淺析國際警務合作中的“非正式合作”

□高宇涵，趙 宇

(中國人民公安大學，北京 100038)

當今世界，全球化的趨勢在不斷加劇，各國在普遍享受著全球化帶來的經濟文化繁榮的同時，跨國犯罪、恐怖主義、非法移民等非傳統(tǒng)安全問題也不斷出現(xiàn)。在應對共同的非傳統(tǒng)安全威脅時，越來越多的國家開始尋求警務合作。并且在實踐的過程中，合作主體開始意識到，僅僅依靠正式國際警務合作無法滿足高效、快捷的現(xiàn)實需要，而非正式國際警務合作作為正式警務合作的補充開始進入了人們的視野。

一、非正式國際警務合作

(一)國際警務合作

1.國際警務合作的內涵與特征

國際警務合作，是指不同國家的警察機關之間，根據本國法律或者參加的國際公約，在懲治國際性犯罪、維護國際社會秩序領域相互提供援助，協(xié)助配合的一種執(zhí)法行為。[1]其具有涉外性、法律依據雙重性、專業(yè)性、主體多元性等特點。

黨的十九大以來，中國提出了共同構建全球安全治理體系，共建人類命運共同體等全球倡議，為全球安全治理貢獻了中國智慧與中國方案。在這一背景下，國際警務合作有了諸如國際執(zhí)法安全合作這樣的最新理論成果。[2]4-7

2.國際警務合作的分類

從不同的視角出發(fā)，國際警務合作可以進行不同的分類。根據國際警務合作的范圍可以分為：雙邊警務合作，區(qū)域警務合作，以及全球警務合作。

根據國際警務合作的內容或作用，可以分為：國際偵查合作，如境外追逃，域外調查取證；國際聯(lián)合執(zhí)法，如中國-克羅地亞聯(lián)合巡邏行動；聯(lián)合國維和行動；警務培訓與警務學術研討會等。

而根據國際警務合作的方式，可以分為正式國際警務合作與非正式國際警務合作。

(二)正式國際警務合作

正式國際警務合作是國際警務合作中最為常見的形式，其是指警務合作主體依據正式的協(xié)議、契約、制度等建立起來的長期形式的合作。

正式國際警務合作具有嚴格的程序性，例如警務合作請求一般要經過層層審批，上傳下達。另外，正式國際警務合作具有一定的約束力，違反協(xié)議、契約的合作主體不僅會承擔相應的國際責任，而且還會損失一定的國際信譽。

(三)非正式國際警務合作

1.非正式國際警務合作的內涵

非正式國際警務合作是正式警務合作的重要補充，具體是指警務合作主體基于信任，依據非正式契約、口頭協(xié)定、共同價值觀與文化等建立起來的非長期形式的合作。

2.非正式合作模式在各領域的應用

非正式合作這一模式早在警務以外的領域就有所應用，并且許多學者已經對其在這些領域內的應用進行了研究。

在企業(yè)管理領域中，學者們對企業(yè)與企業(yè)間的非正式合作進行了研究，并認為非正式合作在企業(yè)效益與企業(yè)創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要的作用。[3-4]并且有學者通過統(tǒng)計研究得出結論，認為非正式合作在某些時候能夠發(fā)揮比正式合作更好的效果。[5]

在政府治理領域中，有學者認為地方政府、部門、企業(yè)之間的非正式合作能夠有效解決正式合作中行政效率低下的弊端，進而解決區(qū)域發(fā)展問題，達到有效治理的效果。[6]

在法學領域中，有學者認為非正式合作可以用于國家立法領域，以促進立法的科學性；[7]也有學者認為，非正式合作可以在國際法中發(fā)揮作用，以維護國家在國際法庭中的合法權益。[8]

而在警務領域中，有學者認為，非正式警務合作一直是普遍存在的現(xiàn)象，并且其效率是超過正式合作的。盡管在應對犯罪全球化時，正式的警務合作常常為人們所考慮，但是歐洲的一些警官們認為高效的合作，毫無疑問是私人化的和非正式的。[9]

3.非正式國際警務合作的特征

基于上述的研究，以及其在警務領域的應用，可以發(fā)現(xiàn)非正式國際警務合作在效率性、簡易性、靈活性等方面有著突出的優(yōu)勢。[10]

效率性體現(xiàn)在警務合作主體能夠用相比于正式警務合作更少的時間去實現(xiàn)自己的警務目標。根據一些歐洲執(zhí)法部門的一線警官表示，基于非正式合作網絡展開警務聯(lián)絡溝通，常常十幾分鐘就能夠得到答復，完整的信息在兩個小時內就能夠收到。如果通過歐洲警察署的網絡來進行聯(lián)絡，等待答復的過程則可能需要好幾天。[11]27

簡易性體現(xiàn)在非正式警務合作程序上的簡化。非正式警務合作主要是通過合作主體之間的直接聯(lián)絡來展開，而不是通過上傳下達或者中介機構介入等方式。雖然正式警務合作相比于國際刑事司法協(xié)助已經簡化了許多的程序，且扁平化對接機制的警務改革大大提升了警務合作的效率，但是相比于非正式警務合作的“警對警”合作模式而言，其簡易程度還是略顯遜色。

靈活性體現(xiàn)在非正式警務合作的主體、形式、手段的多樣性。首先，非正式合作的參與主體十分廣泛，可以在國家警察機關之間展開，可以在警務人員個體之間展開，也可以在官方與民間團體、國際組織之間展開。其次，非正式合作的形式十分多樣，可以以會議的形式展開，可以以聯(lián)絡小組的形式展開，也可以以諸如“精英警務”(Pearls in Policing，PIP),國際警察局長協(xié)會(The International Association of Chiefs of Police，IACP)等非官方組織的形式展開。最后，非正式合作的手段靈活多樣，具體而言，其在多數情況下合作不用受制于繁瑣而教條的法律或條約，而是在規(guī)則允許的范圍內采用靈活的方法實現(xiàn)自己的目標。例如在開展境外追逃的過程中，由于我國并沒有與大部分歐美國家簽訂引渡條約，因此對于追擊潛逃至歐美國家的外逃分子常常會有些力不從心。而針對這種情況，我國警務人員會與歐美國家警務人員開展非正式合作，使用引渡的替代措施，提前與相關國家警方達成共識，運用移民法將犯罪分子驅逐出境，實現(xiàn)事實引渡的效果。

二、開展非正式國際警務合作的必要性

(一)非正式國際警務合作能夠降低合作成本

正式警務合作是根據正式的契約、協(xié)定展開的，而契約、協(xié)定的商討、擬定、審議、執(zhí)行等一系列的環(huán)節(jié)需要經歷一個很漫長的過程，且在契約、協(xié)定投入執(zhí)行后，經過一段時間的實踐，還需要對契約、協(xié)定中不適時宜的內容進行評估與修改。

相比之下，在基于信任的非正式國際警務合作中，各國根據現(xiàn)實警務需求，基于已有的關系網絡，自發(fā)相互開展警務聯(lián)絡與警務活動。沒有繁瑣文件的約束，也沒有各種大大小小的會議，在人力投入與時間投入上都遠遠小于正式警務合作的投入。

(二)非正式警務合作能夠高效應對各種安全威脅

隨著全球化的不斷演進，跨國犯罪、非法移民、恐怖主義在全球蔓延，非傳統(tǒng)安全問題不斷涌現(xiàn)，且呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。各國在應對各種安全威脅時開始逐漸尋求國際互助與合作，這其中，非正式警務合作相比于正式警務合作而言能更高效地應對各種安全威脅。

例如，一個伊朗司機在進入英國時被邊境警察攔截，原因是邊境警察在對其護照進行檢查時發(fā)現(xiàn)其護照上有禁止進入丹麥的圖章。由于英國邊境警方與丹麥警方之間有一些私人交往，因此他們直接通過私人電話與丹麥警方展開了溝通，查明了那名伊朗籍人員之前被禁止入境的事由。如果有記錄能夠證明該可疑人員的確為恐怖分子，那么邊境管理機關可以采取一系列措施禁止其進入本國國境，從而有效地遏制了恐怖主義向本土滲透的危險。[11]27相比之下，如果通過正式合作途徑，得到回復可能要經歷幾天的時間。而在沒有得到回復以前，邊境執(zhí)法機構由于沒有證據證明其涉恐，因而在其手續(xù)完備的情況下依據規(guī)定只能予以放行，從而增加了恐怖主義滲透入境的可能。

上述的例子也呼應了前文所提到的非正式合作所具有的效率性，特別是在應對緊急情況時，這一優(yōu)勢能夠更加明顯。同時值得注意的是，由于警務合作本身就具有跨國性的特征，因此其在出入境、外國人管理方面更能發(fā)揮顯著的效果。

(三)非正式警務合作能夠減少他國“搭便車”行為的出現(xiàn)

正式國際警務合作在開展的過程中，由于契約、協(xié)定的存在，明確了參與主體肩負的職責，有義務去完成一些特定的警務工作，協(xié)助他國警察機關，實現(xiàn)最終的目標。但在實踐的過程中，一些合作主體國際責任欠缺、國際信譽意識淡薄，在合作的過程中“只出工，不出力”，只享受他國為其作出的貢獻，卻不履行自己應當履行的義務，秉持著“做多少都一樣”的思想，互相推諉責任，企圖“搭乘他國的便車”，[12]因而導致國際警務合作變得不穩(wěn)定且效率低下。這種現(xiàn)象在已形成機制的多國合作中尤為盛行。

而在非正式國際警務合作中，由于參與主體較少，實時互動性強，一旦一方合作主體開始“摸魚劃水”，在合作效果上將立刻有所反饋，而另一方不必為了維持合作機制的運行而繼續(xù)出功出力，從而能夠減少他國“搭便車”行為的出現(xiàn)。

(四)非正式警務合作能夠推動正式警務合作的開展

國際警務合作的產生源于各國警察機關的共同警務需求，但其又常常受制于國與國之間的政治關系。兩國的警察機構即使有著共同合作的強烈意愿，但由于意識形態(tài)以及政治因素等方面的原因，雙方的合作有時也依然無法有效展開。例如1988年中美錦鯉魚販毒案件中，中國警方與美國警方展開合作，使用控制下交付的國際偵查手段聯(lián)合破獲了一起跨國販毒案件。但是美國司法當局出于政治方面的原因，引誘主犯當庭翻供，使得中美警方的跨國合作最終以尷尬的結局收場。

而非正式國際警務合作能夠有效打破這一僵局，推動兩國的正式警務合作實現(xiàn)從無到有，也能推動既存的正式警務合作更加深入。

1.非正式警務合作能夠推動正式警務合作的從無到有

例如，在1999年，以美國為首的北約轟炸了中國駐南斯拉夫大使館。這一事件引發(fā)了21世紀初期中國民間黑客與美國民間黑客之間的網絡戰(zhàn)。[13]而在這場網絡廝殺的背后，中美兩國基于維護各自國家安全以及維護世界互聯(lián)網秩序的共同需要，開始了打擊黑客網絡犯罪的非正式警務合作，打破了中美雙方長期對立的僵局。以此事件為契機，在隨后的幾年中，中美雙方開始在網絡犯罪與安全領域中有所交流與對話，并最終在2007年，促成了中美互聯(lián)網論壇(US-China Internet Industry Forum，UCIIF)的成立。

2.非正式警務合作推動正式警務合作的不斷深入

非正式警務合作的不斷開展能夠拓寬正式警務合作的邊界，慣例、信任等非正式的“不言自喻”的關系狀態(tài)將機械的正式合作帶入到有機的世界。[12]如歐洲警察署創(chuàng)立之初是為了讓成員國使用這一多邊合作平臺以打擊跨國犯罪，但其成員國大多認為歐洲警察署所提供的信息太過“低層次”，且信息交換效率太低，因而并沒有被廣泛青睞。[11]35但是，歐洲警察署卻為其成員國提供了雙向溝通渠道，方便了成員國間開展非正式警務合作，基于此，歐洲警察署在戰(zhàn)略目標上進行了調整，不再一味追求建設多邊合作機制的目標，而是轉成為成員國提供非正式合作網絡溝通渠道，從而煥發(fā)出了新的生命力。

(五)非正式國際警務合作順應了我國公安工作國際化的發(fā)展目標

非正式國際警務合作的開展是公安工作服務于國家總體外交工作的體現(xiàn)，有助于提升公安隊伍的整體水平，順應了公安工作國際化的發(fā)展目標。

1.非正式國際警務合作是公安工作服務于國家總體外交工作的體現(xiàn)

非正式國際警務合作使得我國有機會與更多的國家在更廣泛的警務領域開展更加深入的合作。一方面，非正式合作促成了與那些沒有開展過合作的國家開始了交流，拓寬了我國開展警務合作的國際范圍；另一方面，使得我國與那些已經開展過合作的國家增進了互信，加深了了解，深化了合作程度，形成了立體化的合作模式。

更為重要的是，非正式警務合作使得我國在警務領域對外交往逐漸深入的同時，也推動了我國的總體外交，充分發(fā)揮了“警察外交”的作用，從而使公安機關實現(xiàn)了黨中央提出的“公安工作服務于國家總體外交工作”的基本要求。

2.非正式國際警務合作有助于提升公安隊伍的整體素質

我國警務人員參與涉外警務工作并與他國警務人員共同工作的過程，也是一種交流學習的過程。這種學習不同于課堂上老師對書本知識的傳授，也不同于境外交流歸國的警官所進行的經驗分享，而是自己親身經歷，親自參與的學習過程，是讓人印象深刻且難忘的。

此外，國外同行在警務技能，處置手段等方面有著一些與眾不同且值得學習的地方，特別是在一些西方國家中，其警務發(fā)展歷史悠久，傳承了許多優(yōu)良的警務模式與科學方法。同樣地，我國公安民警的一些高效執(zhí)法手段也可借此機會被世界各國警察同行所借鑒，以促進世界警務水平的整體進步。

另外，與外國警務人員共同工作的過程中，也是展現(xiàn)我國公安民警優(yōu)良作風，良好形象的機會。

非正式警務合作帶來的工作實踐非常有助于提升公安隊伍的整體素質。一是更多的公安民警能夠有機會學習他國先進的警務技能與執(zhí)法理念；二是與外國同行的交流討論與學習切磋可以激發(fā)警務技能創(chuàng)新與警務學術創(chuàng)新；三是與外國同行的日常互動可以增強公安民警的競爭意識，進而更好地嚴于律己，積極工作。

三、發(fā)揮非正式國際警務合作的威力

(一)發(fā)揮駐外警務聯(lián)絡官的作用

1.警務聯(lián)絡官的特征與職責

警務聯(lián)絡官(Police Liaison Officers)一般是指一國或國際組織派駐到其他國家或其他組織的具有警務人員身份的外交官。[2]340其工作的核心目的是追求國際警務合作中的效率、便捷。

警務聯(lián)絡官具有如下特點：一是身份的雙重性，其既是外交官，也是警務人員。二是工作的專業(yè)性，其工作的內容不同于一般的警務人員，也不同于一般的外交人員，承擔著專門的職能。三是警務聯(lián)絡工作的核心性，其作為連接國外警察機關與國內警察機關之間合作的橋梁，在警務聯(lián)絡、信息交換、溝通協(xié)調方面發(fā)揮著核心作用。

警務聯(lián)絡官在日常工作中主要承擔著開展警務聯(lián)絡、促進合作交流、開展調查研究、進行對外友好宣傳、積累人脈等職責。

2.警務聯(lián)絡官在非正式國際警務合作中應當發(fā)揮的作用

警務聯(lián)絡官作為一國警方的代表，是國與國之間開展警務合作的樞紐，是拓寬國際警務合作邊界的先驅。在非正式國際警務合作這一新興的合作領域中，應當積極發(fā)揮其核心作用，推動非正式警務合作的開展。

非正式警務合作的核心是信任，因此警務聯(lián)絡官應當在日常工作的過程中注重人脈的積累，廣交朋友，結識在他國警務領域、司法領域的工作人員，并做到真誠待人，積極贏取外國同行的信任。同時警務聯(lián)絡官應當積極承擔溝通橋梁的作用，使外國警方與本國警方的執(zhí)法人員間有更多的機會進行溝通與交流，推動雙方執(zhí)法人員友好關系的建設，以擴大非正式合作的范圍。

3.如何發(fā)揮警務聯(lián)絡官在非正式國際警務合作中的作用

目前，我國警務聯(lián)絡官工作正不斷發(fā)展，截至2018年12月，我國已向35個國家的42個使館派駐72名警務聯(lián)絡官，但其在數量與規(guī)模上相比于西方發(fā)達國家而言還有很大差距。且我國的警務聯(lián)絡官派駐布局不夠完善，在與我國交往密切，安全形勢與我國息息相關的周邊國家中尚存在空白。[14]此外，我國駐外警務聯(lián)絡官的職級較低，在講究外交對等的國際交往中常常處于尷尬地位，無法順利開展工作。

因此，首先應當積極推動警務聯(lián)絡官的改革，協(xié)調有關部門的利益，靈活調劑編制，打破編制的限制壁壘，擴大警務聯(lián)絡官的規(guī)模，拓寬警務聯(lián)絡官的部署范圍，為警務聯(lián)絡官發(fā)揮作用打下基礎。

其次，應當建立警務聯(lián)絡官的人才培養(yǎng)機制，在公安院校中進行培養(yǎng)創(chuàng)新，訓練出政治過硬，警務技能扎實，外語能力突出，能夠承擔警務聯(lián)絡官工作的后備軍。

再次，應當完善警務聯(lián)絡官的工作機制，讓警務聯(lián)絡官的工作穩(wěn)定化，減少人員的頻繁流動，以避免外交資源隨著警務聯(lián)絡官的離職而流失。另外，對于與警務聯(lián)絡官原單位的協(xié)調，離職后的安置也需要一系列完善的配套機制。

最后，應當提升警務聯(lián)絡官的級別，避免警務聯(lián)絡官因職級過低而身處尷尬境地，讓警務聯(lián)絡官能夠有更高的職銜去開展更高層次的交流。

(二)重視非正式國際警務合作的正式化

雖然非正式警務合作的出現(xiàn)讓國際警務合作更加高效簡潔，但是需要注意的是，在國際社會這樣一種正式場合中，正式的警務合作在某些方面的作用是非正式合作無法替代的。首先，正式警務合作能夠保證跨國案件訴訟的順利進行。例如，在跨國刑事案件訴訟的過程中對于證據的收集與移交，必須由正式的警務合作來進行，這樣才能夠讓證據具有合法性。其次，正式警務合作的責任分配更加明確，能夠避免非正式警務合作中責任不明的問題。最后，正式警務合作具有長期性，是多次博弈形成的穩(wěn)定機制；而非正式合作是在有限理性假設下合作主體之間的有限博弈行為，一方合作主體容易在臨近最后一次博弈時遭到另一方合作主體的背叛，[15]因而不具有長期性。綜上所述，正式警務合作在非正式警務合作開始漸漸嶄露頭角的時代仍然具有存在的價值。

基于正式警務合作存在的價值，我們應當重視非正式合作正式化，簽訂契約，制定規(guī)則，明確責任，以促進警務合作長期化，機制化。而正式警務合作逐漸穩(wěn)定后，隨著合作的深入推進，又能夠增強主體間的互信，進而又推動新一輪非正式合作的開展，以此使國際警務合作整體循環(huán)往復，螺旋上升。

(三)對內加強人員培訓，對外積極組織、參與國際警務交流

非正式國際警務合作的深入開展，離不開對國內警務人員的不斷培訓，也離不開國際警務交流活動所提供的溝通機會。

1.對國內警務人員進行培訓

非正式警務合作讓更多的警務人員接觸到涉外警務工作，使得涉外警務不再僅僅是警務聯(lián)絡官、國際合作部門、移民管理部門所特有的工作，其開始呈現(xiàn)出向基層傾斜發(fā)展的趨勢。然而在現(xiàn)實工作中，我國公安民警執(zhí)法水平、外語能力、綜合素質各有差異，且普遍無法較好地承擔警務合作工作，因此，有必要加強對警務人員的培訓。

首先要對培訓的內容進行重新的界定，不能僅僅局限于警務技能與外語技能，更多的是需要添加一些溝通技巧、文化禮儀等方面的課程。特別是文化禮儀方面，在與外國同行共同開展工作時，我們應當時刻注意自己的言行舉止。尤其是與一些來自宗教背景國家的同行們一起工作時，很容易因為一些細小的舉動、行為、言語引起外國同行不必要的誤會，進而使得合作關系出現(xiàn)裂痕，嚴重的甚至會引起外交問題。

其次應當拓寬培訓的受眾范圍，讓更多的民警接受外事培訓，提高外事能力。

最后應當將培訓機制常態(tài)化，持續(xù)化。將培訓內容融入到日常警務技能培訓中去，提升公安民警整體國際化水平。

2.積極參與、組織國際警務交流活動

國際研討會、國際培訓班是我國警務人員與外國警察同行開展交流、彼此結識的良好機會。特別是國際培訓班，其相比于國際警務研討會并沒有那么高的學術門檻，非常適合各個層次的警務人員參加。在這些國際警務交流活動中，我國警務人員與外國同行共同交流討論，共同學習，甚至有機會經歷共同的集體生活。這些過程讓彼此有機會相互了解，發(fā)展友誼。而各自回國后，基于這樣的關系網絡以及在友好信任的基礎之上，非正式警務合作便能夠順勢展開。此外，中國不僅要積極參加國際上的警務交流活動，更應當積極承辦類似的活動，邀請更多的外國同行來學習進修，以提供更多發(fā)展聯(lián)系，建立合作網絡的機會。

(四)打造多元立體的非正式國際警務合作網絡

我國在開展非正式警務合作時，可以從周邊國家出發(fā)，基于維護邊境共同安全的現(xiàn)實需要，秉承區(qū)域共同安全的理念，形成與周邊國家的非正式合作網絡。此外，我國還可以優(yōu)先與具有相同文化淵源以及同道意識形態(tài)的國家展開非正式合作，因為上述的兩個要素能夠讓合作減少語言、文化方面的障礙，減少意識形態(tài)上的對立，因而更容易開展。

另外，在開展非正式警務合作的過程中，應突破傳統(tǒng)合作理念，積極與企業(yè)、高等院校、國際組織等非官方實體展開合作。警務人員通過與企業(yè)、高等院校、國際組織工作人員、研究人員私下形成良好的伙伴關系，能夠為非正式合作注入更多的動力，最終形成一種多國參與、多元主體參與的非正式警務合作網絡。

四、結語

當今的世界并不太平，恐怖主義、網絡犯罪、跨國有組織犯罪、新型犯罪等全球性安全問題愈加突出，安全領域威脅層出不窮，人類面臨著許多共同挑戰(zhàn)。[16]而中國在這樣的全球化大背景之下，應當抓住機遇，把握機會，在秉持合作共贏理念的前提下，發(fā)揮非正式國際警務合作的強大威力，推動國際警務合作整體不斷地深縱發(fā)展。