民主責(zé)任視角下公共行政的現(xiàn)代化演進(jìn)

王秋敏

（甘肅政法大學(xué)公共管理學(xué)院 甘肅 蘭州730070）

縱觀世界各國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程，其基本趨勢(shì)主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和政治的民主化[1]。為了適應(yīng)并引導(dǎo)國(guó)家現(xiàn)代化的這兩個(gè)基本趨向，世界各主要國(guó)家紛紛進(jìn)行治理變革，力圖通過實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化來推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)。而公共行政，以民主政治作為自己的構(gòu)建基礎(chǔ)和運(yùn)行背景，既是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要組成部分，又是實(shí)現(xiàn)民主治理的有效工具。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必然要求建立一個(gè)能夠體現(xiàn)民主精神，貫徹民主價(jià)值，積極承擔(dān)民主責(zé)任的現(xiàn)代化的公共行政。現(xiàn)代公共行政的建立與發(fā)展，正是沿著一條不斷加強(qiáng)和改善自身民主責(zé)任的路徑進(jìn)行的，其手段是行政改革，其目標(biāo)則是保證民主治理的有效落實(shí)。

一、公共行政民主責(zé)任的釋義

民主，作為國(guó)家現(xiàn)代化的基本趨向，已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家治理的基本制度安排和價(jià)值規(guī)范，也代表了轉(zhuǎn)型中國(guó)家政治體制改革的發(fā)展方向。民主，從其本質(zhì)上來說，就是通過主權(quán)在民、人民當(dāng)家作主來維護(hù)人民的權(quán)益，增進(jìn)社會(huì)的福祉并實(shí)現(xiàn)人的自主、自尊和全面發(fā)展，民主的價(jià)值就在于通過系統(tǒng)、全面的政治制度設(shè)計(jì)并不斷優(yōu)化制度的運(yùn)行機(jī)制來保障人民有效地參與國(guó)家事務(wù)的治理，為人民不斷提高管理自己、決定自己事務(wù)的能力提供現(xiàn)實(shí)的途徑和手段。通過民主制度的安排，人民不斷提高自己的美德、能力和智慧，并促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的公正、自由和繁榮。

由于規(guī)模、地域的限制和社會(huì)分工的發(fā)展，現(xiàn)代國(guó)家的民主政治在國(guó)家層面上都實(shí)行代議制民主，并輔以小范圍的直接民主制。代議制民主是指人民通過選舉自己的代表，授予他們制定反映人民愿望和利益的法律和公共政策的國(guó)家權(quán)力，從而間接實(shí)現(xiàn)人民的治理，如此便產(chǎn)生了國(guó)家治理中的委托代理關(guān)系。作為國(guó)家權(quán)力之一的公共行政，承擔(dān)了執(zhí)行法律，細(xì)化和落實(shí)公共政策，管理公共事務(wù)的國(guó)家職能。由此可見，公共行政的公共性最直觀的表現(xiàn)就在于它所行使的公共權(quán)力是國(guó)家權(quán)力中的一種，它屬于人民，來自人民的委托，并且直接作用于人民日常生活的方方面面。因此，公共行政的目的就是要維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民大眾的利益，它能否有效地履行自己的職能以及行使職能的方式將直接決定民主的制度安排和價(jià)值規(guī)范能否滲透于人民大眾的生活，根植于他們的內(nèi)心深處，使程序民主和實(shí)質(zhì)民主有效地結(jié)合起來，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治理想。正如戴維·M.利維坦所言：“民主國(guó)家不僅需要必須以民主原則為立國(guó)之本，而且還要民主的行政，以及貫穿于行政中的民主理念?！盵2]

基于以上分析，公共行政的民主責(zé)任包括兩個(gè)層次：一是公共行政的所有行為和結(jié)果必須指向人民的利益，對(duì)人民負(fù)責(zé)，由于代議民主制的主體地位，這種責(zé)任，既可以是間接責(zé)任，也可以是直接責(zé)任；二是公共行政必須創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件使人民能夠直接參與具體的公共事務(wù)的治理過程，包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督，通過行政參與實(shí)現(xiàn)人民的當(dāng)家作主和自我發(fā)展。公共行政這兩個(gè)層次的民主責(zé)任比較抽象，它需要具體化為每個(gè)行政人員的職責(zé)和義務(wù)，要落實(shí)到公共組織中每個(gè)成員的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)上，公共行政的民主責(zé)任能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于擁有負(fù)責(zé)任的行政人員。庫珀認(rèn)為：“在公共組織中保持負(fù)責(zé)任行為一般有兩種途徑，內(nèi)部控制與外部控制?！盵3]外部控制就是通過法律、規(guī)則、制度等外部因素強(qiáng)行對(duì)公務(wù)員個(gè)人進(jìn)行控制，以獎(jiǎng)勵(lì)為引導(dǎo)，同時(shí)以處罰相威脅；內(nèi)部控制則依賴于公務(wù)員自己內(nèi)心的價(jià)值觀和倫理準(zhǔn)則，它們會(huì)在缺乏規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制的情況下，鼓勵(lì)公務(wù)員個(gè)人采取合乎道德規(guī)范的行為。

二、公共行政現(xiàn)代化的歷史演進(jìn)

公共行政現(xiàn)代化是國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。依據(jù)國(guó)家現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程及其階段性以及為此展開的國(guó)家治理變革，公共行政的現(xiàn)代化包括公共行政的理性化與民主化兩個(gè)階段：第一次現(xiàn)代化是現(xiàn)代官僚制的建立與發(fā)展，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共行政的理性化。所謂公共行政的理性化，主要是指政府運(yùn)用不斷進(jìn)步的科學(xué)和技術(shù)加強(qiáng)自身建設(shè)，努力提高管理效能，積極介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，自上而下地推動(dòng)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程。第二次現(xiàn)代化就是當(dāng)今世界各國(guó)政府所進(jìn)行的治理變革，目標(biāo)是超越官僚制，推動(dòng)公共行政的民主化。公共行政的民主化是指政府以民主價(jià)值為行為準(zhǔn)則，通過行政參與和分權(quán)不斷提高自己的民主作風(fēng)，在自身與社會(huì)、與公民的互動(dòng)和相互支持中提高自己的績(jī)效，依靠平行的社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化的發(fā)展。公共行政的理性化與民主化構(gòu)成了公共行政現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，但二者并不是相互排斥、截然分開的，而是統(tǒng)一于有效地實(shí)現(xiàn)公共行政的民主責(zé)任這個(gè)政治發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)之中，只不過基于不同的國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展階段，公共行政的現(xiàn)代化也有不同的側(cè)重點(diǎn)。

（一）理性官僚制及其民主責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑

理性官僚制又被稱為現(xiàn)代官僚制，以和古代官僚制相區(qū)別，由于已經(jīng)置于現(xiàn)代化的發(fā)展背景下，為簡(jiǎn)便起見，本文統(tǒng)稱官僚制。官僚制是在西方國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中發(fā)展起來的一種行政體制，它呼應(yīng)了工業(yè)時(shí)代的需要，也推動(dòng)了西方國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程。19世紀(jì)后半期，隨著工業(yè)革命的完成和工業(yè)文明的來臨，美國(guó)開始由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)為工業(yè)社會(huì)，轉(zhuǎn)型時(shí)期的美國(guó)面臨一系列的困境并引發(fā)了民主政治的危機(jī)，最突出的表現(xiàn)就是壟斷資本家憑借手中的巨額財(cái)富不僅影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常進(jìn)行，還利用兩黨輪流執(zhí)政的缺陷操控政府，政黨分贓制和恩賜官爵制造成權(quán)錢交易，腐敗蔓延，無能之輩充斥政府，政府辦事效率極其低下。同時(shí)工業(yè)化的發(fā)展使得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各種公共事務(wù)越發(fā)復(fù)雜，對(duì)政府管理的能力和質(zhì)量提出了更高的要求，社會(huì)矛盾和階級(jí)沖突日益尖銳。為此，美國(guó)人開展了進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)，并與科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)聯(lián)手，強(qiáng)調(diào)借助于知識(shí)、科學(xué)，通過專家治理來整合社會(huì)，以理性的力量來制約過于分散的、追求自我利益的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。正是在這種背景下，進(jìn)步人士希望通過促進(jìn)文官制度的改革，實(shí)現(xiàn)政府管理的科學(xué)化、理性化和規(guī)范化，以此建立一個(gè)對(duì)民主政治負(fù)責(zé)任的政府，最終導(dǎo)致了官僚制政府的建立和發(fā)展。

基于兩黨制和選舉民主的政治背景，官僚制以政治與行政的職能分化作為建立的前提，并經(jīng)由韋伯的現(xiàn)代官僚制組織理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)中科學(xué)高效的管理體制。政治與行政的職能分化最早由伍德羅·威爾遜提出，并由古德諾加以發(fā)展。二人皆認(rèn)為，政治涉及政策、法律的制定和利益的分配，民主的價(jià)值理念必須貫徹其中，而行政主要關(guān)注法律的執(zhí)行和政策的實(shí)施，是事務(wù)領(lǐng)域，是管理問題，追求的是效率。為了達(dá)到政府運(yùn)作的效率標(biāo)準(zhǔn)，公共部門應(yīng)該師法私營(yíng)企業(yè)管理，應(yīng)用科學(xué)管理的精神、方法和技術(shù)，用知識(shí)和協(xié)調(diào)來代替無知和沖突。在威爾遜看來，“人類文明中的現(xiàn)代性與良好行政體制的完善有關(guān)。良好行政的體制是等級(jí)秩序化的，人員分等級(jí)，接受政府核心部門首腦的政治領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)行政人員均為訓(xùn)練有素的公務(wù)員”[4]35。威爾遜看到了政治與行政在所承擔(dān)的國(guó)家職能的性質(zhì)與內(nèi)容上的不同，行政保持相對(duì)獨(dú)立的重要性，但他認(rèn)為政治必須對(duì)行政保持一定的控制，否則，人民的意志和利益就無法得到實(shí)現(xiàn)。因此，威爾遜強(qiáng)調(diào)“國(guó)會(huì)是主導(dǎo)的和控制性的力量，是所有動(dòng)力和管制性權(quán)力的中心和源泉”[4]32，“人民的代表在所有政府事務(wù)方面是適當(dāng)?shù)慕K極權(quán)威，一旦這一原則得到認(rèn)可，全國(guó)政治的創(chuàng)始和控制力量就落在立法機(jī)關(guān)了。立法機(jī)關(guān)決定要做什么，行政機(jī)關(guān)只是有責(zé)任毫無疑問地服從國(guó)會(huì)”[4]34。韋伯的思想則支持了威爾遜的觀點(diǎn)。官僚制理論是韋伯現(xiàn)代化理論的核心，對(duì)韋伯來說，行政體制的官僚化程度在根本上代表了一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程。他對(duì)理想官僚制特征地描述為人所熟知——建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)之上；職務(wù)等級(jí)原則與層級(jí)節(jié)制；行政人員專業(yè)化與職業(yè)化；公務(wù)處理規(guī)則化與非人格化。韋伯認(rèn)為，官僚制是一種追求形式合理性的組織管理體制，它準(zhǔn)確、快速、連續(xù)、統(tǒng)一，具有確定性和可預(yù)測(cè)性，在技術(shù)上高于以前一切的組織形式。但同時(shí)，韋伯也看到了“官僚制不僅是一個(gè)技術(shù)工具；它還是一支具有自身利益和價(jià)值觀的社會(huì)力量，而且它具有超越其工具成就的社會(huì)影響力”[5]。這種偏離是系統(tǒng)的而不是偶然的。鑒于官僚行政在國(guó)家治理中的強(qiáng)勢(shì)地位，“在現(xiàn)代國(guó)家，實(shí)際的統(tǒng)治者必然且不可避免地就是官僚系統(tǒng)，因?yàn)闄?quán)力的行使并非通過議會(huì)的演說，也不是通過君主的文告，而是通過日常的行政管理，實(shí)際上就是通過軍事和民事官員”[6]。韋伯認(rèn)識(shí)到官僚制具有兩重特性——處理復(fù)雜社會(huì)事務(wù)的必要性以及僭越其工具職能的趨勢(shì)，如何使官僚制服從于民主統(tǒng)治就成為現(xiàn)代治理最重要的問題，答案就是要有能夠駕馭官僚機(jī)構(gòu)并使之服從政治控制的政治家。

由上，我們可以看出官僚制的民主責(zé)任主要指第一個(gè)層次，即公共行政應(yīng)該服務(wù)于人民，必須以實(shí)現(xiàn)人民的利益和意志作為行為的指向，但這種責(zé)任是一種間接責(zé)任，責(zé)任的落實(shí)主要是依靠法律、規(guī)則等外部控制形式。由于強(qiáng)調(diào)工具理性，公務(wù)員要以中立的知能客觀地為不同執(zhí)政黨服務(wù)，內(nèi)在的倫理自醒并未納入考慮。這種民主責(zé)任的實(shí)現(xiàn)邏輯是：公民通過政治參與，尤其是選舉活動(dòng)，促使民選官員和代議機(jī)關(guān)制定出反映人民意志和利益的公共政策；代議機(jī)關(guān)通過法治原則控制行政部門，行政部門從整體上對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，忠實(shí)地、不折不扣地、高效地執(zhí)行議會(huì)所制定的法律和政策；行政機(jī)關(guān)采用官僚制組織模式，依靠專業(yè)分工和專職化提高各單位的工作效率，以命令等級(jí)控制進(jìn)行整體協(xié)作并明確行政責(zé)任的歸屬，專職化的公務(wù)員組成一個(gè)命令鏈條，層層向其上級(jí)負(fù)責(zé)，直至最高行政長(zhǎng)官；非人格化的規(guī)則和規(guī)章使協(xié)作進(jìn)一步加強(qiáng)，在這樣的組織體制下，權(quán)力集中，責(zé)任明確，行動(dòng)統(tǒng)一，行政機(jī)關(guān)能夠高效率地執(zhí)行和落實(shí)公共政策，從而使人民的意志和利益順利實(shí)現(xiàn)。這是一個(gè)環(huán)式的責(zé)任鏈條，在這個(gè)責(zé)任鏈條中，公共行政對(duì)人民利益的服務(wù)和負(fù)責(zé)是通過向議會(huì)和民選官員的負(fù)責(zé)來實(shí)現(xiàn)的，是一種間接的民主責(zé)任。至于公共行政民主責(zé)任的第二個(gè)層次，人民對(duì)行政活動(dòng)的直接參與則被排除在外。官僚制行政認(rèn)為，公民參與應(yīng)屬于政治領(lǐng)域，公共行政強(qiáng)調(diào)科學(xué)主義、技術(shù)理性和工具理性，它是一種職業(yè)領(lǐng)域，普通民眾缺乏專業(yè)培訓(xùn)和職務(wù)信息，他們對(duì)行政領(lǐng)域的指手畫腳會(huì)妨礙政府的有效運(yùn)作，損害公共利益的實(shí)現(xiàn)，民主反而不能實(shí)現(xiàn)，因此，公民參與應(yīng)遠(yuǎn)離行政領(lǐng)域。

官僚制行政將公共行政的民主責(zé)任界定為落實(shí)公共利益而不是界定公共利益，以效率作為自己的行動(dòng)邏輯，以科學(xué)理性排斥公民參與，這種民主責(zé)任的間接性和不完整性以及為實(shí)現(xiàn)責(zé)任所采用的封閉的集權(quán)管理體制使它飽受詬病，并引發(fā)了公共行政的合法性危機(jī)。公共行政的間接民主責(zé)任若要真正落實(shí)，前提是代議民主制度的完美運(yùn)行。然而在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，利益的多元化和資源的有限性，再加上人的自利本性和有限理性，民選的政治官員未必能制定體現(xiàn)人民意志和利益的公共政策，人民也未必能夠通過民主選舉來有效地影響和制約政治官員，代議民主制的缺陷已為政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家深入研究，在此不再贅述。更為重要的是，在實(shí)際的政治運(yùn)行中，政治與行政二者緊密互動(dòng)，相互滲透。行政實(shí)際上介入了政策的制定，而政治也在影響政策的執(zhí)行。行政官員通過政策制定過程中的咨詢權(quán)和建議權(quán)以及大量的行政自由裁量權(quán)事實(shí)上承擔(dān)著政策制定的功能。但是，人民大眾并不能直接參與行政管理領(lǐng)域，他們?nèi)狈τ行У氖侄蝸碛绊懞椭萍s行政官僚，既如此，如何判斷行政官僚是按照人民的需要和利益而不是根據(jù)自己的利益和判斷來行動(dòng)？同時(shí)，專業(yè)技術(shù)和職務(wù)信息的優(yōu)勢(shì)在一定程度上架空了國(guó)會(huì)對(duì)行政部門的有效控制，國(guó)會(huì)對(duì)此的反應(yīng)是進(jìn)一步的立法和規(guī)則控制，這又損害了行政自由裁量權(quán)的行使，并造成文牘主義、刻板主義，降低了政府的辦事效率，官僚制反而變成了低效的代名詞。封閉的集權(quán)管理體制更是形成了官僚制行政的悖論：為了實(shí)現(xiàn)民主政治，行政組織應(yīng)采取集權(quán)管理方式，民主的結(jié)果需要通過非民主的過程來得到。威爾遜認(rèn)為，權(quán)力越分散，它就越不負(fù)責(zé)任，建立一個(gè)控制等級(jí)體制的單一權(quán)力中心更有利于提高效率和履行責(zé)任。但是事實(shí)與當(dāng)初的設(shè)想有所出入。在集權(quán)行政體制當(dāng)中，命令和權(quán)力自上而下運(yùn)行，決策信息確卻是自下而上流動(dòng)。下級(jí)人員，即便對(duì)上級(jí)的決策有所質(zhì)疑，但在申訴無效之后，必須遵照?qǐng)?zhí)行?；鶎庸倭胖苯用鎸?duì)民眾，最了解社會(huì)需求，掌握大量的信息，但被排除在決策之外。而且，以職業(yè)發(fā)展為目標(biāo)的行政官僚，孜孜不倦地追求更多的提升機(jī)會(huì)，而提升又依賴于上司的推薦，公務(wù)員勢(shì)必會(huì)討好和取悅其上司，有利的信息向上匯報(bào)，不利的信息瞞而不報(bào)，結(jié)果就是決策失誤，控制失效。所以，政府最終提供的產(chǎn)品和服務(wù)未必能滿足公民的需要和利益，但這種等級(jí)控制和行政命令的思想與行為卻由原本是官僚制組織內(nèi)部的行動(dòng)邏輯演變成官僚制組織處理與人民大眾關(guān)系的行為模式，人民由國(guó)家的主人淪落為官僚制政府的臣民，人民主權(quán)的理想不但沒有得到維護(hù)，反而受到損害，公共行政的合法性由此受到質(zhì)疑。更重要的是，民主不僅是一種價(jià)值，一種制度，它還是一種手段，一種工具，人民當(dāng)家作主，不僅僅是為了保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民大眾的利益，還要通過這一制度的落實(shí)實(shí)現(xiàn)人的自主、自治、合作、奉獻(xiàn)，從而促進(jìn)人的全面發(fā)展。國(guó)家的現(xiàn)代化既依賴于人的現(xiàn)代化，也指向人的現(xiàn)代化，國(guó)家發(fā)展的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的自由、尊嚴(yán)和幸福。官僚制推崇非人格化和照章辦事，強(qiáng)調(diào)命令服從關(guān)系，但制度規(guī)章不可能考慮到一切情況，在本該由個(gè)體官僚創(chuàng)造性解決問題、主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的情境中，由于懼怕觸犯規(guī)則，受到紀(jì)律懲罰，這些工作人員往往采取拖延、逃避的態(tài)度以推卸責(zé)任，個(gè)體官僚的能力和職業(yè)道德無法得到鍛煉和提高，同時(shí)組織也日益喪失活力和對(duì)環(huán)境的靈活應(yīng)變能力，日趨僵化保守。心智未得到充分自由發(fā)展的行政人員，放棄了獨(dú)立自主的思考和自省，一味地消極被動(dòng)服從上級(jí)的命令，一旦政治官員下達(dá)了錯(cuò)誤的命令，他們所掌握的技術(shù)理性，不但不能成為實(shí)現(xiàn)公共利益的有效工具，反而變成了推行“行政之惡”的利器。所謂“行政之惡，是由普通人———行政官僚在一種集體無意識(shí)的情況下一手造成的，是在合法的、正當(dāng)?shù)?、合乎常理的程序中一步一步制造出來的。他們?cè)谥圃旌蛥⑴c邪惡的時(shí)候，根本意識(shí)不到自己的不當(dāng)之處，在災(zāi)難發(fā)生之后，他們也不覺得應(yīng)該對(duì)災(zāi)難的后果負(fù)責(zé)”[7]。手段和目的背道而馳，恰恰是人類理性的湮滅。至于普通人民大眾，由于缺乏管理公共事務(wù)的能力，只能等待代表國(guó)家權(quán)威并高高在上的政府的憐憫和施舍，渺小的公民個(gè)人匍匐在巨大的官僚機(jī)器腳下，人的自信、自尊從何而來，公共精神和公民美德又如何培養(yǎng)？沒有人民對(duì)公共治理的積極參與，沒有人民對(duì)政府的支持和幫助，政府單憑一己之力，面對(duì)越來越復(fù)雜的公共事務(wù)，表現(xiàn)得越來越力不從心。官僚主義思想的擴(kuò)張，損害了個(gè)人和整個(gè)社會(huì)的自主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，使國(guó)家治理的社會(huì)土壤日趨貧瘠，可以說，沒有積極奉獻(xiàn)自己智慧、美德和能力的現(xiàn)代化公民，就沒有整個(gè)社會(huì)的發(fā)展和繁榮。公民的行政參與不僅是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民利益的手段，更是民主的本質(zhì)和目的。官僚制行政民主責(zé)任的缺陷引發(fā)了政府治理的危機(jī)，世界范圍的政府治理變革由此拉開序幕，公共行政的現(xiàn)代化進(jìn)入了第二發(fā)展階段。

（二）當(dāng)代政府治理變革及民主責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

官僚制自誕生以來受到過種種非議，但由于它適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)大生產(chǎn)和民主政治平等化以及公共行政復(fù)雜化的需要，那些批評(píng)和指責(zé)并未對(duì)它構(gòu)成真正的威脅。隨著信息時(shí)代的來臨和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國(guó)家治理呈現(xiàn)出巨大的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、多樣性，單中心的集權(quán)的官僚機(jī)器越發(fā)顯得笨拙和低效。1968年，為了應(yīng)對(duì)美國(guó)社會(huì)的復(fù)雜和動(dòng)蕩，以沃爾多和弗里德里克森為代表所發(fā)起的新公共行政運(yùn)動(dòng)就對(duì)官僚制行政進(jìn)行了激烈的批判。新公共行政思想強(qiáng)烈抨擊官僚制將效率作為公共行政的核心價(jià)值，認(rèn)為公共行政的終極價(jià)值是對(duì)社會(huì)公平與民主的維護(hù)，理性的官僚制熱衷于等級(jí)壓制，缺少人文關(guān)懷，既無力管理好組織內(nèi)部，也無法應(yīng)對(duì)外部環(huán)境。行政人員不是中立的政策執(zhí)行者，他們?cè)谠S多重要的方面影響政治，并引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值觀的建立，應(yīng)該對(duì)公平承擔(dān)更大的責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)公平，公共行政必須有代表性和回應(yīng)性，通過分權(quán)擴(kuò)大參與，增強(qiáng)社會(huì)的責(zé)任感。這里的參與既包括當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)作上的參與，也包括組織決策中下級(jí)成員的參與。新公共行政倡導(dǎo)通過民主行政實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，并強(qiáng)調(diào)通過構(gòu)建公共行政官員所應(yīng)遵循的價(jià)值規(guī)范和倫理準(zhǔn)來促使行政人員正確地行使自由裁量權(quán)以便更好地承擔(dān)民主責(zé)任。1973年，文森特·奧斯特羅姆教授出版了《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》。文森特以公共選擇理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建了一個(gè)不同于官僚制行政的民主制行政。民主制行政的核心內(nèi)容是打破等級(jí)結(jié)構(gòu)，廢除單一權(quán)力中心，進(jìn)行分權(quán)，發(fā)展多元的、交疊管轄的政府機(jī)構(gòu)，采用多中心治理，通過制度安排加強(qiáng)各種公共組織的合作與競(jìng)爭(zhēng)，理想是建立一個(gè)公民自主的自治政府，自治政府應(yīng)該落實(shí)到基層，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄰里開始做起。此時(shí)，公共行政開始注重和強(qiáng)化第二層次的民主責(zé)任，即通過民眾對(duì)行政過程的參與來實(shí)現(xiàn)民主治理，并以此作為政府治理改革和公共行政現(xiàn)代化發(fā)展的切入點(diǎn)。這兩種改革思想為新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)生做了一定程度的理論準(zhǔn)備。20世紀(jì)70年代末80年代初，以英、美兩國(guó)為首掀起了一輪被稱為新公共管理的行政改革浪潮，這股改革浪潮很快波及發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)和蘇聯(lián)也在同一時(shí)期改革，從而形成了世界范圍內(nèi)的政府改革運(yùn)動(dòng)。

被稱為新公共管理的政府改革，是在現(xiàn)代化的推動(dòng)力和官僚制行政所引發(fā)的政府管理危機(jī)的壓力雙重作用下所進(jìn)行的一次民主治理模式的轉(zhuǎn)型。一方面，經(jīng)濟(jì)全球化和信息社會(huì)的來臨，使人類社會(huì)更加復(fù)雜、動(dòng)蕩，對(duì)政府的治理能力提出了更高的要求，信息技術(shù)的革命則為建立更加高效、靈活、透明的現(xiàn)代化政府創(chuàng)造了機(jī)會(huì)；另一方面，20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，造成西方各國(guó)政府財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，福利國(guó)家不堪重負(fù)，并引發(fā)了一系列的社會(huì)與政治問題，民眾對(duì)公共服務(wù)提出了更多的要求，但官僚制政府臃腫龐大，行動(dòng)僵化，效率低下，與私營(yíng)管理的創(chuàng)新與高效形成了鮮明的對(duì)比，由此引發(fā)了政府的治理危機(jī)，以“改革官僚制”“突破官僚制”為口號(hào)的新公共管理運(yùn)動(dòng)從此拉開大幕并席卷全球。新公共管理以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，尤其是公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，采用私人部門的組織結(jié)構(gòu)和管理技術(shù)，運(yùn)用市場(chǎng)化的運(yùn)作模式再造政府。改革一手指向公民，在具體的公共服務(wù)的供給過程中，通過消費(fèi)者主權(quán)機(jī)制和業(yè)務(wù)流程再造，把抽象的公民轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)機(jī)制中具體的顧客，政府必須以具體的顧客的愿望和需求為導(dǎo)向，聆聽顧客的心聲并積極回應(yīng)，這就使得民眾能夠參與公共服務(wù)的決策，增強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)供給的影響，并使政府更加透明、公開。以顧客為導(dǎo)向同時(shí)也意味著官僚應(yīng)直接對(duì)公民負(fù)責(zé)，責(zé)任更加明確和直接。另一手指向官僚制組織，采用私營(yíng)部門的管理技術(shù)和方法重塑行政組織的結(jié)構(gòu)和管理模式。在組織內(nèi)部管理上，構(gòu)建分權(quán)的、專業(yè)化的執(zhí)行組織，廢除繁文縟節(jié)，采用績(jī)效考核與績(jī)效管理方法，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，運(yùn)用更富有彈性的用人制度和薪酬制度。在組織外部關(guān)系上，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共領(lǐng)域，采用私有化、合同承包等方式，破除官僚政府對(duì)公共服務(wù)供給的獨(dú)家壟斷，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)性項(xiàng)目，放松政府私營(yíng)企業(yè)的管制，以便在公共部門與私營(yíng)部門之間、公共部門各機(jī)構(gòu)之間以及私營(yíng)企業(yè)之間展開競(jìng)爭(zhēng)，既能減縮政府規(guī)模，又能提高公共物品及服務(wù)供給的效率。

新公共管理改革一方面通過技術(shù)理性提高政府的工作效率，利用信息技術(shù)進(jìn)行流程再造，提高服務(wù)質(zhì)量，從而更好地滿足顧客的需要。另一方面，新公共管理主張行政人員參與政策制定，積極與民眾交流，傾聽民眾聲音并及時(shí)反饋，這種直接的民主責(zé)任機(jī)制，大大提高了政府對(duì)公民的回應(yīng)力，這要求行政過程應(yīng)具有更大的透明度、公開性，民眾享有更多的知情權(quán)。新公共管理強(qiáng)調(diào)民眾直接參與公共治理，建立和創(chuàng)新各種公民參與機(jī)制，鼓勵(lì)民眾與政府合作解決公共問題，政府要更多授權(quán)給社會(huì)公民組織，采取公私合作、服務(wù)外包等方式，讓社會(huì)參與到公共服務(wù)中。這要求政府進(jìn)行縱向分權(quán)，中央向地方分權(quán)，上級(jí)向下層管理者分權(quán)，政府向社會(huì)分權(quán)。同官僚制相比，新公共管理對(duì)代議民主制下特殊利益集團(tuán)可以通過民主程序操縱公共政策，影響政府的公正性從而造成民主的危機(jī)進(jìn)行了矯正，試圖通過一種民主行政的方式，增加直接民主的成分來提高人民的自主治理能力，并重新獲得對(duì)政府的控制，它使公共行政能夠承擔(dān)更加完整的民主責(zé)任，這是它的進(jìn)步之處。為適應(yīng)信息時(shí)代而發(fā)動(dòng)的新公共管理改革既注重公共行政的科學(xué)化與理性化，又注重公共行政的民主化，希望通過推進(jìn)公共行政的科學(xué)化和民主化來構(gòu)建信息社會(huì)所需要的公共管理模式。但新公共管理過于依賴市場(chǎng)機(jī)制和現(xiàn)代企業(yè)管理方法，沒有看到私營(yíng)管理與公共行政在本質(zhì)上的區(qū)別，強(qiáng)調(diào)公共行政的管理性而忽略了它的政治性，把公民降低為顧客，無意中使國(guó)家的主人變?yōu)榭腿?；以管理?zé)任取代民主政治責(zé)任，使政府在追求效率的過程中反而遺失了公共性價(jià)值。它強(qiáng)調(diào)人的自利本性，希望通過采用企業(yè)管理的激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)行政官員在追求自己利益的過程中促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，雖然有其合理之處，但卻導(dǎo)致行政人員公共服務(wù)精神的消失和對(duì)公共利益的懈怠，再加上以結(jié)果為導(dǎo)向忽視對(duì)過程必要的監(jiān)管，削弱對(duì)行政人員外部控制的同時(shí)又沒有加強(qiáng)甚至是弱化他們內(nèi)在的控制力，民主責(zé)任貫徹機(jī)制的缺失給公共利益帶來重大損失。它將政府的作用界定為“掌舵”而不是“劃槳”，其實(shí)是用一個(gè)“行政中心論”取代了另一個(gè)“行政中心論”。正如登哈特夫婦所言，“當(dāng)我們急于掌舵時(shí)，也許我們正在淡忘誰擁有這條船”[8]。

20世紀(jì)90年代，隨著信息革命和經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展以及各國(guó)行政改革的持續(xù)進(jìn)行，治理理論興起，為國(guó)家治理改革和公共行政的發(fā)展提供了新的理論支持和指導(dǎo)。由于治理可以運(yùn)用于不同的學(xué)科和語境中，對(duì)于什么是治理，學(xué)界并沒有一個(gè)統(tǒng)一的界定。“評(píng)論家已經(jīng)區(qū)分出了治理研究的三大學(xué)派，即公司治理、善治及公共治理?！盵9]5考慮到公共行政的主要任務(wù)是公共政策的實(shí)施與公共服務(wù)的提供，在公共行政領(lǐng)域，用公共治理能夠更好地解讀這一任務(wù)實(shí)施狀況的發(fā)展變化。Stephen P·Osborne認(rèn)為：“公共政策實(shí)施和公共服務(wù)提供已經(jīng)經(jīng)歷了三種體制：一是從19世紀(jì)后期到20世紀(jì)70年代末80年代初持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間的公共行政；二是從20世紀(jì)70年代末80年代初發(fā)展到21世紀(jì)初的新公共管理；三是自那以后出現(xiàn)的新公共治理。事實(shí)上，新公共管理時(shí)期是具有集權(quán)主義、官僚主義傳統(tǒng)的公共行政和處于萌芽狀態(tài)、具有多元主義特征的新公共治理之間的一個(gè)相對(duì)短暫的過渡階段。”[9]1為了有效治理高度復(fù)雜、動(dòng)態(tài)和多樣的信息社會(huì)，公共治理主要表現(xiàn)出如下特征：公共治理主體的多元化，公共部門、私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織和公民等各種相互依賴的行動(dòng)主體共同致力于公共服務(wù)的提供；公共決策的復(fù)雜性要求各治理主體共享技能、金錢和信息，同時(shí)也共享裁量權(quán)；各治理主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制不再依賴官僚制的命令服從關(guān)系，主要通過平等協(xié)商，合作共享和自主自治的網(wǎng)絡(luò)來取得一致行動(dòng)；不同性質(zhì)的治理主體秉持不同的價(jià)值，這要求更多的理性溝通，更多的理解和寬容。公共治理認(rèn)識(shí)到信息時(shí)代政府作為唯一權(quán)力主體的單中心治理模式的局限性，強(qiáng)調(diào)多元主體對(duì)公共治理自由平等的參與，通過理性的對(duì)話商談取得共識(shí)建立合作，實(shí)行權(quán)力和利益共享，這一切不僅為社會(huì)提供了更多的公共服務(wù)，促進(jìn)了更大的公共利益，更重要的是，在此過程中，鍛造了一批具有美德和公共精神的現(xiàn)代化公民。此時(shí)的公民，不再局限于狹隘的短期的個(gè)人利益，而能在更廣闊的社會(huì)視角下理解公共需要、自我利益和他人利益，他們積極主動(dòng)參與公共事務(wù)，對(duì)他人尊重、信任、包容，自律且負(fù)責(zé)，這反過來又進(jìn)一步提高了政府的治理績(jī)效。顯然，公共治理意味著政府要承擔(dān)更加直接和完整的民主責(zé)任，行政人員不僅要民主行政，還要對(duì)現(xiàn)實(shí)中的價(jià)值沖突和人性的缺陷有客觀冷靜的認(rèn)識(shí)和理解，運(yùn)用自己的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)智慧，設(shè)置規(guī)則和程序預(yù)防決策中的扯皮和低效，并利用迅速發(fā)展的通信技術(shù)和信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息共享和協(xié)調(diào)行動(dòng)，構(gòu)建多樣化的行政參與途徑，制定糾偏機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，這一切都需要制定科學(xué)的制度、規(guī)則和程序，還需要培養(yǎng)各治理主體的公共價(jià)值觀。為了實(shí)現(xiàn)有效的合作，需要同時(shí)推進(jìn)公共行政的民主化與理性化，但此時(shí)，價(jià)值理性引導(dǎo)工具理性，手段和目的實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。

三、啟示

改革開放40多年以來，我國(guó)多次進(jìn)行以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的治理體制改革，極大促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，不僅創(chuàng)造了大量的物質(zhì)財(cái)富，還喚醒和增強(qiáng)了各社會(huì)主體的權(quán)利意識(shí)和自主意識(shí)。在信息化和經(jīng)濟(jì)全球化不斷深入發(fā)展的今天，中國(guó)政府一方面充分利用信息技術(shù)革命，積極采用一系列新的管理技術(shù)，包括移動(dòng)互聯(lián)、人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算等等，利用這些先進(jìn)的技術(shù)，進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、流程再造和團(tuán)隊(duì)式合作，不斷提升自己的治理能力和效率，迅速提高了中國(guó)公共行政的科學(xué)化水平；另一方面，政府經(jīng)過多年探索實(shí)踐，不斷開拓和豐富民眾參與公共治理的渠道和方法，除了常規(guī)的聽證會(huì)、座談會(huì)之外，政務(wù)熱線、微信微博、市長(zhǎng)郵箱等媒介，云上協(xié)商會(huì)議、線上投票表決等新的治理方法，不僅提升了政府對(duì)民眾的回應(yīng)性，還使民眾能有效地參與到政府的行政過程中，公共行政的民主化程度也在不斷深化。雖然中國(guó)公共行政的現(xiàn)代化與西方發(fā)達(dá)國(guó)家呈現(xiàn)出相同的趨勢(shì)，但行政生態(tài)學(xué)理論告訴我們，一國(guó)政府行政改革的措施與行政發(fā)展的路徑應(yīng)當(dāng)是由該國(guó)政府所面臨的具體國(guó)情和現(xiàn)實(shí)任務(wù)所決定。建設(shè)“服務(wù)型政府”的改革目標(biāo)宣告了中國(guó)公共行政必須承擔(dān)民主責(zé)任，但我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)和歷史傳統(tǒng)決定中國(guó)公共行政實(shí)現(xiàn)民主責(zé)任的具體措施不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，仔細(xì)研究西方公共行政的現(xiàn)代化進(jìn)程，我們得到以下兩點(diǎn)啟發(fā)：第一，西方國(guó)家公務(wù)員實(shí)行政治中立是基于其兩黨制的政治背景，而中國(guó)要想迅速推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程，取得跨越式發(fā)展就必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持共產(chǎn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政和全面領(lǐng)導(dǎo)，因此，黨對(duì)行政的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和價(jià)值引領(lǐng)是增強(qiáng)政府責(zé)任心和回應(yīng)性的關(guān)鍵，黨的政治理想和政治信念必須滲透于公共行政的科學(xué)化進(jìn)程，以黨內(nèi)民主建設(shè)和全心全意為人民服務(wù)的價(jià)值理念來驅(qū)逐官僚主義作風(fēng)。第二，西方發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)公共行政民主化的基本前提是代議民主制度的成熟，在我國(guó)，作為權(quán)力機(jī)關(guān)和代議機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)的作用并沒有完全地發(fā)揮出來，必須進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，使人大能真正發(fā)揮其立法和監(jiān)督職能，督促公共行政切實(shí)履行其民主責(zé)任。

綜上所述，西方公共行政的現(xiàn)代化過程就是一個(gè)由專注于實(shí)現(xiàn)第一層次民主責(zé)任轉(zhuǎn)向同時(shí)注重實(shí)現(xiàn)第二層次民主責(zé)任的過程，由強(qiáng)調(diào)建設(shè)一個(gè)仁慈、公正、高效的權(quán)威政府轉(zhuǎn)向建立一個(gè)更加民主、開放，更具有公共服務(wù)精神，更懂得以平等的態(tài)度與公民和社會(huì)加強(qiáng)合作的政府，是一個(gè)先注重科學(xué)行政，再注重民主行政，最后以民主來引導(dǎo)科學(xué)行政的發(fā)展過程。社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)就是人民民主，沒有民主，社會(huì)主義相對(duì)于資本主義的優(yōu)越性就不能充分體現(xiàn)出來。中國(guó)公共行政的現(xiàn)代化，必須立足于我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)民主責(zé)任的立場(chǎng)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)國(guó)情，并借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革和行政發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府治理模式的創(chuàng)新。