重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)問題及對(duì)策研究
——基于審計(jì)署政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告

魏小娟

一、引言

黨的十八大以來，國務(wù)院就圍繞“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”出臺(tái)了一系列的政策措施。黨中央國務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中強(qiáng)調(diào)國家審計(jì)應(yīng)促進(jìn)國家重大決策的部署落實(shí)?！丁笆濉眹覍徲?jì)工作發(fā)展規(guī)劃》直接將政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)作為維護(hù)人民根本利益、推動(dòng)政策落實(shí)和生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)。鑒于此，審計(jì)署開始對(duì)國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，并定期對(duì)外披露審計(jì)結(jié)果。政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)從無到有，由淺入深，成為當(dāng)前審計(jì)的最重要任務(wù)之一，對(duì)充分發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用、促進(jìn)黨的路線方針政策和重大決策部署貫徹落實(shí)、實(shí)現(xiàn)國家良好治理意義重大。然而，目前我國政府機(jī)關(guān)因公共政策措施落實(shí)不到位而導(dǎo)致國家政策目標(biāo)不能有效實(shí)現(xiàn)的情況時(shí)有發(fā)生，許多基層政府部門甚至?xí)霈F(xiàn)“有令不行，有禁不止”“上有政策，下有對(duì)策”的情況。鑒于此，中央高層這些年來不斷提出要重點(diǎn)解決公共政策“最后一公里”的問題，強(qiáng)調(diào)政策的執(zhí)行落實(shí)。本文以審計(jì)署政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告為基礎(chǔ)，剖析政策跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀，歸納總結(jié)其中存在的問題，并嘗試提出相應(yīng)的對(duì)策。

二、政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀

從整體上看，政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)由于其特殊性：審計(jì)對(duì)象非常龐雜、涉及面廣、相關(guān)部門及責(zé)任人較多，審計(jì)切入點(diǎn)靈活多變，審計(jì)重點(diǎn)不明確，審計(jì)項(xiàng)目時(shí)間跨度大、資金流轉(zhuǎn)復(fù)雜，審計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)體系不健全等，使得其當(dāng)前仍處于“摸著石頭過河”的階段，缺乏一套“普適的”政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)模式，具體操作實(shí)施過程中還存在著各種各樣的問題。

政策跟蹤審計(jì)作為一種過程性審計(jì)，具有過程性的特點(diǎn)，講究時(shí)效性、連續(xù)性與預(yù)見性。政策跟蹤審計(jì)必須在盡可能短的時(shí)間內(nèi)對(duì)政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題和不足做出反應(yīng)，找到解決方法，防止問題持續(xù)發(fā)酵。同時(shí)，要連續(xù)監(jiān)督政策措施的落實(shí)情況，邊審邊改，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)效力。另外，作為國家監(jiān)督力量的重要組成部分，政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的結(jié)果應(yīng)對(duì)政策的制定起到借鑒作用，這就要求審計(jì)內(nèi)容要突出重點(diǎn)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題要條分縷析、清楚明了，問題整改要及時(shí)全面。然而事實(shí)上，由于政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)尚處于摸索階段，審計(jì)任務(wù)繁重而審計(jì)資源非常有限，面對(duì)快節(jié)奏、超常規(guī)、新領(lǐng)域、新業(yè)務(wù)等不利因素的影響，以及在現(xiàn)有審計(jì)力量、專業(yè)手段等客觀條件的局限下，加之缺乏相關(guān)具體操作指南、指導(dǎo)意見及系統(tǒng)性的規(guī)范文件，這諸多原因使得傳統(tǒng)的審計(jì)管理模式無法滿足政策跟蹤審計(jì)的需要，跟蹤審計(jì)無章可循，審計(jì)的效率與效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到預(yù)期。

三、政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)面臨的問題

1.政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容交叉重復(fù)、審計(jì)重點(diǎn)模糊

政策跟蹤審計(jì)往往以資金、項(xiàng)目、政策和重大改革任務(wù)推進(jìn)情況為抓手，涉及財(cái)政資金統(tǒng)籌使用、資金盤活、重大項(xiàng)目招投標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展、建成投產(chǎn)及后期維護(hù)、重大政策措施貫徹落實(shí)等，受審計(jì)對(duì)象本身的影響，抓手之間互相滲透，無法將項(xiàng)目與資金割裂審計(jì)，政策推進(jìn)情況往往與資金流轉(zhuǎn)息息相關(guān)。

審計(jì)內(nèi)容的交叉重復(fù)，不僅造成審計(jì)資源浪費(fèi)，同時(shí)也讓審計(jì)重點(diǎn)無法突出。例如：扶貧資金的違規(guī)使用，既涉及扶貧資金的審批與流轉(zhuǎn)，又影響扶貧項(xiàng)目的進(jìn)展。針對(duì)不同的審計(jì)對(duì)象明確審計(jì)側(cè)重點(diǎn)，是政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)亟待解決的問題。

2.審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改問責(zé)不夠及時(shí)

政策落實(shí)過程往往耗時(shí)較長(zhǎng)，導(dǎo)致審計(jì)活動(dòng)的時(shí)間跨度大，對(duì)政策跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改是一個(gè)動(dòng)態(tài)且長(zhǎng)期的過程，隨著審計(jì)活動(dòng)的進(jìn)行，會(huì)不斷發(fā)現(xiàn)新的問題，對(duì)較重大問題常會(huì)因?yàn)闋可婷鎻V、涉及資金量大、相關(guān)責(zé)任人眾多等原因而阻礙整改問責(zé)進(jìn)程，嚴(yán)重影響問題整改時(shí)效的同時(shí)，對(duì)問責(zé)效果也大打折扣，最常見的如財(cái)政資金的統(tǒng)籌盤活。

3.審計(jì)成果利用率低

審計(jì)署政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告既包括審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題清單，又有問題整改情況匯總，似乎是一應(yīng)俱全，然而，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題采取合并披露的辦法，概括性描述對(duì)審計(jì)結(jié)果使用者來說信息模糊，大大弱化了公眾監(jiān)督力量。同時(shí)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的分析不夠，公告解讀對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的分析常常表述為：工作推進(jìn)不力、政策落實(shí)不到位、資金分配不科學(xué)、前期規(guī)劃不合理、項(xiàng)目審核把關(guān)不嚴(yán)、治理監(jiān)管不到位、組織協(xié)調(diào)不力等，局限概括性描述，較少能夠提出有針對(duì)性的解決問題的思路和建議，缺乏具有決策參考價(jià)值的審計(jì)成果，使審計(jì)成果利用率大大降低。

4.審計(jì)資源總量不足且結(jié)構(gòu)較單一

鑒于政策跟蹤審計(jì)工作的復(fù)雜性且審計(jì)貫穿于事項(xiàng)發(fā)展的全過程，審計(jì)周期長(zhǎng)、檢查內(nèi)容多，使得本來就不足的審計(jì)資源更加捉襟見肘。另外，全過程的跟蹤審計(jì)方式對(duì)審計(jì)人員的要求不再停留于單純的財(cái)政財(cái)務(wù)收支和價(jià)款核算方面，而是要求更全面多元的知識(shí)儲(chǔ)備來應(yīng)對(duì)全方位的審計(jì)，審計(jì)范圍涉及項(xiàng)目的可行性研究、融資、項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)估、環(huán)境保護(hù)、土地利用等，這對(duì)審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了新的挑戰(zhàn)。然而，當(dāng)前審計(jì)人員主要以經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)務(wù)方面的專業(yè)人員居多，工程技術(shù)、環(huán)境資源、政策評(píng)估等專業(yè)人才相對(duì)較少，審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)過于單一，部分審計(jì)人員對(duì)審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)還停留在資金追蹤層面，沒有完成從資金追蹤到政策追蹤的轉(zhuǎn)變。面對(duì)更高的審計(jì)要求，審計(jì)資源總量嚴(yán)重不足、結(jié)構(gòu)性矛盾也日益凸顯。

四、改善政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的對(duì)策與建議

1.對(duì)政策進(jìn)行分類，突出審計(jì)重點(diǎn)，減少審計(jì)內(nèi)容交叉重復(fù)

已有學(xué)者嘗試對(duì)國家重大政策進(jìn)行分類，最常見的是根據(jù)政策的內(nèi)容分類，如環(huán)境政策、民生政策、金融政策、教育政策等。也有學(xué)者以政府強(qiáng)制力為依據(jù)將政策劃分為：分配政策、構(gòu)成性政策、管制政策和再分配政策。無論哪種劃分都可以給我們啟示：借鑒政策類型理論將政策進(jìn)行分類研究，把復(fù)雜的審計(jì)項(xiàng)目歸類，總結(jié)每種類型的政策在落實(shí)過程中普遍面臨的問題、關(guān)鍵的影響因素、審計(jì)目標(biāo)及重點(diǎn)，每種政策的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域與最佳的審計(jì)切入節(jié)點(diǎn)，使有限的審計(jì)資源精準(zhǔn)投放，在避免審計(jì)資源浪費(fèi)的同時(shí)，還能提高審計(jì)效率與效果。

2.建立專門的整改督查小組，堅(jiān)持邊審邊改，審改并行

在審計(jì)中形成由政府督查室或政府辦牽頭，其余如發(fā)改、財(cái)政、稅務(wù)、國資、國土、紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)等部門參與的整改工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，成立專門督查小組，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大問題親臨現(xiàn)場(chǎng)敦促被審計(jì)部門及時(shí)整改，要求其凡能在審計(jì)期間整改的，要第一時(shí)間整改，邊審邊改。加大責(zé)任追究力度，對(duì)于不作為、慢作為、假作為等重大履職不到位的，要堅(jiān)決查處，大力推動(dòng)整改問責(zé)。

3.加強(qiáng)公眾監(jiān)督，豐富成果形式，提高審計(jì)成果利用率

加大政策宣傳及解讀力度，在公告披露中對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大問題和整改較好的案例專設(shè)特別欄目，對(duì)整改不力的單位或個(gè)人，要在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)予以通報(bào)，并進(jìn)一步追責(zé)問責(zé)，對(duì)重大重要重點(diǎn)項(xiàng)目要單獨(dú)披露，借助公眾監(jiān)督幫助被審部門利用審計(jì)成果，提升社會(huì)公眾特別是政策受益群體對(duì)政策落實(shí)情況的關(guān)注度，重視整改，切實(shí)解決審計(jì)“最后一公里”的問題。同時(shí)，可根據(jù)不同實(shí)施階段和報(bào)告主體，分類運(yùn)用審計(jì)報(bào)告、情況反映、整改通知、審計(jì)建議等形式，加強(qiáng)成果共享和傳播利用，促進(jìn)其他社會(huì)主體有效利用國家和社會(huì)資源，為政府政策調(diào)控和完善提供準(zhǔn)確、可靠的決策依據(jù)，切實(shí)提高審計(jì)成果的利用率。

4.重視人才隊(duì)伍的壯大與多元化發(fā)展，探索先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)

面對(duì)審計(jì)資源緊缺、審計(jì)力量嚴(yán)重不足的局面，我們一方面要重視審計(jì)人才的培養(yǎng)，鼓勵(lì)審計(jì)人員積極參加培訓(xùn)、培養(yǎng)終生學(xué)習(xí)的理念。除掌握經(jīng)濟(jì)、審計(jì)相關(guān)專業(yè)外，對(duì)于工程投資類、法律法務(wù)類和計(jì)算機(jī)等相關(guān)專業(yè)也應(yīng)該做適當(dāng)?shù)牧私?，在培養(yǎng)新的審計(jì)接班人的同時(shí)，也要鼓勵(lì)現(xiàn)有審計(jì)人員自主學(xué)習(xí)、廣泛涉獵、多元化發(fā)展。另外，要學(xué)習(xí)掌握先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)，例如使用無人機(jī)動(dòng)態(tài)勘測(cè)工程類項(xiàng)目的進(jìn)度，數(shù)據(jù)分析時(shí)除了應(yīng)用結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也應(yīng)該重視非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的收集與處理。同時(shí)，不要局限于現(xiàn)有的審計(jì)技術(shù)，積極探索新的審計(jì)技術(shù)與方法，以解審計(jì)資源緊缺之急。

五、結(jié)語

綜上所述，開展政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的重要舉措，是促進(jìn)國家審計(jì)服務(wù)于國家治理的重要途徑。政策跟蹤審計(jì)對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。然而，目前政策跟蹤審計(jì)作為一項(xiàng)開創(chuàng)性、探索性、挑戰(zhàn)性、重要性的審計(jì)工作，還處于摸索階段，我們必須積極掌握新思維、努力適應(yīng)新變化，增強(qiáng)公眾參與國家治理的程度，確保國家各項(xiàng)政策措施落地生根。探索政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的有效實(shí)現(xiàn)路徑仍任重而道遠(yuǎn)。