旅游市場(chǎng)監(jiān)管法治化路徑
——以回應(yīng)性監(jiān)管為視角

印 偉

（1.南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.南京旅游職業(yè)學(xué)院 旅游管理學(xué)院，江蘇 南京 211100）

一、問題的提出與研究視角

根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇（WEF）公布的全球旅游業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力排名報(bào)告，中國(guó)的排名已經(jīng)從2013年的第45位升至2019年的第13位。在各項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)力指標(biāo)中，中國(guó)獨(dú)特的自然和人文旅游資源得分非常突出，但是商業(yè)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)排名居中，而環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)性和衛(wèi)生安全狀況等因素依舊排名靠后?？梢姡覈?guó)旅游業(yè)發(fā)展在過去基本上是依靠資源驅(qū)動(dòng)的，在產(chǎn)業(yè)附加值的創(chuàng)造和產(chǎn)業(yè)素質(zhì)的提升方面并未產(chǎn)生預(yù)期成果和顯著成效，這與我國(guó)旅游市場(chǎng)監(jiān)管效能不高具有直接的關(guān)聯(lián)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃〉的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕6號(hào)）指出，加強(qiáng)和改善市場(chǎng)監(jiān)管是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。因此，市場(chǎng)監(jiān)管治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而旅游業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管體制現(xiàn)代化也需要不斷加強(qiáng)和改善旅游市場(chǎng)監(jiān)管，提升旅游市場(chǎng)的行政監(jiān)管治理能力，維護(hù)旅游市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)旅游市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力。

在市場(chǎng)監(jiān)管理論研究上，美國(guó)伊恩·艾爾斯和澳大利亞約翰·布雷斯維特兩位學(xué)者于1992年在著作《回應(yīng)性監(jiān)管：超越放松監(jiān)管的爭(zhēng)論》中首次提出一種全新研究視角的監(jiān)管理論——回應(yīng)性監(jiān)管理論。回應(yīng)性監(jiān)管的理論基礎(chǔ)源自博弈論和法社會(huì)學(xué)的研究成果，后期通過借鑒政治學(xué)的治理術(shù)理論，逐步發(fā)展成為政府監(jiān)管領(lǐng)域最具影響力的國(guó)際主流理論?；貞?yīng)性監(jiān)管理論主張的是一種融合政府和非政府監(jiān)管手段的混合模式，最為突出的特點(diǎn)在于追求監(jiān)管主體、監(jiān)管手段和監(jiān)管策略的多樣化和可選擇性，在功能意義上集中表現(xiàn)為調(diào)動(dòng)被監(jiān)管者的積極性，培養(yǎng)其社會(huì)責(zé)任感，并且在此基礎(chǔ)上提升政府的行政監(jiān)管效能。[1]艾爾斯和布雷斯維特認(rèn)為在融合政府和非政府監(jiān)管手段時(shí)，應(yīng)當(dāng)在橫向監(jiān)管權(quán)力的配置中，構(gòu)建“自我監(jiān)管”“行業(yè)監(jiān)管”“第三方監(jiān)管”等由更廣泛主體參與的多元監(jiān)管體系；在縱向監(jiān)管策略應(yīng)用中，構(gòu)建由“監(jiān)管策略金字塔”和“強(qiáng)制措施金字塔”構(gòu)成的雙金字塔模型，并遵循和依據(jù)以下規(guī)范性原則：針鋒相對(duì)法（差異性監(jiān)管）；說服教育或自我監(jiān)管等柔性監(jiān)管方式為首選；命令控制型監(jiān)管為最后選擇；監(jiān)管強(qiáng)度漸進(jìn)式提高。[2]

可見，回應(yīng)性監(jiān)管理論要求在政府與非政府之間構(gòu)建和謀求合作型監(jiān)管模式，引導(dǎo)政府重視非政府監(jiān)管力量的發(fā)展及其與政府監(jiān)管力量的動(dòng)態(tài)建構(gòu)關(guān)系，這就能夠回答旅游市場(chǎng)監(jiān)管體系建設(shè)過程中的基本范疇的問題，包括監(jiān)管主體、監(jiān)管手段和監(jiān)管策略等內(nèi)容。鑒于法治能夠?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)提供一套規(guī)范、穩(wěn)定的制度體系并保證其順利實(shí)施，因此以回應(yīng)性監(jiān)管為研究視角，構(gòu)建回應(yīng)性的法治化旅游市場(chǎng)監(jiān)管體制是當(dāng)前提升旅游市場(chǎng)行政監(jiān)管效能的一個(gè)有效路徑，通過借鑒該理論的模式和圖景引入法治力量，可以深化旅游市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，創(chuàng)新旅游市場(chǎng)監(jiān)管路徑，提升政府對(duì)旅游市場(chǎng)的回應(yīng)能力，推動(dòng)旅游市場(chǎng)生成良性的競(jìng)爭(zhēng)秩序和價(jià)值規(guī)范。

二、旅游市場(chǎng)監(jiān)管反思

隨著旅游新業(yè)態(tài)的層出不窮，旅游產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)也在不斷創(chuàng)新，雖然政府正在成為旅游市場(chǎng)的協(xié)調(diào)者和服務(wù)者，但是旅游市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)還是關(guān)注行政職能的規(guī)制面向，而不是服務(wù)面向，對(duì)旅游市場(chǎng)的頑疾和癥結(jié)以及行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求還缺乏必要的回應(yīng)能力，在監(jiān)管理念、監(jiān)管體制、監(jiān)管依據(jù)等方面還存在諸多的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)。

（一）監(jiān)管理念：思維轉(zhuǎn)化滯后

在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中，我國(guó)仍然存在監(jiān)管理念滯后的現(xiàn)象，同時(shí)地方旅游市場(chǎng)監(jiān)管理念的差異也直接導(dǎo)致了地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的不平衡、不充分發(fā)展。首先，注重市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入監(jiān)管，輕視市場(chǎng)行為的過程監(jiān)管，監(jiān)管重心前移到準(zhǔn)入門檻，從而抑制了旅游新業(yè)態(tài)發(fā)展，同時(shí)也減弱了旅游市場(chǎng)過程監(jiān)管的效能；其次，注重市場(chǎng)執(zhí)法的嚴(yán)格有效，輕視市場(chǎng)主體自我監(jiān)管力量的培育扶持，尤其在面向比較突出的旅行社行業(yè)監(jiān)管時(shí)，立法者和執(zhí)行者對(duì)旅行社的監(jiān)管中，既未考慮旅行社行業(yè)對(duì)不合理低價(jià)組團(tuán)等違法行為的自我監(jiān)管的可能性，還重點(diǎn)依靠提升違法成本和采用重罰威懾等手段來預(yù)防旅行社的違規(guī)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；最后，注重市場(chǎng)危機(jī)的事后應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，輕視市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的事前和事中防范控制，無論是面對(duì)源自旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還是外界環(huán)境不確定性的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，政府在風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和控制能力方面，都沒有明確意識(shí)到行政管理邊界的擴(kuò)大化和復(fù)雜化已經(jīng)超過立法者預(yù)設(shè)規(guī)則的理性能力，因此僅僅依靠“依法行政”難以有效地防范和控制旅游市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，必須將對(duì)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為行政決策的前置化程序。

（二）監(jiān)管體制：改革進(jìn)程緩慢

在《旅游法》頒布施行后，國(guó)家和地方相繼建立了旅游市場(chǎng)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制或機(jī)構(gòu)，制定了旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管責(zé)任清單，然而旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革進(jìn)程緩慢，至今尚未完全理順旅游主管部門與其他職能部門的職責(zé)關(guān)系。首先，以旅游市場(chǎng)聯(lián)合執(zhí)法為主要特征的綜合監(jiān)管體制收效甚微，由于政府各部門的工作重心和利益訴求不同，執(zhí)法人員在旅游市場(chǎng)監(jiān)管過程中的主動(dòng)性、責(zé)任心和執(zhí)行力都會(huì)減弱，難以形成執(zhí)法合力，時(shí)常出現(xiàn)執(zhí)法盲區(qū)和推卸責(zé)任的現(xiàn)象。其次，聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不具有行政主體資格，所以不能以聯(lián)合機(jī)構(gòu)的名義在旅游市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法，同時(shí)也不能獨(dú)立地承擔(dān)行政行為的實(shí)施效果和法律后果[3]。最后，旅游市場(chǎng)聯(lián)合執(zhí)法往往表現(xiàn)為“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，特別是在打擊旅行社“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”違法行為時(shí)，這種專項(xiàng)整治行動(dòng)短期效果明顯，但是作為“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法直接依據(jù)的“紅頭文件”總是傾向于格式化處理市場(chǎng)監(jiān)管行為，而不是針對(duì)旅行社不同的動(dòng)機(jī)和違法行為的嚴(yán)重程度采取不同的手段，甚至將立法授權(quán)定格在最大限度的處理上，而不是有意識(shí)地將大多數(shù)行政制裁定格在“強(qiáng)制措施金字塔”底端的教育和說服[4]，此舉不僅會(huì)偏離法治軌道，更會(huì)違反回應(yīng)性監(jiān)管的規(guī)范性原則，此時(shí)懲罰已經(jīng)不再是儲(chǔ)備力量，教育和說服也不再是首先選擇。

（三）監(jiān)管依據(jù)：法律適用沖突

我國(guó)旅游市場(chǎng)監(jiān)管的法律依據(jù)在整體上比較健全，形成了以《旅游法》為核心，《旅行社條例》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》《導(dǎo)游管理辦法》《旅游安全管理辦法》等旅游業(yè)法規(guī)、規(guī)章為基礎(chǔ)，《旅游行政許可辦法》《旅游行政處罰辦法》《旅游投訴處理辦法》等旅游業(yè)行政程序法為指引的旅游市場(chǎng)監(jiān)管法律體系。但是，旅游業(yè)是一個(gè)綜合性產(chǎn)業(yè)，從市場(chǎng)規(guī)則制定到市場(chǎng)秩序監(jiān)管并非集中在旅游主管部門，而是涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)諸多行業(yè)和部門，因此旅游市場(chǎng)監(jiān)管還適用于旅游業(yè)相關(guān)的其他法律、法規(guī)和規(guī)章。以旅行社監(jiān)管為例，相關(guān)法律依據(jù)還分散在《公司法》《廣告法》《價(jià)格法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《出境入境管理法》等一系列法律法規(guī)中，這些法律法規(guī)在立法時(shí)間、立法宗旨、效力位階等方面存在一定程度上的適用沖突，法律的內(nèi)部統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性比較弱，從而容易造成執(zhí)法主體重疊、執(zhí)法權(quán)限交叉、執(zhí)法職責(zé)不清等背離和破壞法治精神的執(zhí)法亂象，影響政府對(duì)旅游市場(chǎng)回應(yīng)的效率、質(zhì)量和權(quán)威。

三、旅游市場(chǎng)監(jiān)管法治化路徑

在市場(chǎng)處于小市場(chǎng)發(fā)展階段時(shí)，由于市場(chǎng)主體數(shù)量有限、市場(chǎng)形態(tài)單一，政府尚可單獨(dú)對(duì)市場(chǎng)履行監(jiān)管職責(zé)，但是當(dāng)面臨市場(chǎng)主體數(shù)量龐大、市場(chǎng)形態(tài)復(fù)雜的大市場(chǎng)時(shí)，政府便會(huì)陷于疲于奔命、捉襟見肘的窘境[5]。反觀上述艾爾斯和布雷斯維特初始提出的回應(yīng)性監(jiān)管理論，該理論聚焦于監(jiān)管領(lǐng)域中監(jiān)管主體的擴(kuò)展、監(jiān)管手段的包容和監(jiān)管策略的創(chuàng)新，正是應(yīng)對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)管瓶頸的治理良策。以法治為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，探索回應(yīng)性監(jiān)管視角下的旅游市場(chǎng)監(jiān)管路徑，不僅可以使旅游市場(chǎng)監(jiān)管獲得法治的啟示和遵循，而且也可以評(píng)價(jià)旅游市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果和狀態(tài)。因此，在面臨當(dāng)下旅游市場(chǎng)發(fā)生大變革之際，政府應(yīng)當(dāng)建立開放、多元和共享的回應(yīng)性監(jiān)管理念，順應(yīng)文化和旅游融合發(fā)展的格局變化，并沿著新時(shí)代旅游市場(chǎng)監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)，開辟旅游市場(chǎng)法治化監(jiān)管路徑。

（一）監(jiān)管主體：構(gòu)建多元化法治監(jiān)管格局

回應(yīng)性監(jiān)管的本質(zhì)要求和最終目的是變革單一的行政監(jiān)管體制，借助非政府機(jī)構(gòu)力量，將部分監(jiān)管權(quán)讓渡給非政府機(jī)構(gòu)，從而形成市場(chǎng)監(jiān)管的合力，構(gòu)建多元化監(jiān)管格局。因此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)旅游市場(chǎng)監(jiān)管體制的頂層設(shè)計(jì)，重新配置旅游市場(chǎng)監(jiān)管的權(quán)力和資源，以旅游企業(yè)、旅游行業(yè)組織等市場(chǎng)主體為主要監(jiān)管力量，而政府只負(fù)責(zé)構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)的制度平臺(tái)，履行對(duì)各種監(jiān)管力量指導(dǎo)、監(jiān)督和支持的職能，逐步將旅游市場(chǎng)監(jiān)管的一些權(quán)力轉(zhuǎn)移至非政府機(jī)構(gòu)，從而形成旅游市場(chǎng)監(jiān)管的共建、共治和共享的局面。

第一，就法治意義而言，法律對(duì)旅游企業(yè)的規(guī)范與約束作用有賴于旅游企業(yè)自身守法意識(shí)和誠(chéng)信水平的提高，當(dāng)旅游企業(yè)轉(zhuǎn)換為監(jiān)管角色后，將會(huì)改變消極地被動(dòng)接受監(jiān)督狀態(tài)，內(nèi)化為積極的自我監(jiān)管狀態(tài)，不斷形成自我約束的理念與意識(shí)，這也是行政監(jiān)管的最終目的。因此，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)旅游企業(yè)依照自身意愿和利益建立企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管體系和監(jiān)管流程，并賦予這種行為正當(dāng)性，將政府的部分監(jiān)管權(quán)力轉(zhuǎn)化為旅游市場(chǎng)主體的自我監(jiān)管權(quán)利[6]。通過建立自我監(jiān)管機(jī)制，可以促使旅游企業(yè)構(gòu)建比政府監(jiān)管體系更為專業(yè)的內(nèi)部監(jiān)管體系，覆蓋旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，彌補(bǔ)政府信息資源不足，執(zhí)法能力欠缺導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞。當(dāng)然，當(dāng)自我監(jiān)管收效甚微，政府就可以逐步收回自我監(jiān)管的自主權(quán)，但是我國(guó)旅游市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的發(fā)展方向仍然是讓政府監(jiān)管成為市場(chǎng)自我監(jiān)管的后設(shè)監(jiān)管，旅游企業(yè)逐步成為旅游市場(chǎng)監(jiān)管的主要力量，而政府僅僅是在旅游市場(chǎng)的背后釋放回應(yīng)能力。第二，政府應(yīng)當(dāng)意識(shí)到行業(yè)組織已經(jīng)成為新興的社會(huì)公共事務(wù)管理主體，理應(yīng)將自己定位為旅游市場(chǎng)監(jiān)管體系的建設(shè)者和監(jiān)督者，逐步放松對(duì)旅游業(yè)的管制，增強(qiáng)為旅游業(yè)提供服務(wù)和促進(jìn)的功能，將旅游行業(yè)的大部分監(jiān)管權(quán)力逐步讓渡給旅游行業(yè)組織去行使，并引導(dǎo)旅游行業(yè)組織自發(fā)制定行業(yè)規(guī)則并在行業(yè)內(nèi)部自愿推動(dòng)該規(guī)則的實(shí)施，譬如《中國(guó)旅游飯店行業(yè)規(guī)范》的頒布實(shí)施是旅游業(yè)最為典型的一種旅游行業(yè)組織監(jiān)管方式。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過立法分配政府與行業(yè)組織對(duì)行業(yè)管理的權(quán)限與責(zé)任，明確行業(yè)組織或協(xié)會(huì)的法律主體地位和資格，在法律上能夠明確界定國(guó)法與行規(guī)對(duì)行業(yè)事務(wù)管制的邊界[7]。旅游行業(yè)組織或協(xié)會(huì)只有在明確權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)之上，才能有效地發(fā)揮其對(duì)旅游市場(chǎng)的監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)能力，彰顯其在旅游行業(yè)領(lǐng)域的自治性和自律性。第三，第三方評(píng)估監(jiān)管是指由獨(dú)立于政府和旅游市場(chǎng)主體之外的專業(yè)性評(píng)估組織，遵循一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)旅游市場(chǎng)運(yùn)行狀況實(shí)施的評(píng)價(jià)活動(dòng)。相對(duì)于政府對(duì)市場(chǎng)的評(píng)價(jià)，在旅游市場(chǎng)監(jiān)管尤其是旅游安全監(jiān)管中引入第三方評(píng)估能夠利用第三方公平、公正、獨(dú)立、專業(yè)的特點(diǎn)，排查和發(fā)現(xiàn)旅游行業(yè)經(jīng)營(yíng)安全隱患，并提供針對(duì)性的整改和解決方案，發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等第三方組織在事中事后監(jiān)管中的重要補(bǔ)充作用，而且不僅分流了旅游主管部門在專業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)監(jiān)管負(fù)擔(dān)，還淡化了監(jiān)管過程中的強(qiáng)制性行政色彩，增強(qiáng)了第三方評(píng)估工作的社會(huì)公信力[8]。通過旅游市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)能的重新分配，各級(jí)政府及相關(guān)部門將會(huì)有更多的精力面對(duì)文化和旅游融合背景下的職能轉(zhuǎn)變與簡(jiǎn)政放權(quán)形成的新形勢(shì)，既不缺位，也不越位，厘清政府和市場(chǎng)的界限，讓政府“有形的手”和市場(chǎng)“無形的手”各司其職，真正做到旅游市場(chǎng)監(jiān)管簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)。當(dāng)然，政府既要釋放旅游市場(chǎng)主體的活力，還要維護(hù)基本的旅游市場(chǎng)秩序，放松監(jiān)管必須與監(jiān)管主體多元化創(chuàng)新格局的重構(gòu)同步，方才可能實(shí)現(xiàn)旅游市場(chǎng)的秩序化、規(guī)范化[9]。

（二）監(jiān)管手段：依托多樣性法治監(jiān)管方式

長(zhǎng)期以來，在面對(duì)旅游市場(chǎng)中比較突出的虛假宣傳、不合理低價(jià)經(jīng)營(yíng)等違法違規(guī)問題時(shí)，政府傾向于依托和使用單一的命令控制型監(jiān)管執(zhí)法方式，未能與旅游企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)形成互動(dòng)、協(xié)助和配合的法治秩序，各行其是甚或相互排斥，因此監(jiān)管的實(shí)效性和回應(yīng)性較差。在回應(yīng)性監(jiān)管理論遵循下，政府及其相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)尊重旅游市場(chǎng)自我生成和發(fā)展的機(jī)理，務(wù)求將自身定位為旅游市場(chǎng)的輔助性角色，并且在法治的框架下踐行以柔性監(jiān)管為主、硬性監(jiān)管為輔的監(jiān)管理念，并重點(diǎn)依托激勵(lì)性監(jiān)管、行政指導(dǎo)和強(qiáng)制型自我監(jiān)管三種監(jiān)管方式抑制監(jiān)管強(qiáng)度漸進(jìn)式提高的可能性，從而提升旅游市場(chǎng)回應(yīng)性監(jiān)管的質(zhì)量[10]。

第一，激勵(lì)性監(jiān)管是指在通過權(quán)衡監(jiān)管的收益與成本，運(yùn)用激勵(lì)制度激發(fā)被監(jiān)管者遵紀(jì)守法和誠(chéng)實(shí)守信，從而使監(jiān)管者與被監(jiān)管者目標(biāo)達(dá)成一致的一種監(jiān)管方式[11]。一是行政合同。在全域旅游發(fā)展模式的背景下，政府以出讓土地的形式與旅游開發(fā)商或經(jīng)營(yíng)商合作開發(fā)旅游公共服務(wù)設(shè)施時(shí)，可以采取行政合同的方式約定建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范以及配套的政策支持，不僅可以彌補(bǔ)公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)能力不足的現(xiàn)狀，還實(shí)現(xiàn)了政府與旅游開發(fā)商或經(jīng)營(yíng)商的合意監(jiān)管。二是行政獎(jiǎng)勵(lì)。《旅游法》第5條規(guī)定，國(guó)家支持和鼓勵(lì)各類社會(huì)機(jī)構(gòu)開展旅游公益宣傳，對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)?？梢姡跋嚓P(guān)部門可以依據(jù)此規(guī)定采取行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式，對(duì)在旅游市場(chǎng)監(jiān)管過程中履行自我監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管職能突出的旅游企業(yè)、旅游行業(yè)組織以及其他非政府機(jī)構(gòu)或個(gè)人給予行政獎(jiǎng)勵(lì)，肯定其所從事的符合政府監(jiān)管意圖的行為，并以此激勵(lì)和引導(dǎo)其繼續(xù)實(shí)施該類行為，奉行正確的價(jià)值取向和行為方式。三是信用激勵(lì)。2018年5月18日，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合中國(guó)人民銀行、文化和旅游部等部門共同印發(fā)《關(guān)于對(duì)旅游領(lǐng)域嚴(yán)重失信相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，文化和旅游部隨后配套印發(fā)《旅游市場(chǎng)黑名單管理辦法（試行）》，運(yùn)用黑名單制度創(chuàng)設(shè)聲譽(yù)機(jī)制。除了黑名單制度，政府及相關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)深入推行旅游市場(chǎng)紅名單制度，通過政府背書效應(yīng)為踐行誠(chéng)信的旅游市場(chǎng)主體創(chuàng)設(shè)更多的交易機(jī)會(huì)和平臺(tái)。第二，行政指導(dǎo)是指行政主體在其職權(quán)、職責(zé)或管轄的事務(wù)范圍之內(nèi)，為謀求行政相對(duì)人做出或不做出某種行為以有效實(shí)現(xiàn)一定行政目的，而在其職責(zé)范圍內(nèi)采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的說服、協(xié)商、建議、幫助等不具有強(qiáng)制力的一種新型行政行為[12]。一是說服。2020年初發(fā)生的新型冠疫情對(duì)我國(guó)的旅游業(yè)產(chǎn)生了巨大沖擊和挑戰(zhàn)，旅行社、旅游景區(qū)、旅游飯店等一批旅游企業(yè)被要求暫停經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。面對(duì)未能嚴(yán)格執(zhí)行政府通知精神的旅游企業(yè)，在可以不采用行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性監(jiān)管執(zhí)法行為的情況下，政府及相關(guān)部門適宜運(yùn)用書面或口頭形式對(duì)旅游企業(yè)采取勸告、告誡或說服的措施，挖掘和激發(fā)其尊重和善待旅游者生命安全和身體健康的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，從而達(dá)到預(yù)期的行政監(jiān)管效果。二是協(xié)商。旅游業(yè)的發(fā)展衍生出諸多新生旅游業(yè)態(tài)，由于立法的滯后性，在旅游市場(chǎng)新業(yè)態(tài)監(jiān)管中易出現(xiàn)復(fù)雜的監(jiān)管空白，形成旅游市場(chǎng)監(jiān)管的執(zhí)法困惑。此時(shí)，政府不僅需要借助相關(guān)領(lǐng)域的專家意見，還需要與旅游企業(yè)共同商榷，充分了解其旅游產(chǎn)品創(chuàng)新的真實(shí)需要、動(dòng)機(jī)和目的，并且顧及其可能因行政制裁受到的利益損失，力求雙方就某些監(jiān)管空白事項(xiàng)達(dá)成一致意見。三是建議。政府在旅游市場(chǎng)監(jiān)管過程中，應(yīng)當(dāng)善于利用充滿人情味的執(zhí)法藝術(shù)去面對(duì)旅游市場(chǎng)失信或者不規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，并且通過行政約談或者書面的方式，主動(dòng)向旅游企業(yè)明示具體的傾向性意見，引導(dǎo)其在旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中響應(yīng)政府的建議，逐步緩解旅游企業(yè)對(duì)法律和公共權(quán)力的畏懼和對(duì)立情緒，彰顯法律的公正與溫情。四是幫助。幫助就是寓管理于給付、授益之中，尤能彰顯政府的促進(jìn)和服務(wù)角色，是柔性管理品格和彈性作用的集中體現(xiàn)，有利于消除政府和企業(yè)之間的行政摩擦[13]。因此，政府應(yīng)當(dāng)利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金、信息、技術(shù)等全方位的支持，并且可以針對(duì)旅游突發(fā)公共安全事件的預(yù)防和控制，利用出臺(tái)指引性文件、編印內(nèi)部刊物、開展行業(yè)培訓(xùn)等方式幫助旅游企業(yè)積累安全治理經(jīng)驗(yàn)，防范化解重大安全經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。第三，強(qiáng)化型自我監(jiān)管是指把一定的規(guī)范制定、監(jiān)督執(zhí)行和市場(chǎng)裁判的功能下放給被監(jiān)管企業(yè)的一種自我監(jiān)管形式。在西方國(guó)家實(shí)踐中，依據(jù)規(guī)則的制定權(quán)劃分為企業(yè)制定規(guī)則和政府制定規(guī)則兩種類型，但兩者都會(huì)把一部分企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)察和裁決權(quán)下放給企業(yè)。因此，強(qiáng)化型自我監(jiān)管可以克服自愿型自我監(jiān)管的投機(jī)缺點(diǎn)，而且能夠體現(xiàn)政府的謙抑性品格，促使政府自覺地收縮與限制自己的權(quán)力[14]。在旅游企業(yè)自我監(jiān)管不能達(dá)到預(yù)期效果時(shí)，就可以將旅游企業(yè)自我監(jiān)管的強(qiáng)度提高到由政府力量介入的強(qiáng)制性自我監(jiān)管，通過外在的強(qiáng)制力配置和賦予旅游企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管權(quán)力，在法律上明確企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管委員會(huì)具有部分行政管理與自我糾正的職能，為旅游企業(yè)內(nèi)部監(jiān)察人員的權(quán)威提供法律支持，與旅游企業(yè)的管理者形成制衡效應(yīng)，從而促進(jìn)法律系統(tǒng)以外的其他社會(huì)系統(tǒng)自我監(jiān)管機(jī)制的建立，提升旅游市場(chǎng)自我監(jiān)管力量的監(jiān)管效果。

（三）監(jiān)管策略：落實(shí)多層次法治監(jiān)管舉措

回應(yīng)性監(jiān)管模式的最大貢獻(xiàn)是改變了政府是市場(chǎng)唯一監(jiān)管主體的常規(guī)認(rèn)知，充分肯定政府從監(jiān)管臺(tái)前轉(zhuǎn)移到監(jiān)管幕后的做法，并鼓勵(lì)市場(chǎng)不斷健全和完善自我監(jiān)管模式，而政府主要監(jiān)管市場(chǎng)主體自我監(jiān)管執(zhí)行的情況和在法律上市場(chǎng)主體不能監(jiān)管的情形。因此，政府在回應(yīng)性監(jiān)管中的主要作用就是通過制度平臺(tái)的構(gòu)建，把原由政府行使的部分監(jiān)管權(quán)讓渡給企業(yè)、行業(yè)組織和其他非政府機(jī)構(gòu)，從而增加政策制定的社會(huì)性，并且和社會(huì)各種利益團(tuán)體共同探尋社會(huì)公共價(jià)值。為此，政府首先應(yīng)當(dāng)完成監(jiān)管體系的頂層設(shè)計(jì)，配套落實(shí)多層次創(chuàng)新型監(jiān)管舉措，最終引導(dǎo)旅游企業(yè)將監(jiān)管外壓轉(zhuǎn)換為提升經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的內(nèi)生動(dòng)力。

第一，在監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)上，回應(yīng)性監(jiān)管理論的開放性、分權(quán)性和兼顧性的理論格局為國(guó)家和地方旅游市場(chǎng)監(jiān)管制度的立法提供了宏觀指導(dǎo)，當(dāng)前亟須調(diào)整立法理念、價(jià)值和目標(biāo)，打破原有監(jiān)管權(quán)力的排列組合，嘗試將旅游市場(chǎng)監(jiān)管過程中的非公共利益權(quán)力賦權(quán)給企業(yè)和非政府組織，實(shí)現(xiàn)旅游市場(chǎng)監(jiān)管的公權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的結(jié)構(gòu)性平衡，從而形成規(guī)范化、協(xié)調(diào)化的旅游市場(chǎng)監(jiān)管共治格局，并按照符合人民群眾對(duì)旅游產(chǎn)品和服務(wù)的期待方向以及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路線進(jìn)行推進(jìn)[15]。為此，在國(guó)家層面上，《旅游法》可以在“旅游監(jiān)督管理”這一章中明確多元監(jiān)管主體制度，強(qiáng)化旅游市場(chǎng)監(jiān)管的企業(yè)監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督力量，并通過《旅行社條例》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等行政法規(guī)細(xì)化和補(bǔ)充多元監(jiān)管主體制度，同時(shí)地方應(yīng)當(dāng)結(jié)合立法權(quán)權(quán)衡立法權(quán)范圍，深入分析旅游市場(chǎng)監(jiān)管改革中突出的主體制度問題，適度進(jìn)行先行性立法，通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)地方立法對(duì)國(guó)家立法的輔助作用，保持國(guó)家立法活動(dòng)的最佳功能[16]。同時(shí)，回應(yīng)性監(jiān)管理論也要求旅游企業(yè)主動(dòng)參與立法程序，并在參與過程中將立法自省內(nèi)化為自身制度，增強(qiáng)立法功能對(duì)旅游企業(yè)的正外部性。第二，在監(jiān)管執(zhí)法過程中，需要探索回應(yīng)性監(jiān)管理論在監(jiān)管舉措制定過程中的嵌入式運(yùn)用，為多樣性監(jiān)管方式的推廣與運(yùn)用提供規(guī)范性和程序性保障，將良法善治理念中的透明性要素貫徹到旅游市場(chǎng)監(jiān)管之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)管過程的有效監(jiān)督。為此，政府應(yīng)當(dāng)將公開制度作為各種硬性和柔性監(jiān)管手段的核心程序制度，政府在監(jiān)管過程中不僅要公開監(jiān)管者和被監(jiān)管者的基本信息，還要將監(jiān)管的過程和結(jié)果公開，引領(lǐng)和推動(dòng)監(jiān)管者根據(jù)各自不同的法律地位，及時(shí)向社會(huì)披露對(duì)旅游企業(yè)獎(jiǎng)懲的各種信息以及旅游企業(yè)的信用等級(jí)情況，激發(fā)旅游市場(chǎng)主體積極性和促進(jìn)其社會(huì)責(zé)任感的生成，從而逐步降低對(duì)政府行政監(jiān)管的依賴程度。此外，政府還要完善各種形式的參與制度，指導(dǎo)旅游企業(yè)、旅游企業(yè)的利害關(guān)系人乃至社會(huì)公眾參與旅游市場(chǎng)監(jiān)管，尤其要培育社會(huì)公眾中的旅游者和旅游專家監(jiān)管力量。第三，在監(jiān)管力量保障上，政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注人員配備和技術(shù)支持這兩個(gè)關(guān)鍵力量。首先，在人員配備上，政府既要關(guān)注監(jiān)管人員的數(shù)量，還要關(guān)注監(jiān)管人員的素質(zhì)和能力，建立具有旅游和法律復(fù)合專業(yè)背景的人才引進(jìn)和培育制度，促使監(jiān)管人員運(yùn)用現(xiàn)代化的法治思維和法治方式治理旅游市場(chǎng)。對(duì)于自我監(jiān)管模式，由于政府將監(jiān)管方向從企業(yè)一般性標(biāo)準(zhǔn)以及旅游行業(yè)專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的檢查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)旅游企業(yè)管理制度的監(jiān)管，這就對(duì)監(jiān)管人員的專業(yè)技能和適應(yīng)性提出了更高的要求，即能夠根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)判斷旅游企業(yè)的管理制度是否有效，是否得到落實(shí)，因此應(yīng)當(dāng)提高監(jiān)管人員的學(xué)歷、專業(yè)和經(jīng)驗(yàn)門檻，而且政府還要制定嚴(yán)格的自我監(jiān)管適用者進(jìn)入機(jī)制，針對(duì)性地培育旅游企業(yè)的自我監(jiān)管能力，促使政府和企業(yè)在雙向交流和合作中產(chǎn)生的信息流形成良性循環(huán)，促使旅游企業(yè)在具體監(jiān)管實(shí)踐中提升監(jiān)管能力。其次，在技術(shù)支持上，政府可以通過利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，建立旅游統(tǒng)計(jì)指標(biāo)系統(tǒng)，將分布在政府相關(guān)部門、旅游相關(guān)行業(yè)組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)以及第三方機(jī)構(gòu)等的大量孤立、分散、非結(jié)構(gòu)性的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行采集、整理、分析和融合，形成旅游市場(chǎng)的“數(shù)字化鏡像”，篩選重點(diǎn)監(jiān)管旅游企業(yè)，精準(zhǔn)預(yù)測(cè)旅游市場(chǎng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，通過數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢(shì)提高旅游市場(chǎng)干預(yù)的有效性，在尊重旅游市場(chǎng)自我生成機(jī)理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府資源的高效率配置。

四、結(jié)語

在文化和旅游深度融合且融合新需求層出不窮的背景下，回應(yīng)性監(jiān)管作為一種新型監(jiān)管模式，對(duì)我國(guó)旅游市場(chǎng)的監(jiān)管治理具有重要的理論價(jià)值，并為旅游市場(chǎng)監(jiān)管的內(nèi)省和善治提供了新的思路和啟示。在回應(yīng)性監(jiān)管理論下，旅游市場(chǎng)監(jiān)管資源的最佳配置模式是首先鼓勵(lì)旅游行業(yè)和企業(yè)自我監(jiān)管，然后利用第三方機(jī)構(gòu)對(duì)旅游企業(yè)建立的管理制度進(jìn)行認(rèn)證和定期評(píng)估，當(dāng)這兩層監(jiān)管沒有達(dá)到預(yù)期監(jiān)管目標(biāo)時(shí)，政府作為后設(shè)監(jiān)管力量予以介入。旅游市場(chǎng)監(jiān)管體制改革中的問題，與我國(guó)監(jiān)管體制的整體改革一樣，更多的是政策背景下的市場(chǎng)主體磨合過程中的力度問題，隨著改革的推進(jìn)和深化可以逐步得到有效解決，但當(dāng)前的改革壓力是來自于法律的缺位，這就需要在法治框架內(nèi)對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)管整體制度予以考慮和設(shè)計(jì)[17]，堅(jiān)持在法治引領(lǐng)下協(xié)調(diào)旅游市場(chǎng)各個(gè)主體之間的利益沖突和矛盾，通過權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的重新定位和明確，增強(qiáng)政府監(jiān)管的可接受性和社會(huì)最大認(rèn)同。