審計(jì)決定的類型與區(qū)別

◆袁小龍/石首市審計(jì)局

審計(jì)決定作為審計(jì)機(jī)關(guān)依法行政的重要結(jié)果，是審計(jì)機(jī)關(guān)規(guī)范公正文明執(zhí)法的綜合展現(xiàn)，也是審計(jì)質(zhì)量控制的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容。本文重點(diǎn)分析了審計(jì)決定的類型及內(nèi)容，闡明了處理決定和處罰決定的不同點(diǎn)，分析了在審計(jì)實(shí)務(wù)中審計(jì)人員作出錯(cuò)誤審計(jì)決定的原因并提出了有關(guān)修正建議，從而助于審計(jì)人員全面正確認(rèn)識(shí)審計(jì)決定并依法準(zhǔn)確作出審計(jì)決定。

一、審計(jì)決定及其內(nèi)容

審計(jì)決定屬于行政決定中的一種，是審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)審計(jì)監(jiān)督權(quán)與審計(jì)行政管理權(quán)，經(jīng)法定程序依法對(duì)被審計(jì)單位、相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)作單方面處分的行為。

在審計(jì)實(shí)務(wù)中，審計(jì)決定一般是指《中華人民共和國審計(jì)法》（以下簡稱《審計(jì)法》）第四十一條規(guī)定的對(duì)違反財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為給予處理、處罰的審計(jì)決定，但是從廣義上講，審計(jì)決定還包括《審計(jì)法》第四十三條對(duì)妨害審計(jì)執(zhí)法行為作出的審計(jì)處罰決定。審計(jì)決定按內(nèi)容可分為審計(jì)處理決定、審計(jì)處理處罰決定及審計(jì)處罰決定。

（一）審計(jì)處理決定。審計(jì)處理決定是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)對(duì)象違法行為采取的糾正措施決定。這些糾正措施包括：責(zé)令限期繳納應(yīng)當(dāng)上繳的款項(xiàng)、限期退還被侵占的國有資產(chǎn)、限期退還違法所得、按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理以及其他處理措施。按照《審計(jì)法》第四十五條、四十六條，處理決定分為針對(duì)違反財(cái)政收支行為的處理決定和針對(duì)違反財(cái)務(wù)收支行為的審計(jì)決定。按照《審計(jì)法》第四十五條，違反財(cái)政收支的處理決定的對(duì)象限定為本級(jí)各部門（含直屬單位）、下級(jí)政府。而違反財(cái)務(wù)收支的審計(jì)決定適用于所有被審計(jì)對(duì)象。

（二）審計(jì)處罰決定。處罰決定是指審計(jì)機(jī)關(guān)依照《審計(jì)法》《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對(duì)違反行政管理秩序的行為作出具有懲罰性質(zhì)的決定。一是單獨(dú)實(shí)施的審計(jì)處罰決定，是指按照《審計(jì)法》第四十三條對(duì)被審計(jì)單位拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)資料的，或者提供的資料不真實(shí)、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的進(jìn)行的單獨(dú)處罰；二是按照《審計(jì)法》第四十六條規(guī)定作出處理后的附帶處罰。

（三）審計(jì)處理處罰決定。審計(jì)處理處罰決定是指審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定既包含審計(jì)處理的內(nèi)容又包含審計(jì)處罰的內(nèi)容。按照《審計(jì)法》第四十六條，被審計(jì)單位違反財(cái)務(wù)收支規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)在給予處理意見后，對(duì)被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為給予處罰，只有被審計(jì)對(duì)象違反財(cái)務(wù)收支規(guī)定時(shí)才可以作出處理處罰決定。

二、不同審計(jì)決定的特征

（一）不同審計(jì)決定具有不同的法定形式。按照《審計(jì)署關(guān)于印發(fā)主要審計(jì)文書種類和參考格式的通知》（審法發(fā)〔2011〕24號(hào)）審計(jì)決定采用《審計(jì)決定書》和《審計(jì)處罰決定書》兩種文書形式。審計(jì)處理決定、審計(jì)處理處罰決定適用《審計(jì)決定書》，而單獨(dú)作出的審計(jì)處罰決定適用《審計(jì)處罰決定書》。

（二）不同審計(jì)決定依據(jù)的法規(guī)層次不同。按照《審計(jì)法》第四十五條，處理決定適用依據(jù)的法律層次范圍限定在法律、行政法規(guī)。而處罰決定依據(jù)層次比較廣，按照《行政處罰法》規(guī)定，處罰的依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。

（三）不同審計(jì)決定采用的救濟(jì)途徑不同?！秾徲?jì)法》第四十八條規(guī)定，不同類型的審計(jì)決定采取兩種不同的救濟(jì)途徑。對(duì)于處罰決定，被審計(jì)單位可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。對(duì)于處理決定，被審計(jì)單位可以提請(qǐng)本級(jí)人民政府裁決，實(shí)行一裁終局。審計(jì)決定救濟(jì)途徑不同是由審計(jì)機(jī)關(guān)行使權(quán)能決定。審計(jì)處理決定體現(xiàn)了審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督權(quán)，內(nèi)部行政行為是不可訴行為；而審計(jì)處罰決定體現(xiàn)了審計(jì)機(jī)關(guān)外部行政管理權(quán)，可納入司法審查。

（四）不同審計(jì)決定執(zhí)行措施不同。《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）第五十四條，在沒有區(qū)分審計(jì)處理及審計(jì)處罰的情況下規(guī)定了審計(jì)決定的執(zhí)行措施。但是從國家法律體系上，不同審計(jì)決定有不同執(zhí)行措施。審計(jì)處罰決定執(zhí)行，一是可以按照《行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行審計(jì)決定；二是申請(qǐng)法院予以強(qiáng)制執(zhí)行。審計(jì)處理決定可以采取通報(bào)主管部門采取措施或提出處分建議確保決定的執(zhí)行。

三、錯(cuò)誤下達(dá)審計(jì)決定的表象及其原因

（一）錯(cuò)誤下達(dá)審計(jì)決定的表象。

一是超越職權(quán)下達(dá)決定。其他部門法規(guī)未授權(quán)審計(jì)部門處理處罰的情況，審計(jì)人員根據(jù)案件事實(shí)查找法律法規(guī)，強(qiáng)行適用其他部門法規(guī)作出處理處罰下達(dá)審計(jì)決定。如醫(yī)院亂收費(fèi)問題引用價(jià)格主管部門才能適用的《價(jià)格違法行為處罰規(guī)定》作出處罰決定。

二是應(yīng)當(dāng)下達(dá)審計(jì)決定而未下達(dá)。審計(jì)報(bào)告上反映被審計(jì)單位違反了《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，從主觀認(rèn)識(shí)、行為性質(zhì)及行為后果來看應(yīng)當(dāng)下達(dá)審計(jì)決定，卻沒有向被審計(jì)對(duì)象下達(dá)審計(jì)決定書。

三是未區(qū)分單位及其違法行為性質(zhì)下達(dá)有錯(cuò)誤審計(jì)決定。如對(duì)本級(jí)各部門（含直屬單位）、下級(jí)政府財(cái)政違法行為下達(dá)有處理處罰內(nèi)容的審計(jì)決定。按照《審計(jì)法》第四十五條規(guī)定，對(duì)本級(jí)各部門（含直屬單位）、下級(jí)政府財(cái)政違法行為只能作出處理決定而不能作出有處罰內(nèi)容的決定。

四是救濟(jì)途徑告知錯(cuò)誤。在同一被審計(jì)單位同一審計(jì)決定中，對(duì)其一違法行為采取了處理措施，對(duì)其另一違法行為采取了處罰，沒有分別告知提請(qǐng)裁決、申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟，而是在決定書最后告知一種救濟(jì)途徑。如果審計(jì)機(jī)關(guān)只告知一種救濟(jì)途徑則該決定視為沒有正確告知被審計(jì)單位救濟(jì)途徑，被審計(jì)單位也無發(fā)法維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。如被審計(jì)單位對(duì)該決定都有異議，對(duì)處理決定部分可向同級(jí)政府申請(qǐng)裁決，對(duì)于處罰決定部分可向法制部門申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴訟才可對(duì)其權(quán)利正確救濟(jì)。

（二）作出錯(cuò)誤審計(jì)決定的原因

一是審計(jì)人員對(duì)審計(jì)決定認(rèn)識(shí)不清。對(duì)審計(jì)決定的認(rèn)識(shí)不清包括定義、內(nèi)涵、審計(jì)處理決定與審計(jì)處罰決定的區(qū)別、存在兩種救濟(jì)途徑原因等認(rèn)識(shí)不清。深層原因還是行政法基本理論掌握不足，不能用行政法基本理論去解釋、理解審計(jì)法對(duì)審計(jì)決定、救濟(jì)的規(guī)定，知其然，不知其所以然。

二是決定適用依據(jù)相對(duì)空缺。與其他行業(yè)法規(guī)如《中華人民共和國稅收征收管理法》等法律法規(guī)相比，這些行業(yè)法規(guī)有系統(tǒng)、明確法律責(zé)任專章對(duì)處理、處罰進(jìn)行了規(guī)定，而現(xiàn)行審計(jì)法條例雖有責(zé)任專章，但對(duì)具體處理、處罰未做具體系統(tǒng)規(guī)定。《實(shí)施條例》僅對(duì)妨害審計(jì)執(zhí)法行為的處罰作出明確規(guī)定，對(duì)違反財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為的處理、處罰未做明確規(guī)定（《實(shí)施條例》四十八條、四十九對(duì)處理處罰只是指引性規(guī)范）。《審計(jì)法》及其《實(shí)施條例》的具體處理處罰規(guī)定相對(duì)缺位，某種程度上成為審計(jì)人員很難準(zhǔn)確作出審計(jì)決定的部分原因。

四、依法準(zhǔn)確作出審計(jì)決定的建議

（一）審計(jì)人員要熟識(shí)審計(jì)決定的內(nèi)涵和外延。一是熟識(shí)行政法基本理論，用行政法基本理論去理解審計(jì)法及審計(jì)決定規(guī)定，用行政法基本理論判斷審計(jì)決定的合法性、合理性。二是熟識(shí)審計(jì)決定的內(nèi)涵和外延，區(qū)分處理決定與處罰決定在內(nèi)容、性質(zhì)、救濟(jì)途徑上的不同。三是熟識(shí)審計(jì)決定作出的依據(jù)范圍，既不能在法規(guī)有規(guī)定的情況下對(duì)違法行為不作處理處罰，也不能超越法律范圍作出決定。

（二）尊重被審計(jì)對(duì)象的程序性權(quán)利。湖北省委依法治省辦出臺(tái)的三項(xiàng)制度（鄂法辦發(fā)〔2019〕7號(hào)）中把告知救濟(jì)方式和救濟(jì)渠道作為執(zhí)法公開的重要內(nèi)容。審計(jì)人員在審計(jì)決定中既要告知被審計(jì)對(duì)象救濟(jì)權(quán)利，也要區(qū)分處理決定、處罰決定的不同才能正確告知其救濟(jì)方式途徑及期限。

（三）加強(qiáng)審計(jì)立法及其他規(guī)范性文件的制定工作。審計(jì)法規(guī)體系是國家法規(guī)體系的有機(jī)組成部分，應(yīng)加快形成較完備系統(tǒng)的審計(jì)法規(guī)體系，進(jìn)一步明確審計(jì)違法行為的處理、處罰及救濟(jì)規(guī)定，有助于規(guī)范審計(jì)人員審計(jì)執(zhí)法。