檢察監(jiān)督案件化辦理機制探索
——以被告人涉案財物處置為監(jiān)督視角

張美潔,郁靜嫻

(上海市嘉定區(qū)人民檢察院，上海 200001)

一、問題的提出

基本案情：2018年5月，S市J區(qū)公安分局在辦理一起詐騙案時，扣押了犯罪嫌疑人黃某的一部手機并隨案移送至J區(qū)人民檢察院審查起訴。同年10月，黃某被J區(qū)人民法院判處拘役六個月、罰金人民幣一千元。刑滿釋放后，黃某因J區(qū)公安分局長期未返還扣押的手機，以法院生效判決未對該扣押物品做出沒收或其他處理決定但扣押機關(guān)未及時解除扣押措施為由，先后向J區(qū)公安分局、J區(qū)人民法院及J區(qū)人民檢察院上訪要求拿回被扣押的手機。J區(qū)人民檢察院依據(jù)S市人民檢察院出臺的《關(guān)于規(guī)范辦理控告自辦案件的實施辦法》《關(guān)于規(guī)范控告申訴自辦案件終結(jié)工作的意見》等規(guī)定，對黃某的信訪事項開展控告自辦件工作。在厘清信訪人訴求的基礎(chǔ)上開展調(diào)查審查工作，根據(jù)《刑事訴訟法》第一百一十五條及《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規(guī)定》第二十五條之規(guī)定，促成S市J區(qū)公安分局及時將黃某的手機解除扣押，予以發(fā)還黃某。

刑事訴訟過程中的涉案財物是一個廣義的概念，三機關(guān)均規(guī)定符合條件的涉案財物應(yīng)及時返還，其中法院規(guī)定被查封、扣押、凍結(jié)的屬于被告人合法所有的財物，在賠償被害人損失、執(zhí)行財產(chǎn)刑后再返還被告人。但在司法實踐中，對于被查封、扣押、凍結(jié)后經(jīng)法院審判認定為被告人合法財物的刑事被扣押物的審后處置，存在返還不夠及時、處置較為隨意的現(xiàn)象，導(dǎo)致類似黃某的信訪案件頻繁發(fā)生。以J檢察院控告申訴窗口接待來訪的數(shù)據(jù)為例，2015年至2020年，J檢察院共受理刑事被追訴人要求解除扣押措施、發(fā)還涉案財物的信訪案件共計65件，具體分析如下。

(一)信訪數(shù)量呈大幅增長態(tài)勢

據(jù)統(tǒng)計，自2015年1月1日至2020年1月1日期間，J檢察院控申窗口共受理群眾要求發(fā)還個人財物的信訪件共計65件，受理數(shù)量約占同時期的信訪案件數(shù)量的5.2%。2015、2016年度共受理要求發(fā)還個人財物的信訪件3件，2017、2018年度受理要求發(fā)還個人財物的信訪件11件，2020年度受理要求發(fā)還個人財物的信訪件51件，數(shù)量呈大幅增長態(tài)勢。

(二)控告自辦案件成效不夠顯著

當前對于控告自辦案件的審查方式、期限和程序規(guī)定不明確，工作帶有濃厚行政化色彩，導(dǎo)致檢察機關(guān)在操作上的靈活性不足，結(jié)果帶有較大不確定性。在上述控告自辦案件工作過程中，檢察機關(guān)以調(diào)閱案卷材料、詢問辦案人員、聽取信訪人意見等形式開展調(diào)查核實，涉及多部門、多環(huán)節(jié)，流程銜接不暢，工作阻力大、流程較長，辦案時間平均用時144天，難以達到法律規(guī)定的及時處理、及時返還原則，導(dǎo)致個別信訪人即使最終拿回了相關(guān)物品，也會對于問題解決的時間過長而產(chǎn)生疑慮和不滿，工作成效不夠顯著。

(三)要求返還的理由趨同

從信訪案件發(fā)生的背景及起因來看，絕大多數(shù)要求返還的涉案財物的信訪件均發(fā)生在信訪人作為刑事案件被追訴人自身裁判刑滿釋放后的一段時間，信訪人要求返還的理由以“法院判決書未寫明沒收而公安機關(guān)未及時解除扣押予以返還”為主。

(四)選擇性監(jiān)督的問題突出

上述65件被告人涉案財物信訪案件中，開展控告自辦案件立案的31件，其中順利辦結(jié)并使信訪人獲得返還的29件。究其原因：一是控告自辦案件的立案標準闕如，立案與否取決于承辦檢察官主觀考量，容易產(chǎn)生選擇性監(jiān)督的問題；二是沒有結(jié)案標準，程序無法得到有效保障，未能順利辦結(jié)的2件案件中的信訪人由于無法繳納罰金而被法院告知其個人物品將不能被及時處理，導(dǎo)致信訪人后續(xù)失去聯(lián)系，控告自辦工作因此停滯無法結(jié)案，極大損害司法權(quán)威和工作效率。

(五)辦案過程司法屬性不足

檢察機關(guān)辦理過程缺乏訴訟化特征，辦案人員需要充分考慮到公安、法院工作人員的感受，以避免干擾和破壞業(yè)已形成的良好關(guān)系，一定程度上體現(xiàn)出在當前的司法實踐中，公安機關(guān)、檢察機關(guān)及法院三者相互之間的配合占主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀，三機關(guān)注重相互配合，而監(jiān)督制約較少，檢察機關(guān)監(jiān)督地位被弱化，監(jiān)督職能被虛置。因此，盡管法律明確規(guī)定“被查封、扣押、凍結(jié)的屬于被告人合法所有的財物，在賠償被害人損失、執(zhí)行財產(chǎn)刑后再返還被告人”，但對于應(yīng)當解除扣押而不解除、拖延解除等違法違規(guī)行為，檢察機關(guān)缺乏有力的制裁舉措。

刑事訴訟的落腳點歸根結(jié)底在于執(zhí)行，執(zhí)行的關(guān)鍵則在于檢察監(jiān)督權(quán)的保障。[1]因此，思考解決問題的根本之策成為越來越值得探討的課題。鑒于此，筆者認為，還應(yīng)以完善檢察監(jiān)督機制為標本兼治之策?！丁笆濉睍r期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中，最高人民檢察院提出要“探索實行重大監(jiān)督事項案件化，加大監(jiān)督力度，提升監(jiān)督實效?！苯?jīng)過幾輪理論探討和實踐探索，推行監(jiān)督事項案件化辦理已成為檢察理論和實務(wù)熱點。在當前捕訴一體、內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整等改革疊加的背景下，針對被告人涉案財物處置的監(jiān)督活動開展案件化辦理機制，不僅是破解檢察機關(guān)對刑事涉案財物處置活動監(jiān)督力度不足、效果不佳的關(guān)鍵所在，也是有效提高監(jiān)督質(zhì)量、提高司法公信力和司法權(quán)威的必要前提?；诖?，筆者從檢察監(jiān)督案件化辦理機制切入，設(shè)計被告人涉案財物處置視角下檢察監(jiān)督案件化辦理機制適用之進路，以期為制度完善有所裨益。

二、檢察監(jiān)督案件化辦理機制的基本向度

有觀點認為，檢察監(jiān)督是一種以程序制約實現(xiàn)對實體監(jiān)督的活動，[2]檢察監(jiān)督應(yīng)當實現(xiàn)程序的司法化。[3]當前，由于檢察機關(guān)兼具訴訟職能和監(jiān)督職能，導(dǎo)致一方面檢察機關(guān)在履行監(jiān)督職能時難免具有公訴為主、監(jiān)督為輔的傾向，無法在案件的動態(tài)進展中隨時發(fā)現(xiàn)線索、及時跟進，檢察監(jiān)督效果甚微。另一方面，對檢察官的工作評價存在以執(zhí)法辦案的結(jié)果為導(dǎo)向的特征，[4]一定程度上導(dǎo)致部分檢察人員出于對自身及所在部門利益的考量，只選擇能得到正面結(jié)果的監(jiān)督事項開展工作，對于結(jié)果不確定的監(jiān)督事項則缺乏動力，這種選擇性監(jiān)督與法律監(jiān)督應(yīng)有的全面性、客觀性與中立性無疑是背道而馳的。

監(jiān)督案件化辦理機制引入監(jiān)督領(lǐng)域后，最大的改變就在于以訴訟化程序規(guī)制違法違規(guī)事項，從而形成剛性、固定、不可逆的操作程序，抑制人為干預(yù)和操控，防止無故中止、終結(jié)或被協(xié)調(diào)形式取代，防止出現(xiàn)彈性、隨機監(jiān)督。正如學(xué)者所言，案件化辦理使監(jiān)督活動更具說服力和針對性，明確相關(guān)權(quán)利義務(wù)，更充分考慮可能受到的質(zhì)疑和抗辯，有利于實現(xiàn)實體正義與程序正義、目的價值與工具價值的統(tǒng)一。[5]筆者認為，檢察監(jiān)督案件化辦理的基本向度就在于為監(jiān)督活動設(shè)置標準化的準入條件和處理程序，為監(jiān)督活動建構(gòu)完備的規(guī)范與準則，推動線索受理、立案及后續(xù)環(huán)節(jié)的有序銜接，形成標準化的運行機制和體系化的責任分配，并使監(jiān)督的全過程都能歸檔留痕。

三、針對刑事被告人涉案財物處置開展監(jiān)督的案件化辦理機制之完善進路

(一)改革思路：樹立新型檢察監(jiān)督理念

長期以來，檢察監(jiān)督被視為副業(yè)和輔助，監(jiān)督手段單一，對被監(jiān)督對象難以達到理想的效果。同時，不難看出，當前檢察機關(guān)考核的手段過分強調(diào)檢察建議書、糾正違法通知書的制發(fā)頻率，而缺少對監(jiān)督結(jié)果的落實和跟蹤，在很大程度上造成監(jiān)督者與被監(jiān)督單位為了監(jiān)督而監(jiān)督、為了回復(fù)而回復(fù)，致使監(jiān)督缺乏存在的意義。為此，必須樹立起新型檢察監(jiān)督理念，在優(yōu)化監(jiān)督機制上下功夫，堅持監(jiān)督與辦案相統(tǒng)一的理念，培育我國監(jiān)督事項案件化辦理機制的適用土壤。在此理念之下，被告人涉案財物的處置作為司法程序之一，也應(yīng)成為檢察監(jiān)督的對象，對其開展監(jiān)督亦應(yīng)通過案件化辦理展開，以理性、中立的辦案活動實現(xiàn)全程監(jiān)督，確保涉案財物處置活動的合法性，夯實刑事訴訟的正義基礎(chǔ)。

(二)程序設(shè)計：進一步凸顯檢察監(jiān)督案件化辦理的特征

在監(jiān)督理念得到轉(zhuǎn)變的前提下，刑事涉案財物處置監(jiān)督案件化辦理機制的程序設(shè)計也應(yīng)當隨之完善，進一步凸顯案件化辦理的特征。通過明確是否監(jiān)督、如何監(jiān)督、如何實現(xiàn)監(jiān)督效果等相關(guān)問題，將之悉數(shù)納入到法律的規(guī)制之中，構(gòu)建立案-調(diào)查核實-糾正的監(jiān)督程序。

1.加強監(jiān)督剛性。為了凸顯檢察監(jiān)督功能，保障監(jiān)督權(quán)威，一方面，建議在《刑事訴訟法》中明確檢察機關(guān)《糾正通知違法行為通知書》《檢察建議書》的正式法律效力，監(jiān)督對象單位接到通知后應(yīng)當立即執(zhí)行，如果有異議可在執(zhí)行的同時向人民檢察院提出。同時建議在《刑事訴訟法》中明確在檢察機關(guān)開展監(jiān)督過程中被監(jiān)督機關(guān)的配合義務(wù)，以破解制約檢察監(jiān)督順利進行的障礙和阻滯。另一方面，修改后的《人民檢察院組織法》規(guī)定，有關(guān)單位應(yīng)當及時采納檢察院發(fā)出的糾正違法通知書、檢察建議書等相關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定，并及時將展開整改的情況書面回復(fù)人民檢察院。在此基礎(chǔ)上可以進一步明確，對于拒不回復(fù)的單位，檢察院可以依法向同級監(jiān)察機構(gòu)移送違紀違法線索，以切實增強監(jiān)督權(quán)威度和公信力。

2.細化被告人涉案財物處置監(jiān)督案件化辦理流程。建議修改《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第十三章第三節(jié)的相關(guān)內(nèi)容，細化被告人涉案財物返還監(jiān)督案件化辦理的程序內(nèi)容。一是檢察機關(guān)捕訴部門在辦案過程中，要對公安機關(guān)的扣押活動進行全流程監(jiān)督，對于公安機關(guān)違法扣押或案件審判后應(yīng)當解除而不解除扣押等問題實時開展監(jiān)督。二是暢通當事人控告渠道，規(guī)定當事人及其法定代理人、近親屬和辯護人認為公安機關(guān)應(yīng)當解除查封、扣押、凍結(jié)而不解除，向人民檢察院控申檢察部門提出控告、申訴后，控申檢察部門應(yīng)當受理并依法開展審查。經(jīng)審查認為被控告機關(guān)存在違法可能的，及時將案件移送捕訴部門辦理；捕訴部門通過調(diào)查核實，認為公安存在違法扣押的，應(yīng)當要求公安機關(guān)限期改正，逾期不改正但情節(jié)輕微的，通過口頭或書面提出糾正意見；情節(jié)嚴重的，發(fā)出《糾正違法行為通知書》，偵查人員涉嫌違法，尚未構(gòu)成犯罪但需追究紀律責任的，向公安機關(guān)制發(fā)追究紀律責任的檢察建議，構(gòu)成刑事犯罪的，移送相關(guān)單位處理。

3.規(guī)范線索管理及流程保障。無論是檢察院控申部門受理的線索抑或是捕訴部門依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的線索，都應(yīng)當在統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件中導(dǎo)入法定程序，所有監(jiān)督線索都在統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件中進行登記、錄入、分流、辦理。對于存在關(guān)聯(lián)性的具體刑事案件的線索，由原案承辦檢察官辦理，其他線索則可由捕訴部門采取輪案和指定辦理相結(jié)合的形式辦理，以此建立從線索受理、立案、調(diào)查核實、審查決定、實施監(jiān)督、跟蹤反饋、結(jié)案歸檔等一系列完整流程的監(jiān)督工作。

(三)保障機制：三個維度助力機制完善運行

1.健全公開聽證的核實機制。刑事涉案財物處置監(jiān)督案件化辦理機制的重要特征在于其規(guī)范化，鑒于此，在開展監(jiān)督案件化辦理的過程中，應(yīng)當以能公開、盡公開為原則，將公開聽證作為審查和辦理的必選項。具體而言，即應(yīng)構(gòu)建在主持人主導(dǎo)下的“檢察官—被監(jiān)督方—聽證員”的公開審查模式，聽證員的人選可包括人大代表、政協(xié)委員或者其他公信人士。公開聽證的場所以各檢察院為主，特殊情況下根據(jù)實踐需要亦可在被監(jiān)督單位進行。檢察監(jiān)督公開聽證的程序：首先由檢察官介紹檢察監(jiān)督案件的來源及辦理進展情況；其次是聽取被監(jiān)督機關(guān)的意見闡述；最后由聽證員獨立評議形成中立評議意見。承辦檢察官應(yīng)當根據(jù)調(diào)查核實的情況結(jié)合聽證評議意見，依法提出處理結(jié)論。

2.加強大數(shù)據(jù)技術(shù)運用。信息化作為支撐檢察監(jiān)督工作完善運行的技術(shù)著力點，帶領(lǐng)云計算、人工智能和大數(shù)據(jù)等技術(shù)引發(fā)了新的科技革命，在司法實踐中扮演著日益重要的角色和使命。鑒于此，應(yīng)當發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)在加強刑事涉案財物處置監(jiān)督案件化辦理中的運用和作用，充分推動案件化辦理機制不斷取得創(chuàng)新和發(fā)展。具體而言，應(yīng)當不斷加強案件化辦理系統(tǒng)的軟件建設(shè)，以檢察工作的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)為抓手，增加系統(tǒng)中的案件化辦理監(jiān)督事項的功能并優(yōu)化配置，著力將案件的線索受理、分流、立案、調(diào)查核實、辦理、跟蹤反饋、歸檔等全流程作為監(jiān)督案件的標準化程序加以固定和配置。同時，對刑事涉案財物處置監(jiān)督案件化辦理活動加強分析研判，提出改進工作的對策，有效提升和支撐檢察監(jiān)督案件化辦理機制的順利進行，提高檢察監(jiān)督工作的整體水平和實效，為司法工作的良性運作提供源源不斷的力量源泉。

3.完善監(jiān)督跟蹤反饋機制。檢察監(jiān)督工作的跟蹤反饋機制是保障監(jiān)督成果落到實處的重要抓手，是維護檢察公信力的有效方式。檢察監(jiān)督?jīng)Q定的制發(fā)和宣告不應(yīng)被認為是監(jiān)督工作的終結(jié)點，相反應(yīng)當將監(jiān)督的后續(xù)跟蹤反饋機制作為重點環(huán)節(jié)持續(xù)關(guān)注和推進，以保障檢察機關(guān)全面、及時了解被監(jiān)督對象接受檢察監(jiān)督?jīng)Q定之后采取的舉措和取得的進展，掌握被監(jiān)督對象在落實相關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定中存在的難點和阻礙，在此基礎(chǔ)上推動刑事涉案財物的規(guī)范處置，有效降低案件比，從而彰顯檢察監(jiān)督工作的成效和意義，推動刑事訴訟活動的良性發(fā)展。

結(jié)語

公民的合法財產(chǎn)權(quán)是保護公民享有安寧生活的重要基礎(chǔ)，“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”也是我國《憲法》第十三條第一款規(guī)定的一項基本權(quán)利。時至今日，財產(chǎn)權(quán)利保護在新的時代背景下廣受關(guān)注，建立健全相應(yīng)的司法保障機制成為必然選擇。傳統(tǒng)監(jiān)督模式監(jiān)督淺嘗輒止，無法在案件的動態(tài)進展中隨時發(fā)現(xiàn)線索、及時跟進，往往忽視過程管理和對案件的事前預(yù)測和事中矯正，導(dǎo)致監(jiān)督力度有限、實效性不足。開展刑事涉案財物處置監(jiān)督案件化辦理機制，以剛性化、規(guī)范性的操作程序兼顧實體與程序，則可極大推動刑事涉案財物的規(guī)范處置，提升司法公信力，彰顯法律的尊嚴和權(quán)威。