派期間，其行政級(jí)別不變，組織關(guān)系隨轉(zhuǎn)，行政和工資關(guān)系保留在派出單位。下沉期間，由區(qū)委組織部部長(zhǎng)定期召開(kāi)座談會(huì)，黨建指導(dǎo)員工作成效、心得體會(huì)直達(dá)區(qū)委層面。其考核方式是將考人與考事結(jié)合起來(lái)，對(duì)網(wǎng)格組織力提升、黨員群眾參與率、“吹哨報(bào)到”事項(xiàng)辦理情況、群眾滿(mǎn)意度等方面進(jìn)行考核。考核評(píng)價(jià)結(jié)果將作為黨建指導(dǎo)員事業(yè)激勵(lì)的重要參考依據(jù)，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀者，在提拔重用或晉升職級(jí)時(shí)重點(diǎn)考慮，對(duì)不適應(yīng)工作者，及時(shí)進(jìn)行崗位調(diào)整。

黨建指導(dǎo)員的選派方式較為多元化，按照“街道確定一批、區(qū)委選派一批、干部自薦一批”的原則，從全區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職黨員干部中擇優(yōu)選拔；承擔(dān)職責(zé)具體化，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)系政府資源和政策，結(jié)合群眾的需要向社區(qū)/網(wǎng)格賦能，配合支持網(wǎng)格黨支部書(shū)記做好網(wǎng)格黨組織建設(shè)、共駐共建等工作，積極發(fā)揮這一垂直系統(tǒng)中上下層級(jí)之間的橋梁和紐帶作用；工作方式自主化，對(duì)于不同的社區(qū)/網(wǎng)格(老舊城區(qū)、新建城區(qū)或者是城中村改造型城區(qū)等)、不同的個(gè)人或群體(年齡、性別、文化水平、職業(yè)、政治面貌等)，有針對(duì)性地進(jìn)行引領(lǐng)。因此，秉承“讓聽(tīng)得到炮聲的人做決定”的思路，鼓勵(lì)黨建指導(dǎo)員不拘泥于工作方式方法，綜合考慮地域、類(lèi)型、人群構(gòu)成等因素，不搞“一刀切”，因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)，大膽探索符合各自實(shí)際、行之有效的治理模式和工作載體。

黨建指導(dǎo)員自試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，人均走訪(fǎng)居民400戶(hù)，通過(guò)“網(wǎng)格內(nèi)循環(huán)”解決群眾難題50余件，創(chuàng)建了“政府引導(dǎo)+社會(huì)運(yùn)作+多元參與”的網(wǎng)格服務(wù)模式、“1分鐘接件、10分鐘到場(chǎng)、半小時(shí)處置”的居民事務(wù)110處置模式，探索出“黨群議事廳”“五事四會(huì)”“和事佬”協(xié)會(huì)、“老兵服務(wù)社”等自治途徑，部分黨建指導(dǎo)員本身已成為該社區(qū)/網(wǎng)格的品牌和亮點(diǎn)。在新冠肺炎疫情防控工作中，黨建指導(dǎo)員依托黨建引領(lǐng)的組織優(yōu)勢(shì)和動(dòng)員機(jī)制，通過(guò)將各條戰(zhàn)線(xiàn)的社會(huì)力量迅速組織起來(lái)，筑牢了疫情防控的第一道防線(xiàn)，彰顯出強(qiáng)大的組織力量，為后期全面推開(kāi)黨建引領(lǐng)基層治理和發(fā)展工作奠定了基礎(chǔ)、積累了經(jīng)驗(yàn)。

(二)內(nèi)在邏輯

專(zhuān)職黨建指導(dǎo)員是政府介入基層治理的有效渠道，同時(shí)也是引領(lǐng)基層自治的主導(dǎo)力量，因此，該機(jī)制并沒(méi)有陷入集權(quán)與放權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾的視角中，而是發(fā)揮“人的關(guān)鍵因素”優(yōu)勢(shì)，從縱向制衡、橫向平衡兩方面發(fā)力，該策略又客觀(guān)上起到了倒逼流程再造、調(diào)節(jié)體制機(jī)制的作用(見(jiàn)圖1)。

圖1 黨建指導(dǎo)員骨干下沉機(jī)制運(yùn)行原理

1.發(fā)揮政治引領(lǐng)和組織引領(lǐng)作用的組織機(jī)制。專(zhuān)職網(wǎng)格黨建指導(dǎo)員骨干下沉機(jī)制是一種靈活的組織機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了政治引領(lǐng)和組織引領(lǐng)的作用。從黨政關(guān)系方面看，其對(duì)縱向的府際集權(quán)與放權(quán)對(duì)立關(guān)系，起到了一定的制衡作用?？偟膩?lái)說(shuō)，黨建指導(dǎo)員這一特殊身份既具有政治屬性，又具有社會(huì)屬性，該機(jī)制有利于決策向上集權(quán)、執(zhí)行向下放權(quán)，即決策的集中化和執(zhí)行的分散化，從而既保證了權(quán)力的權(quán)威性和一統(tǒng)性，又分散了決策風(fēng)險(xiǎn)，并在實(shí)施層面提供了一定程度的靈活性。具體而言，一方面，該機(jī)制掙脫了傳統(tǒng)黨建單位制的桎梏，規(guī)避了靜態(tài)、固化的黨建理念，強(qiáng)化了街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，破除了傳統(tǒng)科層制中自上而下的權(quán)力分配模式和壓力傳導(dǎo)模式，讓黨建指導(dǎo)員從基層實(shí)際出發(fā)，自下而上地將組織力貫穿于“區(qū)委—街道黨工委—社區(qū)黨委—網(wǎng)格黨支部—樓院黨小組—黨員中心戶(hù)”這條組織鏈條上，從而使各級(jí)權(quán)力從梯度分配轉(zhuǎn)為均衡合理的配置。這在一定程度上抑制了政府(區(qū)政府—街道)層面的集權(quán)，使其下放一部分權(quán)力給社會(huì)(社區(qū)—網(wǎng)格)層面，即將治理權(quán)下放到最有信息的層級(jí)上，從而在“區(qū)政府—街道—社區(qū)—網(wǎng)格”這一微縮版的府際關(guān)系中，構(gòu)建起了以黨建為中心、多元治理主體為輻射半徑的同心圓形式的圈層式的運(yùn)行模式，賦予了網(wǎng)格黨建指導(dǎo)員更多政策性支持。如此，區(qū)級(jí)層面配置資源更多地聽(tīng)取社區(qū)/網(wǎng)格層面的意見(jiàn)，使其有整合調(diào)配資源的能力，使得治理手段更加精準(zhǔn)匹配到不同社區(qū)/網(wǎng)格中去，也相應(yīng)地減輕了政府層面的治理負(fù)荷。另一方面，有效治理不能以弱化或損害權(quán)力的一統(tǒng)性和權(quán)威性為代價(jià)(8)宋蔚、王斌：《網(wǎng)絡(luò)化治理理論與社區(qū)治理路徑創(chuàng)新》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2019年第12期。。本質(zhì)上，專(zhuān)職網(wǎng)格黨建指導(dǎo)員這一機(jī)制并沒(méi)有改變現(xiàn)有體制下各級(jí)政府層級(jí)間、條塊間、部門(mén)間的權(quán)力關(guān)系，即黨政一體化為主體的科層制這一核心關(guān)系的穩(wěn)固結(jié)構(gòu)沒(méi)有改變，也沒(méi)有對(duì)執(zhí)法權(quán)、管轄權(quán)等法律規(guī)定的權(quán)力格局作出新的調(diào)整和劃分，從而客觀(guān)上保障了原科層制下的政府(區(qū)政府—街道)集權(quán)。但該機(jī)制卻在動(dòng)力來(lái)源、權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織形式等各方面較科層制有了一定的改革與創(chuàng)新(見(jiàn)表1)，扁平化的組織形式、意識(shí)形態(tài)的導(dǎo)向、實(shí)驗(yàn)主義的認(rèn)知等，使得該機(jī)制更具有彈性和主動(dòng)性。傳統(tǒng)觀(guān)念通常認(rèn)為，集權(quán)與放權(quán)是非此即彼的二元化對(duì)立模式，然而專(zhuān)職黨建指導(dǎo)員骨干下沉機(jī)制打破了該認(rèn)知，在實(shí)踐效果表面，該機(jī)制可以有限保障集權(quán)，同時(shí)適度拓展放權(quán)，是優(yōu)化微型府際關(guān)系的突破口?？傊?，專(zhuān)職黨建指導(dǎo)員骨干下沉機(jī)制的介入，緩解了集權(quán)—放權(quán)二元對(duì)立困境，制衡了權(quán)力的集中和分散程度以及自由裁量范圍。

表1 黨建引領(lǐng)治理模式和科層任務(wù)治理模式的比較

2.發(fā)揮機(jī)制引領(lǐng)和能力引領(lǐng)作用的溝通機(jī)制。專(zhuān)職網(wǎng)格黨建指導(dǎo)員骨干下沉機(jī)制是一種廣泛的溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了機(jī)制引領(lǐng)和能力引領(lǐng)的作用。從黨群關(guān)系方面看，其對(duì)于橫向的治理主體間的博弈關(guān)系起到了一定的平衡作用?；鶎又卫硎且豁?xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的工作，只有黨建才能將紛繁復(fù)雜的各方問(wèn)題和資源統(tǒng)領(lǐng)起來(lái)，否則各項(xiàng)治理工作只能處于單打獨(dú)斗、孤軍奮戰(zhàn)的局面。即便如此，基層黨組織對(duì)基層治理的政治引領(lǐng)缺乏柔性機(jī)制仍是一個(gè)普遍存在的問(wèn)題，因此黨建引領(lǐng)基層治理的一個(gè)前提工作，就是引導(dǎo)、動(dòng)員各類(lèi)治理主體持續(xù)主動(dòng)地關(guān)注各類(lèi)公共問(wèn)題。然而在當(dāng)前治理實(shí)踐中，基層黨組織由于“忙于事務(wù)性工作”的影響，對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織、群眾等多元主體間的非理性博弈缺乏一種“軟性”的價(jià)值引領(lǐng)，沒(méi)有充分發(fā)揮出基層黨組織的凝聚力和號(hào)召力，在一定程度上存在“管控、包辦”的調(diào)動(dòng)局限性。而專(zhuān)職網(wǎng)格黨建指導(dǎo)員這一特殊的隊(duì)伍就是這種機(jī)制中的支點(diǎn)，一方面，其高度的政治動(dòng)員狀態(tài)將基層黨建的政治原則始終貫穿到基層治理和發(fā)展的全過(guò)程，強(qiáng)化了基層治理“神經(jīng)末梢”的敏感度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)在基層治理的全過(guò)程，避免了黨的領(lǐng)導(dǎo)虛化、弱化。黨建指導(dǎo)員所發(fā)揮出的黨組織的向心力，為基層治理掌舵把向，對(duì)治理中出現(xiàn)的偏差意識(shí)或行為進(jìn)行糾偏，讓各類(lèi)治理主體在長(zhǎng)期政治動(dòng)員狀態(tài)的影響下，對(duì)“黨建引領(lǐng)”這一認(rèn)知從意識(shí)到行為產(chǎn)生了類(lèi)似于量變到質(zhì)變的飛躍，打破了心理上的博弈或者競(jìng)爭(zhēng)顧慮，從分散的領(lǐng)域走到一起，從博弈狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫械暮献髋c協(xié)同模式，而多元社會(huì)主體協(xié)同共治正是社會(huì)治理水平邁向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。另一方面，其特殊的身份以及對(duì)體制內(nèi)資源的吸附力和調(diào)配資源的掌控力對(duì)基層治理工作持續(xù)有效的注意力分配，以及正確處理基層黨組織和群團(tuán)組織、自治組織、社會(huì)組織之間關(guān)系的能力，為基層治理注入多元力量起到了價(jià)值引領(lǐng)的作用，增強(qiáng)了方向感和凝聚力，促進(jìn)了各治理主體對(duì)黨組織的認(rèn)可、信任和支持，從而產(chǎn)生了從消極回避到冷靜觀(guān)察直至積極參與的轉(zhuǎn)變。但與此同時(shí)，在事務(wù)性問(wèn)題上又給予社會(huì)組織等社會(huì)力量充分的自治空間，讓其成為黨在基層服務(wù)群眾的重要資源，從而在激發(fā)治理主體活躍性的同時(shí)，又確保了各類(lèi)治理主體的穩(wěn)定性。

3.倒逼流程再造和重塑治理架構(gòu)的調(diào)節(jié)機(jī)制。專(zhuān)職網(wǎng)格黨建指導(dǎo)員骨干下沉機(jī)制是一種動(dòng)態(tài)的調(diào)節(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了倒逼流程再造和重塑治理架構(gòu)的作用。在黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐探索中，青島市B區(qū)在充分借鑒學(xué)習(xí)北京東城區(qū)“吹哨報(bào)到”、成都武侯區(qū)“還權(quán)賦能”、南京白下區(qū)淮海路“撤銷(xiāo)街道”等他山之石的基礎(chǔ)上，因地制宜地建立了“群眾吹哨、街居響應(yīng)、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制。其運(yùn)作流程主要為：對(duì)群眾反映的需求，第一時(shí)間與網(wǎng)格資源進(jìn)行匹配，由網(wǎng)格黨支部牽頭及時(shí)回應(yīng)處置居民需求；網(wǎng)格內(nèi)解決不了的問(wèn)題，“吹哨”給街道，街道牽頭協(xié)調(diào)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和社區(qū)處理；對(duì)歷史遺留問(wèn)題等涉及多個(gè)部門(mén)、街道層級(jí)無(wú)法解決的問(wèn)題，街道“吹哨”，城市治理指揮平臺(tái)統(tǒng)籌調(diào)度有關(guān)部門(mén)處置，重大事項(xiàng)提請(qǐng)區(qū)委黨建引領(lǐng)基層治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室“一事一議”，由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)頂格協(xié)調(diào)(見(jiàn)圖2)。

圖2 “群眾吹哨、街居響應(yīng)、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制流程圖

傳統(tǒng)的權(quán)力體系中，人們處于有序的層級(jí)序列中，但在整個(gè)“吹哨報(bào)到”流程中，網(wǎng)格黨建指導(dǎo)員不受限于某一層級(jí)，而是可以根據(jù)工作需要，跨越不同的層級(jí)序列，擔(dān)任多重角色，隨時(shí)切換身份，既可以作為問(wèn)題辦結(jié)者，在社區(qū)/網(wǎng)格層面回應(yīng)群眾訴求，又可以作為問(wèn)題發(fā)現(xiàn)者，將群眾的訴求傳送給區(qū)級(jí)層面。他們?cè)趫?zhí)行政策的同時(shí)，也承擔(dān)起維持秩序的任務(wù)。此外，黨建指導(dǎo)員定期和區(qū)委的溝通機(jī)制，使得社區(qū)/網(wǎng)格層面的聲音可以直達(dá)區(qū)委，客觀(guān)上也對(duì)區(qū)直職能部門(mén)施加了相當(dāng)?shù)膲毫?，從而倒逼了“吹哨?bào)到”機(jī)制的流程再造，同時(shí)避免了“以屬地化管理為由，將本該部門(mén)處置的事件重新壓給屬地街道處理，導(dǎo)致案件回流”一類(lèi)問(wèn)題的發(fā)生。加之其所反映到區(qū)政府層面的問(wèn)題大多是長(zhǎng)期性常態(tài)性的，所以相應(yīng)的整改也不再是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，而是從體制機(jī)制方面的系統(tǒng)性整改。

雖然我們將社區(qū)—網(wǎng)格這一層級(jí)定義為社會(huì)范疇，但事實(shí)上存在較大比例的居民/社會(huì)組織等，將網(wǎng)格視為基層政權(quán)的擴(kuò)張和延伸，從而導(dǎo)致網(wǎng)格運(yùn)行與群眾自治之間存在一定的張力。黨建指導(dǎo)員這一多重角色的融合讓部分群眾跳出了“官民對(duì)立”的誤解，模糊了各類(lèi)群體間的邊界關(guān)系，使得政權(quán)延伸和基層自治之間的分界線(xiàn)也隨之模糊起來(lái)，從而使得這種張力得以弱化，一種非正式權(quán)威關(guān)系在群眾中有形或無(wú)形地建立起來(lái)。這一機(jī)制也同步將一部分治理負(fù)荷轉(zhuǎn)換成自治力量，從而對(duì)于有著較大地理空間、人口規(guī)模和較重治理負(fù)荷的大中型乃至超大型城市而言，在降低治理成本和簡(jiǎn)化治理復(fù)雜性方面有一定的改善作用。通常，治理負(fù)荷的增加往往會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的擴(kuò)張甚至膨脹，因?yàn)榇藭r(shí)的社會(huì)自治已經(jīng)日益失靈，政府成為解決社會(huì)問(wèn)題的唯一主體，應(yīng)接不暇疲于應(yīng)付的情況下只能進(jìn)一步擴(kuò)張權(quán)力增強(qiáng)控制力，因此，減輕治理負(fù)荷同時(shí)也是對(duì)權(quán)力擴(kuò)張的一種約束和減緩。雖然骨干下沉機(jī)制只是一個(gè)撬動(dòng)點(diǎn)，但其產(chǎn)生的一系列影響卻意義深遠(yuǎn)。

(三)面臨困境

就短期實(shí)踐來(lái)看，專(zhuān)職網(wǎng)格黨建指導(dǎo)員骨干下沉機(jī)制作為支點(diǎn)起到了撬動(dòng)的作用，取得了一定的成效，但基層社會(huì)復(fù)雜性、流動(dòng)性、多樣性等特征日益凸顯，治理需求不斷提升，黨建指導(dǎo)員這支隊(duì)伍的力量仍然稍顯薄弱，存在若干短板。

1.制度不夠健全。該機(jī)制雖然在組織安排方面有較強(qiáng)的持續(xù)性和保障力度，但依賴(lài)“人”的因素過(guò)多，缺乏有力的制度保障。將黨建引領(lǐng)基層治理的成效很大程度上寄托于黨建指導(dǎo)員個(gè)人素質(zhì)素養(yǎng)以及工作能力的高低等不可控因素，使得治理效果具有一定的隨機(jī)性風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致權(quán)力體系的調(diào)整不具備穩(wěn)定性。同時(shí)集權(quán)和放權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡過(guò)程也非常容易被黨建指導(dǎo)員的個(gè)人因素所擾動(dòng)，使得該均衡狀態(tài)脆弱、整體結(jié)構(gòu)單薄。而且該機(jī)制對(duì)黨建指導(dǎo)員的監(jiān)督存在一定的盲區(qū)和空白點(diǎn)，如果個(gè)別黨建指導(dǎo)員缺乏內(nèi)生動(dòng)力，在落實(shí)上級(jí)有關(guān)政策時(shí)打折扣、搞變通，出現(xiàn)服務(wù)群眾“不作為”“慢作為”現(xiàn)象，治理效果也會(huì)隨之大打折扣，甚至出現(xiàn)思想上的偏差，產(chǎn)生謀私利等極端行為，從而不但不能凝聚人心，反而會(huì)起到相反的作用。

2.保障不夠充分。由于缺乏相應(yīng)的治理權(quán)限，“黨建+”復(fù)合制治理結(jié)構(gòu)并沒(méi)有真正構(gòu)建起來(lái)，黨建引領(lǐng)基層治理流于形式，基層治理中仍然存在“看得見(jiàn)、管不著”的條塊關(guān)系不順、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一問(wèn)題，目前社區(qū)/網(wǎng)格過(guò)度依賴(lài)于財(cái)政撥付或轉(zhuǎn)移支付，其他籌措渠道較少，社區(qū)治理資金管理使用機(jī)制不完善，缺乏購(gòu)買(mǎi)服務(wù)招投標(biāo)、預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)公益資金和社會(huì)資源的吸納遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不足以匹配基層群眾的需求；部分基層職能沒(méi)有剝離，權(quán)責(zé)邊界不規(guī)范，甚至有個(gè)別職能部門(mén)簡(jiǎn)單粗暴地把工作任務(wù)、考核責(zé)任推給基層，使得社區(qū)/網(wǎng)格職能在“瘦身”的同時(shí)難以實(shí)現(xiàn)“歸位”，無(wú)法讓基層騰出更多時(shí)間、精力和人力，真正發(fā)揮自治功能。如果骨干下沉的同時(shí)，資源不下沉或浮于表面的下沉亦或是下沉后沒(méi)有得到精準(zhǔn)利用而浪費(fèi)等，僅憑專(zhuān)職黨建指導(dǎo)員這一骨干隊(duì)伍的下沉，很難有效解決這類(lèi)制度性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

3.人員儲(chǔ)備不充足，缺乏持續(xù)推動(dòng)力。一方面，黨建引領(lǐng)基層治理工作對(duì)專(zhuān)職網(wǎng)格黨建指導(dǎo)員條件要求較高，既要求政治上過(guò)硬，又要求具備一定的工作能力、創(chuàng)新思維等，從區(qū)級(jí)層面選拔出一大批符合條件的干部，專(zhuān)職從事此項(xiàng)工作，必然造成原崗位人員缺失。因此，在選派推薦過(guò)程中，推選部門(mén)可能存在權(quán)衡利弊后的策略行為，如回避推薦本單位中堅(jiān)力量，把真正的精英分子隱藏起來(lái)，轉(zhuǎn)而希望通過(guò)這一渠道“內(nèi)部消化”一些工作能力稍弱的力量。如果街道層面普遍出現(xiàn)此類(lèi)共謀現(xiàn)象，那么作為區(qū)級(jí)層面的組織部門(mén)則只能從有限的人選中進(jìn)行進(jìn)一步篩選，從而出現(xiàn)個(gè)人與部門(mén)、職能部門(mén)與組織部門(mén)的博弈，因而要想選出理想的黨建指導(dǎo)員存在較大的難度。另一方面，如果放低標(biāo)準(zhǔn)，重新培育一批新的黨建指導(dǎo)員，條件也不成熟，因?yàn)槿狈?zhuān)業(yè)的師資力量。目前從全國(guó)各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，黨建方面工作實(shí)績(jī)突出以及基層治理方面實(shí)效突出的，都有很多先進(jìn)典型，但是黨建引領(lǐng)基層治理方面的專(zhuān)家、典型很少，亟需進(jìn)一步發(fā)力探索。

三、集權(quán)與放權(quán)均衡機(jī)制優(yōu)化路徑

尋求集權(quán)與放權(quán)的均衡機(jī)制，歸根結(jié)底是為了促進(jìn)治理效能的提升，它是手段而不是目的，更不是價(jià)值導(dǎo)向。真正的價(jià)值導(dǎo)向，是有效應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，解決基層治理中的難點(diǎn)痛點(diǎn)問(wèn)題，提升基層治理水平和治理能力。

(一)實(shí)踐層面

積極推廣基層治理中的專(zhuān)職黨建指導(dǎo)員骨干下沉機(jī)制，夯實(shí)黨建指導(dǎo)員隊(duì)伍力量，將該機(jī)制/隊(duì)伍作為一種符號(hào)建構(gòu)。具體而言，將網(wǎng)格按照治理規(guī)模、資源調(diào)配能力、管理復(fù)雜程度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口結(jié)構(gòu)等差異化分組后，根據(jù)其特征歸納出適合的黨建指導(dǎo)員特點(diǎn)，相應(yīng)地推廣到情況類(lèi)似的其他城市地區(qū)(以青島市B區(qū)為例，具備人口數(shù)量在100萬(wàn)左右、黨組織覆蓋90%以上、經(jīng)濟(jì)水平較發(fā)達(dá)等特征)，下沉相匹配的黨建指導(dǎo)員等骨干力量，并牢牢抓住這一看似松散實(shí)則緊湊的關(guān)鍵隊(duì)伍，充分發(fā)揮其彈性靈活的特征，給予其自主性和獨(dú)立性，使其成為組織、服務(wù)、凝聚群眾的“特種兵”。同時(shí)，選好、用好、管好這支隊(duì)伍也十分關(guān)鍵，應(yīng)將符合條件的黨員骨干納入梯隊(duì)建設(shè)，嚴(yán)把選拔關(guān)口，確保人員素質(zhì)；建立常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，開(kāi)展定期或不定期的談心談話(huà)，確保黨建指導(dǎo)員政治素養(yǎng)不變質(zhì)、政治站位不偏移。

(二)制度層面

釋放社會(huì)要素活力是主旋律和大趨勢(shì)，因此可以適當(dāng)擴(kuò)大基層的自主性，提升其自治能力，實(shí)施結(jié)構(gòu)性放權(quán)，即對(duì)財(cái)權(quán)事權(quán)準(zhǔn)入權(quán)等給予合理規(guī)劃和適度融合。把黨建引領(lǐng)基層治理過(guò)程中諸多方面的標(biāo)準(zhǔn)、程序制定出來(lái)，逐項(xiàng)夯實(shí)，讓各項(xiàng)工作推進(jìn)都有據(jù)可依，形成長(zhǎng)效機(jī)制，防止因?yàn)辄h建指導(dǎo)員任期時(shí)限或者其他原因中斷后可能出現(xiàn)的“人走政息”的局面，確保該機(jī)制的持續(xù)運(yùn)行?？茖W(xué)合理地劃分事權(quán)，將服務(wù)作為基層治理的第一要義，引導(dǎo)區(qū)級(jí)層面各職能部門(mén)資源全面下沉；明確準(zhǔn)入權(quán)，實(shí)行社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，不得將社區(qū)作為除基層治理外其他行政職能(如行政執(zhí)法、安全生產(chǎn)、拆遷拆違等事項(xiàng))的責(zé)任主體，減輕基層負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)基層放權(quán)的公平性；整合財(cái)政和市場(chǎng)兩大資源，確保必要的資金投入，區(qū)政府支持社區(qū)/網(wǎng)格的政策、資金、項(xiàng)目等，以社區(qū)/網(wǎng)格黨組織為主渠道落實(shí)到位，拓寬資金籌資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與基層治理，緩解政府層面的財(cái)政投入壓力。

(三)理論層面

跳出“集權(quán)與放權(quán)”的二元分析框架體系，探索“結(jié)構(gòu)—制度”與“行為—過(guò)程”復(fù)合型的研究路徑。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各層級(jí)之間權(quán)力結(jié)構(gòu)也隨之變化，并非所有的權(quán)力都可以明確地劃分歸屬于基層政府或是基層社會(huì)。而集權(quán)與放權(quán)的均衡更是具有多種狀態(tài)，可以是一個(gè)即時(shí)狀態(tài)，可以在某一特殊機(jī)制的運(yùn)作下達(dá)到若干離散的點(diǎn)狀均衡，亦可能存在更理想的機(jī)制，使其達(dá)到連續(xù)的長(zhǎng)期的平衡狀態(tài)。因此，無(wú)論在理論研究還是實(shí)踐探索中，都不必局限于某一靜態(tài)的均衡，而是可以將其放在一個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)雜系統(tǒng)中考量，打破邊界，實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同治理，使理論研究和實(shí)踐探索產(chǎn)生良性互動(dòng)。

四、結(jié)語(yǔ)

基層治理中的集權(quán)與放權(quán)不僅是一個(gè)控制問(wèn)題，更是一個(gè)均衡問(wèn)題?；鶎诱c社會(huì)作為基層治理中的兩個(gè)重要主體和兩支重要力量，任何一方在權(quán)力結(jié)構(gòu)中失衡，都將陷入縱向體制僵化或者橫向惡性競(jìng)爭(zhēng)的循環(huán)，或是將矛盾集中、轉(zhuǎn)嫁于政府層面，或是社會(huì)層面在過(guò)度自治的環(huán)境下展開(kāi)非正當(dāng)?shù)睦孀非蟮?，無(wú)論哪種情況，都是一種不健康、不穩(wěn)定甚至存在較大風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)架。因此，只有將權(quán)力的博弈轉(zhuǎn)換為對(duì)話(huà)與協(xié)商，尋求一種或一系列的均衡機(jī)制，選擇性集權(quán)和有限制放權(quán)，甚至超越集權(quán)與放權(quán)的視角，構(gòu)建新的包容性耦合生態(tài)，才能擺脫雙向失衡的怪圈。專(zhuān)職黨建指導(dǎo)員骨干下沉機(jī)制是符合青島市B區(qū)基層治理的本土化機(jī)制，在實(shí)踐過(guò)程中，基本上能夠達(dá)到糾正縱向上政府層面對(duì)社會(huì)層面“控制者”和橫向上其他治理主體相對(duì)政府主體“旁觀(guān)者”的角色誤區(qū)，引領(lǐng)并平衡多方治理主體，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)黨建—強(qiáng)治理”的耦合，確保基層治理工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有效有序開(kāi)展，并逐步固化形成長(zhǎng)效性制度。這一機(jī)制能夠運(yùn)行成功、產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果，說(shuō)明其內(nèi)在邏輯、運(yùn)行機(jī)理、驅(qū)動(dòng)因素、控制構(gòu)架等在現(xiàn)階段是具有合理性和可行性的。那么放在更宏大的視角觀(guān)察——在青島市、山東省乃至全國(guó)范圍內(nèi)，則相當(dāng)于是一種政策試點(diǎn)的推行，它必然存在局限性，可能不成熟不完善，但卻具有較高的自我迭代和學(xué)習(xí)能力。它不需要過(guò)多的對(duì)所在地區(qū)的資源依賴(lài)，而是單純地以“人”為撬動(dòng)因素，統(tǒng)籌黨建資源和社會(huì)力量，且以較強(qiáng)的實(shí)踐性避開(kāi)集權(quán)與放權(quán)的二元對(duì)立的純理論化研究，使其在學(xué)術(shù)討論上有了一個(gè)緩沖地帶。該機(jī)制的推廣，可以讓其他地區(qū)從實(shí)踐中挖掘治理邏輯，而不是簡(jiǎn)單地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，青島市B區(qū)的這一機(jī)制只是以局部的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，還需要經(jīng)受更嚴(yán)謹(jǐn)、更復(fù)雜、更長(zhǎng)期的實(shí)踐考驗(yàn)，理論研究上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠完善和深入，只是為其他地區(qū)的實(shí)踐或是學(xué)者的探討提供了一種思路。