數(shù)字貿(mào)易背景下我國的數(shù)據(jù)本地化規(guī)制

藍(lán) 藍(lán)，姜 健

(天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300000)

一、數(shù)據(jù)本地化與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)

隨著數(shù)據(jù)被認(rèn)定為一國的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，“數(shù)據(jù)本地化”逐漸成為國際規(guī)則制定中的重要考量因素。目前，國際社會(huì)尚未在其概念界定上達(dá)成共識，但對其表現(xiàn)形式多有提及。2018年,世界貿(mào)易組織發(fā)布報(bào)告稱:數(shù)據(jù)本地化政策措施限制企業(yè)用戶數(shù)據(jù)向境外自由流動(dòng)，主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)服務(wù)器的境內(nèi)存放、數(shù)據(jù)的境內(nèi)處理和儲(chǔ)存等多種規(guī)則形式。[1]除此之外，數(shù)據(jù)本地化的表現(xiàn)形式還包括限制信息境外發(fā)送、數(shù)據(jù)跨境的主體同意前置等。關(guān)于該“數(shù)據(jù)”的范圍，個(gè)人數(shù)據(jù)是各國數(shù)據(jù)本地化措施的主要規(guī)制對象，部分國家將關(guān)乎國家安全的重要領(lǐng)域數(shù)據(jù)，也納入到本地化措施的規(guī)制范圍之中。由此可見，“數(shù)據(jù)本地化”主要體現(xiàn)在對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制上，其要義為不同類型數(shù)據(jù)的境內(nèi)儲(chǔ)存。

與數(shù)據(jù)本地化關(guān)聯(lián)密切的概念之一為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。在國際社會(huì)層面，關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的具體概念亦無統(tǒng)一表述。聯(lián)合國跨國公司中心認(rèn)為：跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)即特定主體對跨越一國疆界之可機(jī)讀數(shù)據(jù)進(jìn)行檢索、處理及儲(chǔ)存。[2]我國學(xué)者表示，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)可視為信息通訊技術(shù)作用下，可機(jī)讀數(shù)據(jù)跨越國界的一種運(yùn)動(dòng)過程。[3]對于該“數(shù)據(jù)”的范圍，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為：應(yīng)將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中的數(shù)據(jù)限定為個(gè)人數(shù)據(jù)。綜上所述，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)主要表現(xiàn)為，境外主體通過某種方式，對一國境內(nèi)的不同類型數(shù)據(jù)進(jìn)行操作和控制。

就二者關(guān)系而言，數(shù)據(jù)本地化可視為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的一種方式。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與數(shù)據(jù)本地化并非在絕對意義上相互對立，數(shù)據(jù)本地化屬于限制數(shù)據(jù)進(jìn)行跨境轉(zhuǎn)移的手段之一。

二、我國數(shù)據(jù)本地化規(guī)制的現(xiàn)狀

以我國數(shù)據(jù)本地化規(guī)范的表現(xiàn)形式為標(biāo)準(zhǔn)，可以將數(shù)據(jù)本地化規(guī)制分為兩個(gè)階段，并以2017年《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》(以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》)的出臺(tái)為分水嶺?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》出臺(tái)前，我國對數(shù)據(jù)跨境的限制政策主要實(shí)施于特定行業(yè)內(nèi)部，涉及的數(shù)據(jù)類型包括：金融信息、征信業(yè)信息、公共及商用服務(wù)業(yè)個(gè)人信息、人口健康信息、網(wǎng)絡(luò)出版業(yè)信息、網(wǎng)約車平臺(tái)個(gè)人信息、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、地圖數(shù)據(jù)等。除公用及商用服務(wù)信息系統(tǒng)所采集的個(gè)人信息需滿足主體同意要件外，數(shù)據(jù)本地化的表現(xiàn)形式多為數(shù)據(jù)的境內(nèi)儲(chǔ)存?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》生效后，我國數(shù)據(jù)本地化管控的范圍擴(kuò)大至個(gè)人信息及重要數(shù)據(jù)，確定了“原則上需境內(nèi)儲(chǔ)存，例外條件下評估后轉(zhuǎn)移”的本地化制度。據(jù)《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法(征求意見稿)》表述，個(gè)人信息是指,以特定方式(如電子方式)記錄的，能夠?qū)ψ匀蝗松矸葸M(jìn)行單獨(dú)識別或綜合識別的各類信息。而重要數(shù)據(jù)則涵蓋了各行各業(yè)中與國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公共利益密切關(guān)聯(lián)的所有數(shù)據(jù)(不涉及國家秘密)。該法所確立的數(shù)據(jù)范圍不僅將先前政策所規(guī)制的特定行業(yè)包含在內(nèi)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大了規(guī)制領(lǐng)域。

除此之外，我國對境外機(jī)構(gòu)直接調(diào)取行為所引發(fā)的數(shù)據(jù)出境問題尤其關(guān)注。以美國2018年出臺(tái)的《澄清海外數(shù)據(jù)合法使用法》為例，美國可通過具有本國國籍的服務(wù)提供商，直接調(diào)取該服務(wù)提供商所擁有、監(jiān)管或控制，但儲(chǔ)存于他國領(lǐng)域內(nèi)的數(shù)據(jù)。為了對上述行為作出有效應(yīng)對，我國明確了對于電子數(shù)據(jù)的出境限制，對外國數(shù)據(jù)相關(guān)法的域外管轄現(xiàn)象進(jìn)行阻斷。

三、我國降低數(shù)據(jù)流動(dòng)限制的必要性

一方面，嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化規(guī)制有礙數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展。數(shù)據(jù)的出境限制不利于貿(mào)易參與者對信息的收集及獲取，使得供需成功匹配的幾率降低，提升了貿(mào)易主體的交易成本。成本的大幅變動(dòng)，使以往因交易成本降低而衍生的正面效應(yīng)受到?jīng)_擊。另外，數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)能夠有效降低貿(mào)易參與者的信息不對稱水平，使生產(chǎn)要素全球范圍內(nèi)得到合理配置。嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化措施導(dǎo)致數(shù)據(jù)的開放性不足，使供給方無法高效地將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可利用的信息，進(jìn)而降低了數(shù)據(jù)的利用價(jià)值，貿(mào)易效率也因此增速放緩。

另一方面，降低數(shù)據(jù)流動(dòng)限制符合我國發(fā)展的戰(zhàn)略取向。適當(dāng)降低對數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制，是對我國開放合作理念的根本遵循，并符合今后我國數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展趨勢。在2021年的全國兩會(huì)中，如何加快數(shù)字貿(mào)易發(fā)展以助力高水平對外開放，成為兩會(huì)代表委員的熱議話題之一。[4]另外，其有利于我國數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的完善，以及我國同他國間數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的對接。我國數(shù)字服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展離不開國際貿(mào)易的大舞臺(tái)，降低對數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制程度，不僅是我國數(shù)字服務(wù)貿(mào)易蓬勃發(fā)展的客觀需求，更是我國與他國間貿(mào)易規(guī)則逐漸發(fā)展與完善的必然結(jié)果。

四、我國降低數(shù)據(jù)流動(dòng)限制的應(yīng)然路徑

(一)內(nèi)部條件：協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)與多元價(jià)值取向之平衡

首先，我國實(shí)施數(shù)據(jù)本地化要求的原因之一，在于國家安全利益之維護(hù)，這是數(shù)字貿(mào)易發(fā)展進(jìn)程中所應(yīng)堅(jiān)守的底線。我國之所以采用數(shù)據(jù)本地化的手段來維護(hù)數(shù)據(jù)上所承載的國家安全利益，原因在于我國當(dāng)下數(shù)字技術(shù)的發(fā)展現(xiàn)狀仍未達(dá)到自主可控的階段，仍不足以支撐我國對于域外數(shù)據(jù)的安全保障。為滿足數(shù)字貿(mào)易發(fā)展對數(shù)據(jù)跨境的客觀需求，我國可在大力發(fā)展本國數(shù)字技術(shù)的同時(shí)，完善數(shù)據(jù)的分級分類管理制度。例如，國際貿(mào)易語境下的跨境數(shù)據(jù)多指商業(yè)用途的個(gè)人數(shù)據(jù)，但我國法律文件中采用了“重要數(shù)據(jù)”之表述。該重要數(shù)據(jù)包含但不限于個(gè)人數(shù)據(jù)，并將商用數(shù)據(jù)、涉及國家安全的非商用數(shù)據(jù)一并涵蓋。上述重要數(shù)據(jù)，均采用評估后出境的統(tǒng)一監(jiān)管模式，使得關(guān)乎國家安全等重大利益的重要數(shù)據(jù)存在境外泄露的風(fēng)險(xiǎn)。例如，根據(jù)我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條，關(guān)乎國家安全利益、社會(huì)公共利益的重要數(shù)據(jù)是可以向境外傳輸?shù)摹５鶕?jù)立法意圖，針對上述兩類數(shù)據(jù)應(yīng)采取禁止境外傳輸絕對限制模式。[5]因此，我國可在后續(xù)立法中對重要數(shù)據(jù)作出進(jìn)一步的細(xì)化分類，針對不同用途、不同風(fēng)險(xiǎn)級別的數(shù)據(jù)采取區(qū)別化的監(jiān)管模式。

其次，保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)利益是我國數(shù)字貿(mào)易發(fā)展過程中所應(yīng)肩負(fù)的重任，我國理應(yīng)將人權(quán)保護(hù)理念貫徹于數(shù)據(jù)跨境規(guī)則體系構(gòu)建的全過程。鑒于此前我國涉及個(gè)人信息保護(hù)的條款，散布于不同法規(guī)與條例中，而分散式的立法模式易造成執(zhí)法中的矛盾與沖突。因此，我國加緊制訂《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》，并已于2021年的兩會(huì)中提請全國人大常委會(huì)審議。我國在該法案中增設(shè)了域外效力條款，將域外個(gè)人信息處理活動(dòng)亦納入該法案的管轄范圍之內(nèi)，這是美歐長臂管轄背景之下我國的明智之舉。反觀《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》，我國在該法第三十七至四十一條詳細(xì)規(guī)定了個(gè)人信息出境的限制條件、個(gè)人信息出境的安全評估和申請批準(zhǔn)等相關(guān)內(nèi)容。這是對我國“境內(nèi)儲(chǔ)存為原則，評估后出境為例外”的本地化規(guī)則的重申。我國應(yīng)意識到嚴(yán)格限制個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)對于數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的阻礙作用。因此，在今后相關(guān)規(guī)則的完善中，我國仍應(yīng)注重《個(gè)人信息保護(hù)法》與數(shù)字貿(mào)易相關(guān)規(guī)則的對接與協(xié)調(diào)，為今后數(shù)字貿(mào)易相關(guān)規(guī)則的制定保留適當(dāng)空間。

最后，我國應(yīng)注重為國內(nèi)信息產(chǎn)業(yè)提供肥沃的發(fā)展土壤，盡量避免以數(shù)據(jù)流動(dòng)價(jià)值的損耗換取國內(nèi)信息產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性發(fā)展。研究表明，一國良好的ICT發(fā)展水平，以及國民對于網(wǎng)絡(luò)使用需求的提升，可部分抵消因采取數(shù)據(jù)本地化措施等數(shù)字服務(wù)貿(mào)易限制性措施所引發(fā)的貿(mào)易發(fā)展抑制效應(yīng)。[6]因此，在今后數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展中，一方面，我國政府可通過政策紅利、資金支持等方式提升企業(yè)的自主研發(fā)創(chuàng)新能力及信息收集及分析能力，與此同時(shí)注重提升政府自身的理性監(jiān)管能力和水平，以此弱化數(shù)據(jù)本地化政策對數(shù)字貿(mào)易發(fā)展帶來的負(fù)面影響。另一方面，我國應(yīng)注重大數(shù)據(jù)中心、光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)通信基站等ICT基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。與此同時(shí)，加速5G基站的統(tǒng)籌布局，提升5G服務(wù)的覆蓋面積，大力關(guān)注偏遠(yuǎn)農(nóng)村中的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，彌合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的數(shù)字鴻溝，努力使偏遠(yuǎn)地區(qū)的中小企業(yè)和個(gè)體，具有參與國際貿(mào)易的機(jī)會(huì)和能力。

(二)外部途徑：尋求國際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定中的銜接與共贏

一方面，我國可充分利用“一帶一路”等合作平臺(tái)，積極推進(jìn)我國與利益訴求相似國家間的交流與磋商。目前，針對數(shù)據(jù)流動(dòng)限制這一問題，WTO框架中的現(xiàn)有規(guī)則尚不充分，既難以協(xié)調(diào)各國數(shù)字貿(mào)易發(fā)展中的利益分歧，又難以滿足各國對于數(shù)據(jù)流動(dòng)的多元化需求。多哈回合談判擱置后，各國逐漸將目光轉(zhuǎn)向雙邊與諸邊的平臺(tái)，以謀求數(shù)據(jù)在局部范圍內(nèi)跨境流動(dòng)。[7]相比全球性多邊談判，雙邊談判及區(qū)域性多邊談判的談判成本較低，國家間的談判阻力較小。我國可充分利用“一帶一路”等合作平臺(tái)，爭取率先在利益訴求相似的國家間達(dá)成數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的初步共識。數(shù)字貿(mào)易在“一帶一路”沿線國家中的發(fā)展空間巨大，已經(jīng)成為沿線國家間經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作的重要手段。但各國間數(shù)字貿(mào)易規(guī)則缺乏統(tǒng)一性，構(gòu)成了區(qū)域內(nèi)數(shù)字貿(mào)易往來中的法律屏障。不同于美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家的立場，在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則體系構(gòu)建這一問題上，俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體更加注重符合本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的規(guī)則體系構(gòu)建。在美、歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體掌握話語權(quán)的情況下，我國同其他新興經(jīng)濟(jì)的立場具有共通之處。因此，在“數(shù)字絲綢之路”建設(shè)逐步深入的背景之下，我國可利用“一帶一路”合作平臺(tái)，就貿(mào)易規(guī)則構(gòu)建問題積極開展協(xié)商對話，構(gòu)建具備安全性、高效性的數(shù)字貿(mào)易雙邊、諸邊規(guī)則框架。

另一方面，我國應(yīng)注重同美、歐等國貿(mào)易規(guī)制體系的銜接，并兼顧其他發(fā)展中國家在數(shù)據(jù)流動(dòng)治理中的正當(dāng)關(guān)切。目前，“美式模板”與“歐式模板”是國際上現(xiàn)存的兩大數(shù)字貿(mào)易規(guī)則模式。針對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)這一問題，“美式模板”憑借其在技術(shù)和產(chǎn)業(yè)上的優(yōu)勢地位，強(qiáng)調(diào)應(yīng)確保數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)，反對數(shù)據(jù)本地化，應(yīng)將“效率”擺在數(shù)字貿(mào)易發(fā)展中的首要位置?！皻W式模板”則承襲歐盟貫有的人權(quán)保護(hù)傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)應(yīng)在有效保障的前提之下，方可自由跨境流動(dòng)，[8]“人權(quán)”是數(shù)據(jù)傳輸過程中的首要關(guān)切。2020年《隱私盾協(xié)議》的推翻，再度體現(xiàn)了美歐在數(shù)據(jù)傳輸價(jià)值取向及規(guī)則制定上的差異性。這意味著，“美式模板”與“歐式模板”在數(shù)據(jù)跨境議題上的的分歧與矛盾，短期之內(nèi)難以在雙方間達(dá)到協(xié)調(diào)。因此，我國應(yīng)抓住該發(fā)展機(jī)遇，完善自身的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則體系，尤其是數(shù)字服務(wù)貿(mào)易與數(shù)字貨物貿(mào)易規(guī)則在數(shù)據(jù)跨境這一核心問題上的銜接與協(xié)調(diào)，同時(shí)補(bǔ)齊數(shù)字服務(wù)貿(mào)易規(guī)則制定中的短板。我國應(yīng)加強(qiáng)同美歐等發(fā)達(dá)國家在貿(mào)易領(lǐng)域的多邊談判，在明確自身對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)基本立場的同時(shí)發(fā)揮大國優(yōu)勢，在提出符合本國發(fā)展思路的政策建議的過程中，回應(yīng)其他處境相似新型經(jīng)濟(jì)體的利益訴求。