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      以社會(huì)保障為視角的宅基地權(quán)利退出激勵(lì)機(jī)制研究

      2021-01-29 13:36:04茶麗華
      社科縱橫 2021年6期
      關(guān)鍵詞:承包地閑置宅基地

      茶麗華

      (中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 北京100081)

      宅基地制度是中國本土色彩濃重的制度,設(shè)計(jì)實(shí)施之初是根植于實(shí)踐,為了解決當(dāng)時(shí)農(nóng)民住房保障的問題而實(shí)施的制度,對(duì)改善農(nóng)民生活、穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì),有重大的歷史作用。依據(jù)我國現(xiàn)行的法律傳統(tǒng)以及現(xiàn)行規(guī)定,宅基地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)戶具有無償性和無期限性的宅基地使用權(quán),充分體現(xiàn)其所具備的保障性。因土地資源的有限性和不可逆性,各種用途之間的土地之間是此消彼長的關(guān)系。如宅基地?zé)o限制擴(kuò)張,將導(dǎo)致耕地紅線受到威脅;如宅基地出現(xiàn)閑置,則造成宅基地資源的浪費(fèi),出現(xiàn)矛盾的局面:有一部分人的宅基地為閑置狀態(tài),也有一部分人的宅基地嚴(yán)重不足,難以滿足保障居住條件的需求。宅基地申請制度,相對(duì)應(yīng)的宅基地退出制度缺位,宅基地制度有待進(jìn)一步完善。促進(jìn)閑置的宅基地退出,需要有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。宅基地退出制度方面,涉及因素眾多,如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式和補(bǔ)償資金會(huì)直接影響農(nóng)戶退出宅基地的意愿。其中宅基地退出激勵(lì)機(jī)制中,對(duì)于社會(huì)保障水平的提供方式,對(duì)于刺激農(nóng)民退出閑置的宅基地有著至關(guān)重要的作用。水平越高的社會(huì)保障水平,能對(duì)退出宅基地的農(nóng)民在生活中有最基本的保障。從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市,各方面的生活成本將提高。若閑置在村中的宅基地權(quán)利,能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在及其將來城市生活的持續(xù)最低生活保障,將大幅度刺激手中宅基地處于閑置狀態(tài)的農(nóng)民退出宅基地。

      土地具有不可移轉(zhuǎn)性,各地的土地制度尤其是宅基地制度因?yàn)榈乩項(xiàng)l件、歷史條件等的不同,有不同的發(fā)展軌道,同樣的法律法規(guī)在對(duì)于當(dāng)?shù)氐膶?shí)施當(dāng)中,當(dāng)?shù)氐恼畬⒔Y(jié)合當(dāng)?shù)氐男枨?,制定相關(guān)政策,有針對(duì)性地實(shí)施。在城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興的背景下,面對(duì)歷史和社會(huì)的進(jìn)步,各地有著自身需要處理的問題,比如云南屬于多民族地區(qū),有自己的傳統(tǒng)和特色,宅基地問題處理也有其特殊性;在宅基地試點(diǎn)之一的大理,各項(xiàng)制度探索也充分表明了這一特點(diǎn)。

      一、現(xiàn)行法下的宅基地權(quán)利退出機(jī)制

      依據(jù)我國現(xiàn)行法中《民法典》第362條的規(guī)定,農(nóng)戶宅基地退出要適用土地管理的法律和國家的有關(guān)規(guī)定。此條轉(zhuǎn)引性條款,明晰重要的條款為《土地管理法》第62條第6款規(guī)定:國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,村民可以自愿有償退出宅基地,但前提是進(jìn)城落戶的村民。

      我國宅基地上的權(quán)利體系的基本形態(tài)是以宅基地使用權(quán)為中心的“宅基地所有權(quán)—宅基地使用權(quán)”架構(gòu),因我國對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)限制,故實(shí)踐中將宅基地租賃權(quán)作為宅基地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)充[1]21。本文研究的宅基地退出機(jī)制以此基本形態(tài)入手,也對(duì)宅基地租賃權(quán)進(jìn)行分析。

      (一)宅基地所有權(quán)退出

      宅基地權(quán)利退出機(jī)制中,涉及農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)和宅基地租賃權(quán)的退出。宅基地所有權(quán)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。將宅基地權(quán)利退出分為兩類:第一種情況,農(nóng)戶將宅基地退出到集體,此時(shí)不涉及宅基地所有權(quán)退出補(bǔ)償問題;第二種情況,宅基地是以被征收方式產(chǎn)生的宅基地權(quán)利退出,涉及宅基地所有權(quán)的退出?,F(xiàn)行法對(duì)于宅基地所有權(quán)的補(bǔ)償規(guī)定與對(duì)宅基地使用權(quán)退出的補(bǔ)償并無明文區(qū)分,因此將導(dǎo)致宅基地所有權(quán)人——集體經(jīng)濟(jì)組織和宅基地使用權(quán)人——農(nóng)戶的退出利益有爭議。

      (二)宅基地使用權(quán)退出

      《中華人民共和國民法典》物權(quán)編第十四章規(guī)定居住權(quán),是居住權(quán)人有權(quán)按照合同約定,對(duì)他人的住宅享有的占有和使用的用益物權(quán)。據(jù)《民法典》第368條規(guī)定,居住權(quán)一般情況下為無償設(shè)立,但當(dāng)事人也可另外進(jìn)行約定,且采登記生效制度。將宅基地自愿退回集體,換取養(yǎng)老補(bǔ)貼,可以約定生前繼續(xù)居住在宅基地之上,死后再由集體收回宅基地,房屋歸集體所有。通過這種做法,達(dá)到以房養(yǎng)老的目的,與《民法典》中第十四章居住權(quán)的規(guī)定相符。絕戶會(huì)因兩種情況而出現(xiàn):一種是因?yàn)樵摷w經(jīng)濟(jì)組織成員里的農(nóng)戶因?yàn)槿硕伪?,最后一代死亡之后,出現(xiàn)自然意義上的絕戶;另一種情況是因?yàn)榇祟愞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員的農(nóng)戶其子女都因?yàn)樯龑W(xué)工作等原因,戶口遷出集體,這也會(huì)導(dǎo)致絕戶出現(xiàn)。

      絕戶所有宅基地之上的房屋的價(jià)值的計(jì)算:如房屋過于破敗將有可能忽略不計(jì),集體收回住宅之后依法進(jìn)行再分配;如宅基地之上的農(nóng)房有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,可以通過遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議等方式,在本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間達(dá)到宅基地退出。此種方式需要注意主體的限制,存在主體封閉性。

      (三)宅基地租賃權(quán)退出

      宅基地之上存在租賃權(quán),當(dāng)宅地基退出之時(shí),以物權(quán)角度分析租賃權(quán),其不應(yīng)受宅基地退出的影響,在約定期間內(nèi)應(yīng)享有宅基地租賃權(quán);以債權(quán)的角度分析宅基地租賃權(quán),從一般房屋租賃中的“買賣不破租賃”角度來分析宅基地權(quán)利的退出,宅基地租賃權(quán)還會(huì)繼續(xù)存在。但因其從一般債權(quán)角度分析宅基地租賃權(quán),其將因債權(quán)標(biāo)的——宅基地使用權(quán)的滅失,而導(dǎo)致宅基地租賃權(quán)的滅失。此種情形,宅基地租賃權(quán)人可通過合同違約的方式,尋求賠償或者補(bǔ)償。在宅基地退出機(jī)制中,對(duì)宅基地租賃權(quán)加以考慮,在彌補(bǔ)宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)中間的銜接問題起重要作用。

      二、現(xiàn)行宅基地權(quán)利退出機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

      (一)實(shí)踐中的宅基地權(quán)利退出模式探索(涉及換房的模式)及潛在的問題

      換房模式又包括“兩分兩換”模式、宅基地?fù)Q房模式、“雙交換模式”及整體搬遷模式。如浙江省嘉興市“兩分兩換”,指宅基地與農(nóng)村承包地,土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民搬遷兩兩分開;用宅基地?fù)Q新住房①,用承包地?fù)Q社保。此處換取社保的具體方式是農(nóng)民將自己的土地經(jīng)營權(quán)交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立集體公司統(tǒng)一進(jìn)行經(jīng)營管理,農(nóng)民每年按一定比例從本經(jīng)濟(jì)集體組織或者集體公司分得農(nóng)產(chǎn)品或者租金,獲得社會(huì)生活保障。這個(gè)模式是針對(duì)一個(gè)地區(qū)大面積退出宅基地和承包地的情況,所換取的房屋有三種模式:中心城區(qū)和開發(fā)區(qū)內(nèi)以公寓式安置為主,以中心村形式聚集形成的城鄉(xiāng)新社區(qū)則以建聯(lián)排房為主,新市、鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)以公寓式和聯(lián)排安置為主[1]54。此處的社會(huì)生活保障的范圍大于前文中的社會(huì)保障,包含了更大范圍。社會(huì)生活保障最起碼應(yīng)該覆蓋最基礎(chǔ)的社保。在此種類型置換,是將承包地定位于解決農(nóng)民社會(huì)保障。

      當(dāng)按照人的類別來處理,因單個(gè)家庭的原因需要退出宅基地,較為常見的原因有因?yàn)樽优诔鞘泄ぷ鞫婕罢w到城市定居。由此類原因而出現(xiàn)的零星需要退出宅基地的情形,在退出宅基地時(shí),要借鑒“兩分兩換”模式,宅基地要換住宅公寓和聯(lián)排安置的房源難以解決,零星退出的宅基地很難進(jìn)行復(fù)墾,無法形成規(guī)模效應(yīng),往往導(dǎo)致農(nóng)戶退出宅基地的動(dòng)力較弱。因此,將宅基地退出和社會(huì)保障相掛鉤,通過將宅基地變現(xiàn)為持續(xù)的社保,使農(nóng)民在鎮(zhèn)中的生活有持續(xù)的保障,有利于將鼓勵(lì)該部分人退出閑置在家中的宅基地。

      (二)宅基地退出的理論體系及其影響因素

      可以通過預(yù)期理論、博弈論和土地產(chǎn)權(quán)及功能對(duì)農(nóng)民分享宅基地退出增值收益進(jìn)行理論體系的構(gòu)建。

      1.作為農(nóng)戶行為學(xué)中的重要概念與理論基礎(chǔ)“預(yù)期”指行為人從事某項(xiàng)活動(dòng)或者決策之前,對(duì)其行為后果與結(jié)果的估計(jì)與判斷,也包括在此基礎(chǔ)上采取必要的策略而達(dá)到的目標(biāo)。預(yù)期結(jié)果的準(zhǔn)確與否與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否直接相關(guān)。農(nóng)戶在選擇是否退出宅基地的過程中,也將對(duì)該行為結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。預(yù)期包括靜態(tài)預(yù)期、外推行預(yù)期、適應(yīng)性預(yù)期和理性預(yù)期。這四個(gè)預(yù)期是一個(gè)遞進(jìn)完善的過程,在靜態(tài)預(yù)期階段是以蛛網(wǎng)模型理論為基礎(chǔ),按照過去已經(jīng)發(fā)生過的類似經(jīng)濟(jì)行為、估計(jì)、判斷未來的經(jīng)濟(jì)行為。第二個(gè)階段為外推行預(yù)期,不僅以變量的過去水平為基礎(chǔ),還考慮其未來的變化趨勢。第三個(gè)階段為適應(yīng)性預(yù)期,屬于反饋性預(yù)期,即根據(jù)當(dāng)前實(shí)際收益與預(yù)期收益的差異,調(diào)整下期的預(yù)期值,是一種相互適應(yīng)的過程,具體是當(dāng)本期實(shí)際收益低于同期預(yù)期收益時(shí),下期預(yù)期收益會(huì)相應(yīng)地降低,反之則需要增加。最后一個(gè)階段是理性預(yù)期,是為了克服靜態(tài)和適應(yīng)性預(yù)期階段可能存在的缺陷。Muth提出三種假設(shè):信息是充分的;市場是完善的;“公眾預(yù)期”對(duì)收益結(jié)果影響甚微[1]30-31。而想要農(nóng)戶的預(yù)期有一個(gè)較好的結(jié)果,年齡、性別、家庭收入和土地利用特征等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素都應(yīng)該被考慮。在沒有明確法律和具體規(guī)定的宅基地退出補(bǔ)償方案和激勵(lì)方案的情況下,需要主管部門——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部②對(duì)于具體退出方案等提供政策支持,用政策來引導(dǎo)農(nóng)戶的預(yù)期,比如政策福利和資金補(bǔ)償?shù)姆绞絒2],增加宅基地退出的可能性。

      2.博弈論作為研究決策均衡的理論,按照目的可以分為合作博弈和非合作博弈。合作博弈用于研究合作收益的問題。非合作博弈是在策略環(huán)境下所有人的行動(dòng)都當(dāng)成個(gè)別行動(dòng),強(qiáng)調(diào)個(gè)人自主決策,與這個(gè)策略環(huán)境的其他人無關(guān)。在宅基地退出進(jìn)路中,農(nóng)戶是決策主體,與集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府之間都有關(guān)系調(diào)整和利益博弈的過程[1]32。農(nóng)戶宅基地退出進(jìn)路選擇,與集體經(jīng)濟(jì)組織的策略、地方政府政策都有著直接關(guān)系。農(nóng)戶退出宅基地的意愿與集體和政府的提供的補(bǔ)償和其他相關(guān)保障密切相關(guān)。綜上分析可知,農(nóng)戶宅基地退出進(jìn)路為一種合作博弈,與集體和政府都有密切關(guān)聯(lián)。宅基地退出進(jìn)路作為城鄉(xiāng)一體化的一種途徑,可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的良性互動(dòng);宅基地退出進(jìn)路可以與社會(huì)保障掛鉤,形成可持續(xù)性的社會(huì)保障。

      3.產(chǎn)權(quán)及功能論也可成為宅基地退出進(jìn)路的理論體系的組成部分,從經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科分析產(chǎn)權(quán),產(chǎn)權(quán)與財(cái)產(chǎn)有關(guān),具有排他性的權(quán)利是一種行為權(quán)利,是可以分解的一束權(quán)利,且可用于交易。從其內(nèi)涵和產(chǎn)權(quán)功能出發(fā),土地產(chǎn)權(quán)具有穩(wěn)定、激勵(lì)、資源配置、保障約束的功能。

      (三)宅基地理論體系相扣于現(xiàn)行宅基地法律規(guī)定體系

      宅基地退出進(jìn)路作為重構(gòu)宅基地權(quán)利制度中宅基地權(quán)利退出機(jī)制的重要組成部分,應(yīng)堅(jiān)持宅基地權(quán)利制度的重構(gòu)的指導(dǎo)思想。重構(gòu)的指導(dǎo)思想包括兩個(gè),第一個(gè)指導(dǎo)思想為:堅(jiān)持“三條底線”,即在2014年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(中辦發(fā)〔2014〕71號(hào))部署的“確保土地公有制不改變”“耕地紅線不突破”“農(nóng)民利益不受損”;第二個(gè)指導(dǎo)思想是:體系分類設(shè)計(jì),即身份性③、保障性④和經(jīng)營性⑤等類型的宅基地為不同類型的宅基地,不進(jìn)行一刀切的處理模式[3]。

      三、現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障的規(guī)定

      (一)現(xiàn)行法下的農(nóng)村社會(huì)保障制度基本情況

      2014年國務(wù)院決定,將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡稱新農(nóng)保)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡稱城居保)兩項(xiàng)制度合并實(shí)施,在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡稱城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn))制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。并且在集體補(bǔ)助這一部分,有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助⑥。目前為止,針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障政府發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金、高齡補(bǔ)貼、失地養(yǎng)老金和五保戶養(yǎng)老補(bǔ)貼:基礎(chǔ)養(yǎng)老金即農(nóng)村老人在到達(dá)一定歲數(shù)之后可以按時(shí)領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金,具體為60周歲以上,且戶口為農(nóng)村集體戶口,不用申請就能領(lǐng)取每月55元以上的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高該項(xiàng)補(bǔ)貼相應(yīng)提升;高齡補(bǔ)貼是從80周以上,以每增10歲為一檔,可領(lǐng)取80元、200元和300元不等的高齡補(bǔ)貼,此項(xiàng)補(bǔ)貼根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)情況會(huì)有所不同;失地養(yǎng)老金是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金基礎(chǔ)上,按照失地比例給予養(yǎng)老金⑦;五保戶養(yǎng)老補(bǔ)貼,即對(duì)村中的五保戶進(jìn)行補(bǔ)貼,也可選擇自愿退出宅基地,換取部分的養(yǎng)老補(bǔ)貼⑧。2014年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》中就提出:“2020年前,全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,與社會(huì)救助、社會(huì)福利等其他社會(huì)保障政策相配套,充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)保障方式的積極作用,更好保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活?!睂?duì)于鄉(xiāng)村農(nóng)戶來說基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所滿足的僅僅是最基本的需求,宅基地承包地在傳統(tǒng)養(yǎng)老制度中仍有一席之地,正如文件上所提“要積極發(fā)揮傳統(tǒng)養(yǎng)老的積極作用”。傳統(tǒng)養(yǎng)老模式中,在鄉(xiāng)村之中土地養(yǎng)老和子女養(yǎng)老占比大。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中個(gè)人繳費(fèi)的這一部分,繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100—2000元12個(gè)檔次。農(nóng)村老人想要獲得較高檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn),對(duì)于農(nóng)村家庭而言,每年的繳費(fèi)數(shù)量也將是一筆不小的開支。在此種情況之下,宅基地退出路徑與社會(huì)保險(xiǎn)相掛鉤還是非常有必要。

      (二)宅基地在農(nóng)村社會(huì)保障體系中的地位

      有學(xué)者指出在因家庭經(jīng)濟(jì)問題而導(dǎo)致需要出售農(nóng)村住宅的情況在現(xiàn)實(shí)農(nóng)村社會(huì)中比較少,在考慮宅基流轉(zhuǎn)的情況之時(shí),不應(yīng)作為考慮情況之一,此類情況可以由社會(huì)保障加以解決[4]119。由社會(huì)保障加以解決此類情況的前提是在問題發(fā)生之前,該農(nóng)戶已經(jīng)參與農(nóng)村社會(huì)保障。在完善農(nóng)村社會(huì)保障過程中,若閑置于農(nóng)戶手中的宅基地能夠發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)作用,農(nóng)戶參與社會(huì)保障的程度將會(huì)增加。當(dāng)在農(nóng)戶遇到經(jīng)濟(jì)問題之時(shí),農(nóng)戶的社會(huì)保障能起實(shí)質(zhì)作用。在經(jīng)濟(jì)情況正常的情況之下,農(nóng)戶妥善處理閑置的宅基地,可以最大限度發(fā)揮宅基地經(jīng)濟(jì)效益。

      要發(fā)揮宅基地經(jīng)濟(jì)效益在社會(huì)保障方面的作用,將宅基地退出之后,對(duì)應(yīng)補(bǔ)助資金轉(zhuǎn)入社會(huì)保障資金池子,需要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)保障知識(shí)的普及。當(dāng)農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障知識(shí)有清晰認(rèn)知,提高風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí),有利于激發(fā)農(nóng)民參加社會(huì)保障的熱情,當(dāng)需要解決參加社會(huì)保障資金問題,尋求資金補(bǔ)充途徑,會(huì)增加農(nóng)戶將宅基地變現(xiàn)的主動(dòng)性。宅基地作為農(nóng)戶手中的重要資產(chǎn),如有實(shí)際有效途徑可以變現(xiàn),農(nóng)民閑置的固定資產(chǎn)將更有可能轉(zhuǎn)為實(shí)際支配的現(xiàn)金流。

      (三)閑置宅基地形成

      因?yàn)槔^承原因及歷史原因,有的農(nóng)戶在實(shí)施一戶一宅之前就已經(jīng)占有不只一處的宅基地,也有農(nóng)戶存在違規(guī)建設(shè)形成的一戶多宅的情況。在實(shí)施“一戶一宅”的法律規(guī)定之后,對(duì)于違規(guī)建設(shè)形成一戶多宅的情況,村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法采取措施,引導(dǎo)農(nóng)戶將違建部分的宅基地交回宅基地,最末的選擇才是采取拆除處理。村委會(huì)在處理這些事務(wù)的過程之中,要注意不激化矛盾,減少簡單粗暴執(zhí)法情況的發(fā)生。通過繼承或者歷史原因形成的一戶多宅,屬于農(nóng)戶的合法財(cái)產(chǎn),只能通過引導(dǎo)方式,讓農(nóng)戶自愿退出宅基地,而不能采取非法手段。在宅基地緊張的地區(qū),對(duì)于農(nóng)戶退出宅基地就有了更大的需求,使用強(qiáng)有力的激勵(lì)措施,讓農(nóng)戶退出閑置的宅基地,才是解決宅基地缺乏困境的有效途徑。夾雜在村落之中的閑置宅基地,有現(xiàn)行法條件下只能在有限的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn),農(nóng)戶退出宅基地的途徑窄,達(dá)不到自己的心理預(yù)期,因此極少退出自己手中閑置的宅基地。在這樣的情況之下,村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)發(fā)揮作用,為零散閑置的宅基地提供退出途徑,村集體對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶給予補(bǔ)貼,并提高他們的社保水平。

      要解決這一問題,根本途徑是解決集體經(jīng)濟(jì)組織資金缺口的問題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的東部地區(qū),集體經(jīng)濟(jì)組織開設(shè)有企業(yè)或者是引進(jìn)工商資本,這樣的村集體經(jīng)濟(jì)組織有經(jīng)濟(jì)實(shí)力滿足農(nóng)戶退出宅基地的需求。對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū),在此前的地方實(shí)踐的過程中,有通過增減掛鉤的方式解決資金不足的問題,但此種方式對(duì)資金缺口的填補(bǔ)有諸多限制,雖然可以跨區(qū)域調(diào)配指標(biāo)數(shù)量[7],但跨區(qū)域畢竟是一定范圍內(nèi)的跨區(qū)域調(diào)配,雖然在一定程度上解決了經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)指標(biāo)容量不夠的問題,但完成這個(gè)項(xiàng)目的前提是在國家的政策支持之下進(jìn)行調(diào)配。要在全國范圍內(nèi)實(shí)行指標(biāo)調(diào)控,形成一個(gè)靈活充足的資金池,從各方面而言都是一個(gè)極大的困難。只能在區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn),將農(nóng)村閑置的宅基地作為獲得資金的一個(gè)來源,使其社保資金有充足的保障。在此模式之下并非農(nóng)民到對(duì)應(yīng)的城市定居才實(shí)現(xiàn)宅基地變?yōu)閷?duì)應(yīng)的社會(huì)保障,而是經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織指標(biāo)交易,資金回籠,進(jìn)而為農(nóng)民宅基地退出提供資金。這就對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有極高的要求。

      宅基地一戶多宅不一定就構(gòu)成宅基地閑置的情況,有些地區(qū)宅基地比較緊張的地區(qū),人均宅基地過少,即便出現(xiàn)一戶多宅,面積總和并不超出規(guī)定的面積額,這類地區(qū)繼續(xù)實(shí)行無償分配宅基地壓力會(huì)比較大。當(dāng)一些客觀原因,比如舉家遷徙移進(jìn)入城市,出現(xiàn)宅基地閑置,由于當(dāng)?shù)卣刭Y源比較緊張,對(duì)閑置宅基地退出就存在更多可能性。舉家遷入城市過程中,由于原先是農(nóng)村戶口所配備的社會(huì)保障,到城市之后存在無法保障的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)應(yīng)的是農(nóng)村較為低成本的生活,比如最基本生活所需的蔬菜等是可以通過農(nóng)民自給自足。大部分地區(qū)農(nóng)村宅基地中包含一部分農(nóng)民生活所需的附屬地塊,并不僅僅是農(nóng)民住房所占用的地塊。當(dāng)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)退出之時(shí),退出補(bǔ)償不能單純是宅基地使用權(quán)的這些成本,還需要考慮農(nóng)民的其他生活成本,如遷入城市生活成本提高,將閑置的房屋以合適價(jià)格進(jìn)行處理,將其轉(zhuǎn)化為實(shí)際可持續(xù)的保障力量,農(nóng)民將宅基地退出的積極性也會(huì)增加。

      四、社保在宅基地退出機(jī)制與土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制中的作用的辨析

      政策,尤其對(duì)于土地、宅基地來說,法律只有原則性的規(guī)定,各地在制定相關(guān)制度的過程中,政策的作用更是無可比擬的。政策與法律是一種緊密聯(lián)系的關(guān)系,彼此產(chǎn)生并沒有固定順序。在某種情況下,政策先于法律產(chǎn)生:由于適應(yīng)實(shí)踐的需要,具體的政策產(chǎn)生;經(jīng)過一定時(shí)間的實(shí)踐,政策出現(xiàn)分化;立法者將具有普適性的政策建議吸收進(jìn)立法過程中,類似自下而上的法的形成過程。而另一種可能的情形是有了新的法律法規(guī),但是可操作性差,還需要到具體的地區(qū)結(jié)合地方變通,因而派生出了相應(yīng)的政策。

      (一)社會(huì)保障在宅基地退出機(jī)制中的作用

      在現(xiàn)行制度背景下,土地承包經(jīng)營權(quán)的退出機(jī)制研究比較成熟,在宅基地的退出機(jī)制運(yùn)作的過程中可以借鑒其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。宅基地的退出相比承包地的退出有其自身特點(diǎn)。宅基地的閑置與承包地的閑置相對(duì)比,承包地閑置貶值程度會(huì)更為迅速,保有成本更高,比如當(dāng)承包地逐年撂荒,承包地的肥力、土地的質(zhì)量都會(huì)逐漸下降。宅基地之上有房屋存在,房屋質(zhì)量等因素會(huì)影響宅基地退出進(jìn)路。社會(huì)保障在承包地退出機(jī)制和宅基地退出機(jī)制中作用,因二者不同特點(diǎn)而有不同。

      村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)主體,在農(nóng)戶已經(jīng)退出其所具備的宅基地使用權(quán)的前提下,對(duì)農(nóng)民的宅基地具有絕對(duì)的處分權(quán)。宅基地使用權(quán)人為了使閑置的宅基地之上的房屋發(fā)揮一定財(cái)產(chǎn)權(quán)能,將其出租,形成填補(bǔ)宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)之間的宅基地租賃權(quán)。因宅基地使用權(quán)限制因素較多,農(nóng)戶作為宅基地使用權(quán)人,可獲得收益度受到極大的限制。當(dāng)宅基地使用權(quán)人將閑置的宅基地退回宅基地所有權(quán)人———村集體經(jīng)濟(jì)組織,集體經(jīng)濟(jì)組織就可行使宅基地所有權(quán),而通過增減掛鉤方式將宅基地變現(xiàn)。

      宅基地權(quán)利的退出機(jī)制比起土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制包含了更多的內(nèi)涵。宅基地所有權(quán)的退出、宅基地使用權(quán)的退出和宅基地租賃權(quán)的退出,這幾者之間的關(guān)系,不同情況之下,需要不同的考量。宅基地保有房屋和宅基地的難度低于維持承包地的正常肥力,因此更容易出現(xiàn)宅基地的閑置。作為農(nóng)民的正當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn),作為宅基地所有權(quán)人——本村集體經(jīng)濟(jì)組織是無法強(qiáng)制收回農(nóng)民閑置的宅基地的,尤其是當(dāng)宅基地之上的房屋是還能具有基本的功能時(shí)。

      宅基地退出機(jī)制中,社會(huì)保障的指數(shù)提高,類似于宅基地對(duì)農(nóng)民所具有的保障作用在以另外的方式發(fā)揮作用。有現(xiàn)實(shí)效益存在的情況之下,農(nóng)民閑置宅基地的可能性將會(huì)減少。農(nóng)村的建設(shè)用地減少,相應(yīng)城市的建設(shè)用地指標(biāo)增多,實(shí)施這個(gè)政策的根本目的是保護(hù)耕地,集約用地[8],在這個(gè)過程起到融資的作用,是一個(gè)附隨的結(jié)果。在提供農(nóng)民社保資金的同時(shí)也應(yīng)該在保護(hù)耕地等方面留有一定的資金比例,不能本末倒置。

      在宅基地退出機(jī)制設(shè)計(jì)中,從宅基地權(quán)利體系架構(gòu)的宅基地所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人和宅基地租賃權(quán)人考量,從初始視角是為增加宅基地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)性收益,讓其社會(huì)保障資金更加充足,在城市中的壓力減小,但僅僅以農(nóng)戶遷入城市的視角看退出農(nóng)戶的一宅或者多宅,過于局限。從此處的權(quán)利視角,即便繼續(xù)在農(nóng)村生活,農(nóng)民閑置的宅基地,存在一戶多宅的情況下,也是盤活財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種方法。有較多的社會(huì)保障資金,農(nóng)戶有更高的社會(huì)保障水平,對(duì)存在“一戶多宅”的農(nóng)戶都是有好處。從此處分析,可知對(duì)于宅基地權(quán)利退出機(jī)制的研究,其適用主體是所有擁有宅基地的農(nóng)戶。

      (二)社會(huì)保障在承包地退出機(jī)制中的作用

      在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的山區(qū)農(nóng)村,由于區(qū)位等因素的影響,土地經(jīng)營權(quán)難以流轉(zhuǎn)。此類山區(qū)農(nóng)戶中的青壯年除了在外求學(xué)和有正式體制內(nèi)工作的這一部分,其余幾乎都出去打工,很少留在山區(qū)。一方面,留在家里的多數(shù)為老人和孩子,或還有少數(shù)婦女在家照顧兒童,從事農(nóng)業(yè)耕作的勞動(dòng)力減少;另一方面,并未形成規(guī)模經(jīng)營的一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)面臨生產(chǎn)投入成本增加,產(chǎn)出收益減少,導(dǎo)致農(nóng)民耕作積極性降低。以上兩個(gè)主要原因,導(dǎo)致撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。對(duì)于農(nóng)戶而言,土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)是最好的選擇。進(jìn)而言之,山區(qū)農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的需求,但因?yàn)樯絽^(qū)距離市場遠(yuǎn),交通條件有限制,對(duì)于投資企業(yè)的吸引力弱,集體經(jīng)濟(jì)組織在此過程中應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)組織作用,一方面吸引企業(yè),另一方面可以組織本集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合作生產(chǎn),形成規(guī)?;图s化農(nóng)業(yè)。

      法律應(yīng)當(dāng)有普適性,為特殊地區(qū)設(shè)權(quán)去解決所存在的問題,極為不妥也不具有可行性,但可以因地制宜,促進(jìn)山區(qū)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在此過程中,村集體要發(fā)揮作用,村集體的相關(guān)行為不得違反法律法規(guī)。

      一是集體應(yīng)采取策略,鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿退回土地承包經(jīng)營權(quán),撂荒土地流回村集體,由村集體整體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán);二是集體組織勞動(dòng)力進(jìn)行合作社模式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這并不是單純的經(jīng)濟(jì)問題,是交叉問題,此中涉及復(fù)雜的土地法律問題。

      土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制中,社會(huì)保障是一項(xiàng)重要的考慮內(nèi)容,其所具有的生產(chǎn)保障功能,對(duì)于保障農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入有基礎(chǔ)作用。在土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制中,在農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)之時(shí),就需要分出具體情況。當(dāng)退出機(jī)制合理,農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)之后,生活不受影響。在征地或者是自愿退出承包地的情形下,應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一可預(yù)估的補(bǔ)償機(jī)制,有利于農(nóng)戶退出承包地。

      宅基地和承包地對(duì)于農(nóng)戶都至關(guān)重要,二者的退出機(jī)制完善,都有現(xiàn)實(shí)需求。社會(huì)保障作為退出機(jī)制中需要著重考慮的內(nèi)容,需要在宅基地和承包地的退出機(jī)制中都受到重視。在承包地的退出機(jī)制中,對(duì)于社會(huì)保障處置相對(duì)完善,宅基地權(quán)利退出機(jī)制可以借鑒其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

      現(xiàn)行法背景下,宅基地權(quán)利制度中對(duì)宅基地退出制度無完善的規(guī)定。對(duì)于宅基地制度與農(nóng)村社會(huì)保障制度相銜接還存在較大空間,在第一批次全國宅基地改革試點(diǎn)中,有增減掛鉤等試點(diǎn)地區(qū)的嘗試,由于農(nóng)村社會(huì)保障制度完善,所需資金缺口。個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成了三個(gè)部分的社會(huì)保障,對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障中,個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助這兩部分的資金存在更大的缺口。宅基地以及其上的房屋作為農(nóng)戶的重要資產(chǎn),應(yīng)在合理的制度背景之下發(fā)揮更加重要的作用。

      宅基地權(quán)利退出機(jī)制中,宅基地退出的過程應(yīng)該通過合理的制度設(shè)計(jì),使其轉(zhuǎn)化為持續(xù)性保障力量。農(nóng)民退出的宅基地,可成為農(nóng)民社會(huì)保障資金中的一部分,使農(nóng)民宅基地使用權(quán)的保障作用以另外一種方式得以實(shí)現(xiàn)。形成完善的宅基地退出制度,可以提高農(nóng)民主動(dòng)退出閑置宅基地的意愿,提高農(nóng)村土地的集約化利用。形成完善的宅基地權(quán)利退出機(jī)制,有利于土地制度完善,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的環(huán)境,促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長。

      注釋:

      ①房子位置在城鎮(zhèn)或新農(nóng)村社區(qū)。

      ②《土地管理法》第62條第7款:國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。在機(jī)構(gòu)改革之前,是由現(xiàn)在自然資源部的前身之一,即國土資源部對(duì)農(nóng)村的宅基地進(jìn)行管理?,F(xiàn)在由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部進(jìn)行管理。

      ③區(qū)分主體是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份,無償以及無期限性僅應(yīng)該限制在具有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員范圍內(nèi)。

      ④宅基地所發(fā)揮的保障基本居住的功能是宅基地具有無償性的前提條件。

      ⑤當(dāng)農(nóng)戶的宅基地不僅用于居住,還涉及經(jīng)營,具有經(jīng)營性,不應(yīng)無償取得,應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù),比如對(duì)村莊公共服務(wù)成本的分?jǐn)偟取?/p>

      ⑥2014年月21日國務(wù)院發(fā)布實(shí)施《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》(國發(fā)〔2014〕8號(hào))。

      ⑦失地少于30%在基礎(chǔ)養(yǎng)老金之上增加10元;失地30%—50%增加32元;失地50%—70%增加64元;失地70%—100%增加97元;完全失地增加129元。(失地養(yǎng)老金的領(lǐng)取金額要根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況來決定,不同地區(qū)的領(lǐng)取金額會(huì)有所不同。)

      ⑧各個(gè)地區(qū)的具體政策不一致,詳情可以查閱各地民政局的官網(wǎng)。

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