我國《野生動物保護法》的完善路徑

王小軍，李文潞，王 露

(上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306)

野生動物在維護生態(tài)平衡、建設(shè)生態(tài)文明方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。保護野生動物不僅維系物種安全，還是維持生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為了保護野生動物資源，我國于1949年后就開始著手野生動物保護的立法工作，并修訂了許多與野生動物保護有關(guān)的法律法規(guī)，初步建立了我國野生動物保護的立法體系。這一體系的基礎(chǔ)是《環(huán)境保護法》，主體是《野生動物保護法》，還包括其他法律和行政法規(guī)等的規(guī)定。

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人類對野生動物的掠奪式開發(fā)和不健康消費，使野生動物攜帶的病毒在人群中傳播，造成突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，這不僅威脅生態(tài)系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)，還危及人類的身體健康。

一、《野生動物保護法》問題檢視

(一)立法理念不科學(xué)

立法理念在法律中居于核心地位，能夠為立法實踐活動提供理論指引，[1]立法理念科學(xué)性對于加快構(gòu)建源頭預(yù)防的生態(tài)環(huán)境保護體系至關(guān)重要。分析現(xiàn)有《野生動物保護法》具體條例，其立法理念科學(xué)性有待完善，具體體現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，忽視生態(tài)價值的首要地位，重利用、輕保護?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第一條規(guī)定旨在維護我國的生態(tài)系統(tǒng)，推進生態(tài)文明建設(shè)。該條例未將生態(tài)價值的首要地位明顯呈現(xiàn)出來。此外，現(xiàn)行《野生動物保護法》第四條提到國家對野生動物實行規(guī)范利用，其中，“規(guī)范利用”指在法律允許的范圍內(nèi)對野生動物資源進行合理利用，這在一定程度上體現(xiàn)了對野生動物資源利用的合法化。該條例的內(nèi)容相較于保護，重在強調(diào)如何合理合法利用野生動物資源，這種一味強調(diào)野生動物的資源屬性，違背了《野生動物保護法》以“保護”為目的的立法初衷。[2]第二，公共衛(wèi)生安全理念的缺失。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的快速提高，人們的消費水平也得到很大提升，部分公眾追求“吃野味兒”的新鮮感，使捕捉、販賣、食用野生動物成為一條經(jīng)濟利益鏈，給公共衛(wèi)生安全帶來重大隱患?，F(xiàn)行立法忽視野生動物作為中間宿主傳播疾病的可能性，特別是對于以商業(yè)目的進行人工繁育的法律規(guī)制不足，從而導(dǎo)致人類對野生動物制品的非理性消費，嚴重威脅公眾健康。

(二)保護范圍狹窄

我國《野生動物保護法》的主要保護對象為珍稀、瀕危和“三有”野生動物，除此以外，其他野生動物并不在法律保護范圍內(nèi)。

第一，《野生動物保護法》第二條第二款和第二十一條第一款的規(guī)定均說明當(dāng)前我國野生動物保護中實際保護范圍是有限的，大部分野生動物保護在條款中規(guī)定較少。除此之外，《野生動物保護法》第二十一條至第二十七條對野生動物的獵捕、殺害、繁育等方面作了詳細規(guī)定，但以上條例保護的對象均為“國家重點保護野生動物”，對其他野生動物并未做出明確的規(guī)定，也沒有在法律的保護和監(jiān)管范圍內(nèi)，從而不受法律保護。[3]第二，《野生動物保護法》中保護范圍過窄的問題在2004年、2016年等年份的幾次大改中并未得到實質(zhì)性改變。所有野生動物在生態(tài)系統(tǒng)中都具有重要地位，如只保護“三有”野生動物，忽視其他野生動物的保護，將會存在損害生物多樣性、危害公共安全和公眾健康的諸多風(fēng)險，反而更不利于對“重點野生動物”的保護。

(三)相關(guān)主管部門權(quán)限交叉嚴重

明確野生動物保護主管部門的職責(zé)劃分是實現(xiàn)野生動物監(jiān)督和管理首要考慮的問題?，F(xiàn)行《野生動物保護法》并未對“野生動物保護主管部門”進行具體明確的劃分，也沒有規(guī)定相關(guān)主管部門的責(zé)任和義務(wù)。

第一，《野生動物保護法》第七條第一款指出我國林業(yè)部門和漁業(yè)部門作為監(jiān)管部門都主管野生動物的保護工作，但陸生野生動物和水生野生動物保護的工作內(nèi)容龐雜，在實際執(zhí)行過程中，除上述兩部門外，還涉及林業(yè)草原、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康等多個部門，現(xiàn)行的法律法規(guī)并未明確規(guī)定以上職能部門相應(yīng)的職權(quán)范圍。第二，各主管部門之間多存在管理范圍重疊和職責(zé)交叉現(xiàn)象，由此導(dǎo)致實際管理過程中，推諉扯皮等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。政府機構(gòu)改革后，林業(yè)草原主管部門的職責(zé)涉及水生野生動物的保護工作，在實際操作過程中也和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的漁業(yè)漁政部門發(fā)生職能交叉或權(quán)限沖突。[4]各部門在野生動物交易自發(fā)性集市、野生動物網(wǎng)絡(luò)買賣、私人之間的買賣等方面尚未明確監(jiān)管職責(zé)，影響各部門聯(lián)合執(zhí)法行動，亦妨礙野生動物保護工作的有效推進。

(四)野生動物保護名錄更新遲緩

《野生動物保護法》第十條規(guī)定國家對野生動物實行分級分類保護制度。分級分類保護制度作為野生動物重點保護制度的核心內(nèi)容，現(xiàn)階段比較僵化且發(fā)展緩慢。

第一，現(xiàn)有名錄內(nèi)容陳舊。前幾次修改并未作實質(zhì)性更新，現(xiàn)有名錄保護種類和范圍過窄，內(nèi)容陳舊、制度僵化，總體發(fā)展呈滯后狀態(tài)。1989年制定的《國家重點保護野生動物名錄》于2003年作了小幅度的修改，除將部分Ⅱ級保護野生動物變更為Ⅰ級保護野生動物外，其他保護名錄迄今為止并無明顯變更。這種狀態(tài)已不能滿足外界環(huán)境變化對野生動物保護的條件，也不符合法律規(guī)定的每五年更新(2017年之前需要每十年更新)調(diào)整的要求，導(dǎo)致分級分類保護制度陷入僵化狀態(tài)。第二，《國家重點保護野生動物名錄》被兩個不同部門頒發(fā)，其內(nèi)容存在一定的重疊，林業(yè)草原主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對于個別物種的保護意見不一致。此外，我國重點保護野生動物棲息地與自然保護區(qū)、國家公園的保護范圍也存在一定的重疊，這也導(dǎo)致野生動物保護名錄更新緩慢。

(五)禁食野生動物條例不健全

禁食野生動物制度在野生動物保護立法中也占據(jù)重要地位，[5]現(xiàn)行《野生動物保護法》雖然對野生動物的生產(chǎn)、經(jīng)營等方面做了一些相關(guān)規(guī)定，但未對食用環(huán)節(jié)做出規(guī)定。

《野生動物保護法》第三十條可從以下幾個層面進行解讀：第一，該條明確規(guī)定了禁止生產(chǎn)、經(jīng)營使用野生動物，但只針對“國家重點保護野生動物”，筆者將其解讀為“非國家重點保護野生動物”在有合法來源的前提下是允許經(jīng)營利用的。第二，該條例的相關(guān)規(guī)定確立了國家重點保護野生動物不被食用的法律地位，禁止使用沒有合法來源證明的非國家重點野生動物，從一定層面上，筆者可解讀為該條例是允許使用有合法來源證明的非國家重點保護野生動物的。因此，非國家重點野生動物不被食用的法律地位出現(xiàn)了保護瓶頸。第三，《野生動物保護法》第三十條中的“食品”一詞，顯然是將野生動物作為食用對象，允許人類使用合法購買的野生動物及其制品作為食品進行食用，即一定意義上對人類食用野生動物這一行為持肯定態(tài)度。[6]

二、《野生動物保護法》的完善路徑

(一)樹立科學(xué)多元的立法理念

野生動物作為一種自然資源，具有科學(xué)、生態(tài)、社會等多元價值。野生動物的首要價值是其生態(tài)價值，生態(tài)價值是科學(xué)、社會等價值的前提和基礎(chǔ)，在立法理念中應(yīng)將其置于優(yōu)先地位，并得到法律的優(yōu)先保護。因此，我國應(yīng)將“生態(tài)中心主義”作為立法的基本理念，全面保護野生動物及生物多樣性，重視野生動物的生態(tài)價值，并對其多元價值進行綜合考量，在法律中予以明確規(guī)定。在修訂《野生動物保護法》時，建議將保護野生動物的生態(tài)價值或生態(tài)系統(tǒng)列為首條。

雖然野生動物保護與公眾健康和公共衛(wèi)生安全之間的關(guān)系尚未得到科學(xué)論證，但為了保障人民群眾的身體健康和公共衛(wèi)生安全，理應(yīng)樹立風(fēng)險預(yù)防原則，[7]建議將保障公眾健康和公共衛(wèi)生安全作為新的立法理念加入法律條例，將保護野生動物的生態(tài)價值統(tǒng)一到保障公眾健康和公共衛(wèi)生安全上來，促進相關(guān)法律法規(guī)協(xié)同做好重大公共衛(wèi)生安全保障，從而使生態(tài)環(huán)境與公眾健康從源頭上得到控制。

(二)擴大野生動物的法定保護范圍

國際上許多國家都對野生動物保護范圍進行了不同程度的修改與完善，為了降低野生動物病毒傳播給社會帶來的公共風(fēng)險等級，我國也應(yīng)擴大野生動物的法律保護范圍，將所有野生動物納入《野生動物保護法》的保護范疇，并將野生動物進行分級分類保護，采用一般保護和重點保護相結(jié)合的方式，將重點野生動物進行重點保護，將其他野生動物進行一般保護，在劃定保護范圍后，還應(yīng)細分具體保護對象，并制定不同的保護標準。

目前，各國對野生動物的定義尚未達成共識，國際上將野生動物通稱為Wildlife。筆者將野生動物定義為：野生動物是指非經(jīng)人工馴養(yǎng)，生活在天然自由狀態(tài)下，且依靠自然環(huán)境和自身能力來存活的物種?！爸攸c保護野生動物”之外的野生動物也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，如果對其保護不力，將會對整個生態(tài)系統(tǒng)造成負面影響。應(yīng)從基本國情出發(fā)，立足實際，將野生動物的保護范圍擴大至所有生存于自然環(huán)境下有可能攜帶病毒的野生動物。

因此，應(yīng)該擴大《野生動物保護法》第二條第二款的法定保護范圍，即野生動物是指珍貴、瀕危野生動物和“三有”野生動物，還有其他所有生存于自然環(huán)境下的陸生及水生兩棲類、爬行類等在內(nèi)的有可能攜帶病毒的野生動物。從而對野生動物進行普遍保護，貫徹落實“平等保護”的理念，避免因?qū)σ吧鷦游锏牟划?dāng)利用再次導(dǎo)致疫情大規(guī)模傳播。

(三)明確各主管部門的職責(zé)劃分

明確野生動物保護中各個主管部門的職責(zé)劃分，需要對與野生動物保護有關(guān)的主管部門進行聯(lián)合，并做出規(guī)定，適當(dāng)提高“野生動物保護主管部門”在保護中的優(yōu)先性。野生動物的保護和監(jiān)管部門涉及林業(yè)草原、市場監(jiān)管等多個主管部門，需要明確各主管部門的權(quán)限，并建立聯(lián)合執(zhí)法機制。

筆者建議，應(yīng)將各主管部門的職責(zé)進行明確劃分，即“林業(yè)草原部門主管野生動物的狩獵、馴養(yǎng)、繁殖等；農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門管理野生動物的防疫、檢疫工作；市場監(jiān)管部門主管野生動物的市場交易管理工作；公安部門負責(zé)對違法分子進行處理等?！贝送?，國家林業(yè)草原部門應(yīng)牽頭建立全國統(tǒng)一的野生動物保護執(zhí)法平臺，各部門應(yīng)及時處理交接的案件，并接受國家林業(yè)草原部門的統(tǒng)一管理和監(jiān)督。

針對地方政府及其林業(yè)草原部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、市場監(jiān)督部門、公安部門等部門建立監(jiān)管和義務(wù)權(quán)力清單，并根據(jù)“盡職免責(zé)、失職追責(zé)”的機制對其建立執(zhí)法考核機制。[8]明確規(guī)定各個野生動物保護主管部門的相關(guān)職權(quán)，加強有關(guān)部門在立法和執(zhí)法中的協(xié)同配合，從而減少有關(guān)部門發(fā)生推諉扯皮和利益爭奪的現(xiàn)象。

(四)完善相關(guān)名錄制度

我國《野生動物保護法》分級分類標準單一,完善分級分類保護制度首先需要在立法中明確分級分類制度標準這一問題。第一，建立健全野生動物保護范圍更新名錄制度，將有關(guān)部門印發(fā)的《國家重點保護野生動物名錄》進行整理合并，且這一名錄的制定應(yīng)符合相關(guān)國際條約的規(guī)定。第二，明確國家重點名錄、地方重點名錄以及普通名錄之間的關(guān)系，有必要強化普通名錄和地方重點保護名錄的嚴格程度，合理借鑒世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)制定的瀕危等級和保護標準，做好國家和地方名錄的銜接性規(guī)定。

我國應(yīng)該對野生動物保護實行嚴格的分類分級制度，及時更新野生動物保護名錄，建立科學(xué)的野生動物保護名錄制度；合理調(diào)整名錄制度，縮短分級分類制度的評估周期，并且擴充評估內(nèi)容，豐富評估形式，嚴格把控評估結(jié)果，將評估結(jié)果作為終期考核標準，并將其作為調(diào)整名錄的指標。

同時，可參照其他國家較為成熟的野生動物保護法律體系，以類別取代名錄。建議將野生動物劃分為魚類、兩棲類、爬行綱、哺乳綱等，避免名錄更新遲緩。國家各有關(guān)部門要加強協(xié)作，將國家有關(guān)部門印發(fā)的野生動物名錄進行整理與合并，適當(dāng)將名錄中的“Ⅱ級”保護野生動物提升為“Ⅰ級”保護野生動物，將“Ⅰ級”保護野生動物降至“Ⅱ級”保護野生動物，逐步減少允許人工繁育的野生動物種類，以此完善我國野生動物保護法的分級分類保護制度。

(五)建立健全禁食野生動物條例

《野生動物保護法》的法律漏洞為人們?yōu)E食野生動物留存了很大空間。因此，應(yīng)該在即將修訂的《野生動物保護法》中做出嚴格的規(guī)定和限制，并對濫食野生動物的行為實施全面禁止。[9]為避免因濫食野生動物行為導(dǎo)致的公共衛(wèi)生安全和健康危機事件再次發(fā)生，需要盡快建立健全禁止食用可能造成公共衛(wèi)生危機或健康風(fēng)險的野生動物名錄。

一是根據(jù)2020年初全國人大常委會審議通過的《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》相關(guān)規(guī)定表明，我國應(yīng)制定專門的野生動物禁食清單，并借鑒國際公約制定的禁止性名錄，將那些攜帶病毒且危害公眾健康的野生動物列入不可食用的范圍內(nèi)，使濫食野生動物的行為受到法律的約束。二是我們在探討禁食野生動物名錄時，還應(yīng)該對名錄中的物種進行準確定位，如主要保護“三有”野生動物，禁食宿主類野生動物，對一般類野生動物主要是為保護生物多樣性而禁止或限制非法獵捕等。同時，將人工養(yǎng)殖的非保護類陸生野生動物列入禁食名錄，對于可以食用且可人工飼養(yǎng)、繁育的陸生家養(yǎng)動物及其制品和水生野生動物制品不應(yīng)列入禁食名錄，但國家應(yīng)對其進行嚴格的檢疫。[10]

因此，筆者建議，在《野生動物保護法》第三十條增加一款“禁止濫食野生動物。禁止食用可能造成公共衛(wèi)生危機或健康風(fēng)險的所有野生動物及其制品?！币源藖斫∪覈骋吧鷦游锏臈l例。

筆者認為，立法機關(guān)和科研機構(gòu)此次對《野生動物保護法》作重新修定，應(yīng)以維持生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展、維護生物多樣性，保障人民群眾的身體健康和維護國家的公共衛(wèi)生安全為宗旨，在立法中樹立保護優(yōu)先的立法理念，調(diào)整野生動物保護的法定范圍，明確各職能部門的職責(zé)劃分，完善相關(guān)名錄制度，建立健全禁食野生動物條例，補充完善野生動物保護法與保護生物多樣性，彌補現(xiàn)行野生動物保護法律體系的空缺，尋求系統(tǒng)、科學(xué)的野生動物保護法律體系，使修訂后的《野生動物保護法》發(fā)揮強大的法律效力，更好地保護野生動物。