民借官用：江蘇沭陽30億元“政府融資后遺癥”

2020年年末，位于江蘇省沭陽縣的三善建設(shè)有限公司（簡稱“三善公司”）內(nèi)冷冷清清。

“六年多了，三善公司已背負(fù)上6200余萬元的債務(wù)。而且，相關(guān)利息、罰金至今每天都還在增加。”三善公司負(fù)責(zé)人趙金城告訴《中國新聞周刊》，公司目前處于停業(yè)狀態(tài)，瀕臨破產(chǎn)。

這家成立于2004年的民企，本是沭陽縣唯一一家具有一級資質(zhì)的建筑企業(yè)，正常運(yùn)營時(shí)，核心員工曾有217人，用工總量高峰期達(dá)3000多人。2012年，這家企業(yè)被沭陽縣財(cái)政局選中，進(jìn)而卷入一起涉及2000萬元的“被貸款”融資事件。

趙金城稱，三善公司原以為是在按照縣財(cái)政局要求幫政府融資，也未使用其中一分錢。不料，2014年，三善公司被縣財(cái)政局的擔(dān)保公司起訴，要求償還這筆貸款。三善公司敗訴后，堅(jiān)持自己不是資金使用方，未履行判決，但公司和他本人已經(jīng)元?dú)獯髠?/p>

三善公司的經(jīng)歷與沭陽縣2009年時(shí)推行的一種“民借官用”融資模式相關(guān)。沭陽縣開發(fā)區(qū)財(cái)政局副局長殷正光告訴《中國新聞周刊》，該模式在沭陽縣持續(xù)三年之久，涉及二十多家企業(yè)，共融資大約30億元。他認(rèn)為，這種模式產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，帶動了地方發(fā)展。

不過，這種模式也被質(zhì)疑為不具合法性，在該模式下，產(chǎn)生了訴訟糾紛、財(cái)政存單被銀行劃扣、民營企業(yè)因此陷入絕境等種種后遺癥，這些問題至今持續(xù)十年未了。

財(cái)政局找民企“補(bǔ)窟窿”

江蘇省沭陽縣隸屬于宿遷市，人口接近200萬，為江蘇省人口第一大縣。

從2009年開始，沭陽縣財(cái)政局開始物色與縣財(cái)政關(guān)聯(lián)比較密切的民營企業(yè)為融資平臺，并提供擔(dān)?；虼鎲钨|(zhì)押，假借這些企業(yè)之名向銀行貸款。在操作過程中，縣財(cái)政局向企業(yè)出具書面“承諾函”，寫明“該筆貸款與貴公司無關(guān)”，保證財(cái)政局承擔(dān)本金及利息。民企收到貸款后，迅速轉(zhuǎn)到財(cái)政局賬號。該模式下，民企只充當(dāng)了財(cái)政局融資的工具，并非貸款的實(shí)際使用人。

殷正光是時(shí)任沭陽縣財(cái)政局融資辦主任，也是當(dāng)時(shí)該縣運(yùn)作這種融資模式的親歷者和主要執(zhí)行者。

2020年12月21日，已經(jīng)調(diào)任沭陽縣開發(fā)區(qū)財(cái)政局副局長的殷正光告訴《中國新聞周刊》，為做好風(fēng)控，當(dāng)時(shí)沭陽縣提出了“貸新還舊”的方法，即當(dāng)一筆貸款到期前，財(cái)政局已經(jīng)提前找好另外一家民營企業(yè)運(yùn)作好續(xù)貸業(yè)務(wù)，從而不斷形成一種“接力”。

2009年，江蘇宿遷沐陽縣為建設(shè)南邵新城開始融資。目前，眾多項(xiàng)目仍在施工中。攝影/本刊記者周群峰

盡管殷正光認(rèn)為風(fēng)控到位，但在實(shí)際操作中，仍然出現(xiàn)過令沭陽縣財(cái)政局措手不及的事件。2011年1月，沭陽縣財(cái)政局用預(yù)算外資金存單質(zhì)押，借用江蘇鴻安建設(shè)有限公司（簡稱“鴻安公司”）作為融資平臺，向沭陽縣工商銀行貸款1800萬元，貸款期限為1年。但這筆錢到鴻安公司賬上后，鴻安公司卻沒有按照約定將錢打入財(cái)政局賬戶，而是“將這1800萬元截留下來自己用了”。

一份長達(dá)9頁的詢問筆錄詳細(xì)記錄了這起“意外事件”的來龍去脈。被詢問對象正是殷正光，2014年11月13日，他接受江蘇省淮安市清浦區(qū)人民檢察院的詢問。

殷正光向《中國新聞周刊》確認(rèn)了這份筆錄的真實(shí)性。他在這份筆錄中稱， 鴻安公司法人代表叫張述宇，他通過時(shí)任沭陽縣財(cái)政局局長劉永根介紹，跟張述宇相識。

他稱，2011年初，劉永根提出來用鴻安公司做融資平臺，張述宇當(dāng)時(shí)也同意了。此后，在劉永根安排下，他跟張述宇對接，最終以該公司名義向沭陽縣工商銀行貸款1800萬元。這筆貸款被鴻安公司截留后，沭陽縣融資辦多次向鴻安公司催劃貸款資金到財(cái)政局賬上，但鴻安公司以各種理由拖延。

張述宇則告訴《中國新聞周刊》，關(guān)于鴻安公司截留財(cái)政局貸款的說法，“純粹是胡說八道”，這筆貸款跟沭陽縣財(cái)政局沒有關(guān)系，鴻安公司跟三善公司也不存在關(guān)聯(lián)性?！斑@筆貸款是一個公司幫鴻安公司包裝的。我們企業(yè)需要向工商銀行貸款，就由我們公司當(dāng)時(shí)的會計(jì)準(zhǔn)備一些貸款所需的資料，交給那家公司幫我們包裝?！?/p>

2011年底，鴻安公司仍未歸還這筆貸款，縣財(cái)政局開始準(zhǔn)備“找下家”。

殷正光在詢問筆錄中稱，劉永根讓他去找中國銀行沭陽支行行長張暉和三善公司老板，由財(cái)政局擔(dān)保，以三善公司名義從中國銀行貸款2000萬元，來償還上述1800萬元貸款。2012年年初，他分別找到三善公司老板仲其林和張暉協(xié)商，并最終促成此事。三善公司則在收到這筆款后，按照縣財(cái)政局要求，將錢轉(zhuǎn)至鴻安公司的工行賬戶，以償還到期的1800萬元貸款。

三善公司負(fù)責(zé)人趙金城告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時(shí)殷正光等人沒有說明鴻安公司截留的事情，三善公司就習(xí)慣性認(rèn)為，這次貸款也和以前一樣，都是在為縣財(cái)政局貸款。所以，當(dāng)貸款到賬后，縣財(cái)政局讓打到鴻安賬戶時(shí)，三善公司也沒遲疑。“這筆貸款完成后，殷正光才說鴻安公司截留的事情。”

轉(zhuǎn)眼又過了一年，三善公司從中國銀行沭陽支行貸款的2000萬元，也將到期，如何還上這2000萬元貸款，又成了棘手的問題。劉永根表示，年底了財(cái)政局財(cái)政緊張，拿不出這么多錢來還款。

張暉則提議了一個“新方案”：沭陽縣中小企業(yè)信用擔(dān)保有限責(zé)任公司（沭陽縣財(cái)政局下屬企業(yè)、時(shí)任法定代表人為殷正光）有2300多萬元存單在中國銀行，可以以此作質(zhì)押，為三善公司續(xù)貸。劉永根同意這個操作，并安排殷正光具體運(yùn)作此事。后來，沭陽縣財(cái)政局以三善公司名義在中國銀行續(xù)貸2000萬元?！?013年1月，2000萬元貸款發(fā)放到位后，三善公司將這2000萬元貸款資金轉(zhuǎn)給財(cái)政局，用于沖還被銀行扣劃的財(cái)政局結(jié)算外資金”。

2014年1月，該筆2000萬元又面臨到期，這次依然無人還款。于是，中國銀行沭陽支行從沭陽縣中小企業(yè)擔(dān)保公司存單中扣劃了2000萬元，用于償還到期貸款。

“遭遇了政府套路貸”

對擔(dān)保公司而言，真實(shí)的損失已經(jīng)造成。為了追繳這2000萬元，2014年三四月份，沭陽縣中小企業(yè)擔(dān)保公司到宿遷市中級人民法院起訴三善公司，要求三善公司償還2000萬元及給擔(dān)保公司帶來的損失費(fèi)用。

《中國新聞周刊》從2014年9月30日宿遷中院做出的判決書中看到，宿遷中院認(rèn)為：被告三善公司雖辯稱其不是實(shí)際的用款人，但涉案借款合同由其與中行沭陽支行訂立，并約定由原告信用擔(dān)保公司擔(dān)保，且借款系發(fā)放至其賬戶，故不論其辯稱是否屬實(shí)，均不影響其作為合同相對人承擔(dān)相應(yīng)的合同義務(wù)，對三善公司的辯稱本院不予采納。

訴訟失敗的另一個重要原因是，三善公司拿不出財(cái)政局蓋章的承諾函，證明資金為財(cái)政局所用。

三善公司并沒有履行法院判決。殷正光在筆錄中解釋稱，“因?yàn)樽钤绲?800萬元貸款，是被鴻安公司截留用掉的，三善公司并沒有使用這筆錢，所以三善公司不愿意償還?！?p>

沭陽縣財(cái)政局給三善公司出具的部分承諾函。攝影/本刊記者周群峰

在不斷上訪的同時(shí)，三善公司還向江蘇省高級人民法院申請?jiān)賹彙５罱K，江蘇高院駁回了三善公司的再審申請。

趙金城告訴《中國新聞周刊》，三善公司敗訴后，數(shù)千萬元工程款被保全凍結(jié)。2018年春節(jié)前，被縣擔(dān)保公司執(zhí)行773萬元。三善公司“被貸款”的那筆2000萬元，至今產(chǎn)生的罰金加利息就高達(dá)4200萬元?！案杏X我們公司遭遇了政府套路貸，原本正常經(jīng)營的公司現(xiàn)在資金鏈斷裂，瀕臨破產(chǎn)?！?h3>將含有社保資金的存單做質(zhì)押

這種融資模式在沭陽縣的出現(xiàn)，與時(shí)任縣委書記蔣建明直接相關(guān)。

蔣建明于2002年6月出任沭陽縣常務(wù)副縣長，半年后任縣長，2009年1月升任縣委書記。

殷正光告訴《中國新聞周刊》，老蔣（即蔣建明）是一個高度情緒化的官員，他偶爾在報(bào)紙上看到什么（他認(rèn)為有價(jià)值的）東西，就會問相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，為什么沭陽不能這么搞？“他是縣委書記，他說的話，對我們來說就是‘圣旨，我們也沒人反對?！?/p>

殷正光稱，蔣建明出任縣委書記第一年就提出建設(shè)南部新城，但巨大的資金缺口影響該項(xiàng)目的建設(shè)。資料顯示，沭陽縣南部新城位于主城區(qū)的西南部，區(qū)域面積28.99平方公里，加上宿沭公路南側(cè)的物流產(chǎn)業(yè)園和港口經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，以及淮沭新河西側(cè)的戰(zhàn)略預(yù)留地，總規(guī)劃面積四十多平方公里。

他稱，2009年，為解決政府資金缺口，沭陽縣財(cái)政局成立融資辦。每年縣政府給財(cái)政局下達(dá)的融資金額都在十幾億元到二十幾億元?！般痍柨h融資辦以企業(yè)名義向銀行貸款，財(cái)政局提供擔(dān)?；蛘哔|(zhì)押，貸款資金到企業(yè)賬戶后，由企業(yè)再將貸款資金轉(zhuǎn)入財(cái)政局國庫科，同時(shí)財(cái)政局向企業(yè)做出承擔(dān)還款責(zé)任的承諾函”。

有知情者分析稱，當(dāng)時(shí)沭陽縣沒有通過國企融資的原因：首先，在鼓勵民企發(fā)展的大背景下，通過這些有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的民營企業(yè)貸款更簡便;其次，當(dāng)時(shí)國家正對地方借債加強(qiáng)控制，給國企貸款增加了難度;再次，這種融資模式下的貸款雖然為政府所用，但表象的借款人體現(xiàn)在民企上，當(dāng)?shù)卣簿屠@過了地方債統(tǒng)計(jì)，便于招商引資。

殷正光稱，在這種融資模式下，被沭陽縣財(cái)政局融資辦選中的企業(yè)有鴻安公司、三善公司、江蘇天天銅業(yè)有限公司等等，“篩選的企業(yè)都與縣財(cái)政關(guān)聯(lián)度比較大，他們都是在業(yè)務(wù)方面有求于財(cái)政局”。

趙金城告訴《中國新聞周刊》，三善公司是沭陽縣本地民營企業(yè)，承建了一些政府投資的工程。雖然這類工程的招投標(biāo)是公開的，企業(yè)可以公平競爭拿到項(xiàng)目，但結(jié)算工程款時(shí)，需要財(cái)政局配合。“如果我們跟政府關(guān)系搞僵，以后工程做好后，向財(cái)政局要錢時(shí)很難?！痹谒磥?，“地方政府掌握著民營企業(yè)的生死存亡大權(quán)。所以，政府部門過來找我們幫忙，我們只能幫。”

民企愿意充當(dāng)政府融資的“前臺工具”，也有認(rèn)為安全性高的因素。趙金城稱，在操作時(shí)財(cái)政局會提供存單質(zhì)押，相當(dāng)于政府交了保證金，財(cái)政局還向企業(yè)提供承諾函?！巴ㄟ^這種合作，我們認(rèn)為還能拉近和政府的關(guān)系，對企業(yè)以后的發(fā)展有利?！?/p>

殷正光稱，財(cái)政局工作人員找企業(yè)辦手續(xù)的時(shí)候，為讓企業(yè)吃定心丸，會給企業(yè)出具承諾函?！吨袊侣勚芸吩谌乒究吹搅?份承諾函。落款單位和印章顯示，有5份來自沭陽縣財(cái)政局，3份來自沭陽縣財(cái)政局的兩家下屬企業(yè)（沭陽縣城市建設(shè)投資有限公司，沭陽縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司），貸款銀行涉及國開行江蘇省分行、中國銀行沭陽支行、工商銀行沭陽支行等。

承諾函中清楚寫明，財(cái)政局假借企業(yè)為平臺的事實(shí)，并許諾本息與企業(yè)無關(guān)，還有沭陽縣財(cái)政局的蓋章。

這些承諾函顯示，2010年7月12日至2012年8月17日，三善公司以這種方式為縣財(cái)政融資合計(jì)達(dá)1.91億元。趙金城回憶，當(dāng)時(shí)還存在一些承諾函丟失或當(dāng)時(shí)過度信任政府可能沒要的情況，所以實(shí)際貸款資金大于這個金額。殷正光也對此認(rèn)可，三善公司是沭陽縣唯一具有一級資質(zhì)的建筑企業(yè)，所以縣財(cái)政局用該公司的資金比較多，估算合計(jì)總數(shù)不低于2億元。

殷正光告訴《中國新聞周刊》，這種模式開展的第一年，沭陽縣就融資超過了10億元。2012年，隨著經(jīng)濟(jì)增長、土地增值，政府不缺錢了，這種融資模式也停了，“沭陽縣以這種方式累計(jì)融資大約30億元，共涉及二十多家企業(yè)。”

趙金城還了解到，財(cái)政局的質(zhì)押存單中含有社保等資金，所以不能直接用。

殷正光承認(rèn)了這些存單不能直接用，他稱：“存單中有的包含社保的錢，我們作為財(cái)政人，這么做也能讓這些存單保值增值、創(chuàng)造效益。這種操作在法律上沒有禁止?！?/p>