澳門特別行政區(qū)維護國家安全立法探析

郭天武 朱紫芊

在2015年7月1日頒布施行的《國家安全法》中，我國將“國家安全”定義為國家在政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！皣野踩必S富的內(nèi)涵和外延決定了總體國家安全觀的實現(xiàn)既要重視外部安全，也離不開內(nèi)部安全?！皩?nèi)求發(fā)展、求變革、求穩(wěn)定，建設(shè)平安中國”①參見習近平：《堅持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路》，《人民日報》2014年4月16日。的內(nèi)部安全，包含了對特別行政區(qū)國家安全建設(shè)的討論。近年來，“占中”事件、“旺角暴亂”“反修例”風波等嚴重破壞“一國兩制”原則的事件頻繁上演，對特區(qū)繁榮穩(wěn)定和國家安全建設(shè)造成了嚴重威脅，由此也更加凸顯了特別行政區(qū)安全建設(shè)任務的重要性和緊迫性。黨的十九屆四中全會公報提出，要堅持和完善“一國兩制”制度，嚴格依照憲法和基本法對香港、澳門特別行政區(qū)實行管制，建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制。2020年6月30日公布和實施的《香港特別行政區(qū)維護國家安全法》（以下簡稱“《香港維護國家安全法》”）更是為新形勢下確?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)行穩(wěn)致遠、維護特別行政區(qū)憲制秩序和法治秩序提供了法律支撐和保障。②參見栗戰(zhàn)書：《堅決有效維護國家安全和香港憲制秩序法治秩序 推動“一國兩制”事業(yè)沿著正確方向前進》，《人民日報》2020年7月1日。

回顧《澳門特別行政區(qū)維護國家安全法》（以下簡稱“《澳門維護國家安全法》”）的立法過程，澳門特別行政區(qū)在回歸前有關(guān)國家安全的規(guī)定主要集中于1886年的《葡萄牙刑法典》，該法典保護的是葡萄牙的國家安全利益①參見李林：《中國法治發(fā)展報告》，社會科學文獻出版社2009年版，第112頁。，在澳門回歸后不再適用于當?shù)亍１藭r，澳門特別行政區(qū)國家安全立法出現(xiàn)空缺，雖然有《澳門刑法典》第五編對“妨害本地區(qū)罪”的規(guī)定，但仍然無法滿足維護國家安全利益的需要。為落實《澳門特別行政區(qū)基本法》第23條規(guī)定，2002年澳門特別行政區(qū)政府將國家安全立法納入特區(qū)政府立法工作計劃。②關(guān)于就《基本法》第 23 條立法，政府明年將在廣泛咨詢意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)法定程序進行相關(guān)的工作。參見何厚鏵、楊允中：《何厚鏵行政長官施政報告匯編2000-2009》，澳門理工學院“一國兩制”研究中心2009年版，第81頁。2003年，受香港“七一”游行影響，澳門特別行政區(qū)關(guān)于《基本法》第23條的立法工作也暫緩進行。2008年10月22日，時任澳門特首何厚鏵先生重啟《澳門維護國家安全法》法律草案的公開介紹及咨詢會，并聽取了相關(guān)界別及團體針對法律草案的建議。③參見澳門特別行政區(qū)立法會：《第四立法會期（2008-2009）活動報告》，https://www.al.gov.mo/zh/work-file，2021年2月28日訪問。該法案分別于2009年1月6日和2月25日在澳門立法會獲得一般性通過和細則性通過。④參見王禹：《澳門2009年立法盤點》，《中國法律》2010年第1期。3月2日，正式刊登《澳門維護國家安全法》政府公報，并于翌日生效。此后，為了配合《澳門維護國家安全法》的實施，澳門特別行政區(qū)在維護國家安全的司法組織制度和行政機構(gòu)設(shè)置上跟進了工作，標志著澳門特別行政區(qū)國家安全制度保障體系的初步建立。在這一背景下，總結(jié)澳門回歸20多年來國家安全法治建設(shè)成就，分析澳門特別行政區(qū)國家安全立法實施現(xiàn)狀，有助于探討特別行政區(qū)國家安全立法的優(yōu)化思路和未來發(fā)展方向，為澳門特別行政區(qū)和平穩(wěn)定和繁榮發(fā)展保駕護航。

一、澳門特別行政區(qū)在維護國家安全立法上取得的成就

國家安全體制是國家安全管理具體制度和行為規(guī)范的總和，其目的是確保國家擁有長期安全狀態(tài)和能力提供制度支撐。⑤參見李文良：《中國國家安全體制研究》，《國際安全研究》2014年第5期。因此，澳門特別行政區(qū)國家安全體制并非僅牽涉單一的國家安全刑事法或規(guī)定國家安全機關(guān)職能的行政法規(guī)，而是囊括了基本法、刑事法、行政法和其他領(lǐng)域立法，包含了行政機構(gòu)設(shè)置及司法程序配套機制在內(nèi)的制度和規(guī)范總和。在澳門回歸后20余年的法治化進程中，特別行政區(qū)政府逐步推進國家安全領(lǐng)域的立法任務及行政和司法配套機制的完善工作，并取得了較大成就。

一是制定《澳門維護國家安全法》并建立了以該法為中心的國家安全法律體系。該體系主要包括作為國家安全立法法理依據(jù)的《澳門特別行政區(qū)基本法》、國家安全刑事領(lǐng)域、行政領(lǐng)域及軍事領(lǐng)域立法。除《澳門維護國家安全法》外，國家安全刑事立法還包括回歸前公布并生效的《刑法典》和《刑事訴訟法典》，以及《預防及遏止清洗黑錢犯罪》《預防及遏止恐怖主義犯罪》等相關(guān)單行刑法；國家安全行政法領(lǐng)域則涵蓋了《內(nèi)部保安綱要法》《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預防措施》《網(wǎng)絡安全法》《傳染病防治法》等一系列行政法規(guī)；軍事領(lǐng)域立法主要涉及于1999年列入《澳門特別行政區(qū)基本法》附件三而在當?shù)厣У摹栋拈T特別行政區(qū)駐軍法》。

二是搭建了國家安全行政管理運行基本框架。自《澳門維護國家安全法》及其他相關(guān)立法順利公布并實施后，澳門特別行政區(qū)對國家安全立法的討論逐漸從國家安全刑事立法的必要性和立法中人權(quán)與自由的保障①參見周新政：《關(guān)于澳門維護國家安全法出臺后的思考》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報》2009年第2期。轉(zhuǎn)為對國家安全執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置的探索，并于2018年設(shè)立了維護國家安全委員會。依據(jù)澳門特別行政區(qū)第22/2108號行政法規(guī)，該委員會主要負責統(tǒng)籌國家安全事務執(zhí)行工作及協(xié)調(diào)特別行政區(qū)國家安全機制、體制和法制建設(shè)。

三是針對《澳門維護國家安全法》的司法實踐設(shè)立配套的司法組織機制。起初澳門特別行政區(qū)并未對危害國家安全犯罪的訴訟程序和司法組織機制進行專門規(guī)定，對有關(guān)犯罪行為的追訴適用《刑事訴訟法典》規(guī)定。為配合《澳門維護國家安全法》的實施以及避免外籍司法人員對當?shù)厮痉?quán)實施的過度干擾②由于特殊歷史原因，港澳特區(qū)司法系統(tǒng)中都存在一定數(shù)量的擁有外國國籍或在外國有居留權(quán)的“洋法官”和“洋檢察官”。從2014年“占中”事件到2019年“反修例”風波，香港社會近年來的政治性群眾運動事件都存在部分外籍法官罔顧公平正義，企圖借助司法權(quán)實現(xiàn)政治目的的現(xiàn)象，可見在涉及國家安全利益案件的訴訟程序中，對司法工作人員國籍和身份的忽視很可能成為危害特區(qū)司法權(quán)實施和損害國家安全立法權(quán)威的隱患。，澳門特別行政區(qū)于2019年4月修改《司法組織綱要法》，在第19-A條設(shè)立“特別情況下的刑事管轄權(quán)”，規(guī)定有中國公民身份的法官和檢察官參與危害國家安全犯罪案件的訴訟程序，以期在辦案人員配置上為《澳門維護國家安全法》的有效實施增添司法制度保障。

國家安全與地區(qū)穩(wěn)定無法割裂，澳門特別行政區(qū)在國家安全立法領(lǐng)域上所取得的這些成就，本質(zhì)上是澳門特別行政區(qū)履行《澳門特別行政區(qū)基本法》賦予的憲制義務③《香港基本法》和《澳門基本法》第23條都明確規(guī)定了特別行政區(qū)應當通過自行立法的形式實現(xiàn)維護國家安全的義務，這是特區(qū)的義務，也是特區(qū)的憲制責任。參見王禹：《授權(quán)與自治》，濠江法律學社2008年版，第53-54頁。，這既符合《澳門特別行政區(qū)基本法》23條的指令性規(guī)定④參見楊允中：《澳門基本法釋要》，澳門基本法推廣協(xié)會2011年版，第61頁。，也維護了國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面的重大利益，有效地保障了澳門特別行政區(qū)當?shù)亟?jīng)濟社會文化生活的穩(wěn)定與發(fā)展，同時，也為香港特別行政區(qū)未來國家安全立法建設(shè)，提供了一定的借鑒和參考。

二、澳門特別行政區(qū)維護國家安全立法實施存在的問題

2015年7月1日，以“總體國家安全觀”為指導的《國家安全法》的實施為國家安全領(lǐng)域工作的開展提供了新思路。2020年5月22日，李克強總理在十三屆全國人大三次會議的政府工作報告中強調(diào)，要落實特別行政區(qū)政府的憲制責任，建立健全特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制⑤參見全國人民代表大會常務委員會辦公廳：《中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第三次會議文件匯編》，人民出版社2020年版，第25-26頁。，6月30日，作為防控國家安全風險制度屏障的《香港維護國家安全法》正式公布實施。在新的理論指導和方向指引下，有必要對澳門特別行政區(qū)國家安全立法工作進行重新審視，嘗試尋找當前澳門特別行政區(qū)國家安全立法在法律體系和執(zhí)行機制上的可改進之處并提出相應措施，以滿足特別行政區(qū)維護國家安全的現(xiàn)實需求。

（一）澳門特別行政區(qū)國家安全法律體系的構(gòu)建有待完善

1.國家安全立法涵蓋領(lǐng)域存在延展空間

澳門特別行政區(qū)國家安全立法雖然囊括了基本法、刑事法、行政法律法規(guī)及其他領(lǐng)域立法等多種形式，涉及了政治、軍事等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，也在一定程度上關(guān)注了網(wǎng)絡安全、公共衛(wèi)生安全等非傳統(tǒng)領(lǐng)域立法，但其對國家安全的認識和關(guān)注仍主要集中于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，對國家安全利益的立法保障主要體現(xiàn)在針對叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府等七類危害國家犯罪典型行為的規(guī)制上，強調(diào)的是對政權(quán)穩(wěn)定、主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整等傳統(tǒng)國家安全利益的保護。但是，當前國家安全的學理內(nèi)涵及外延無論在國際上還是在國內(nèi)都存在擴充趨勢。國際上“歐洲主義”安全研究對安全的內(nèi)涵進行了社會性重構(gòu)，除了從個人、國家、地區(qū)、全球這幾方面對安全的指涉對象和研究層次進行拓展，還將安全研究范圍從單純的軍事、政治、國際關(guān)系領(lǐng)域延伸到環(huán)境、經(jīng)濟、社會等議題，展開安全價值的社會性訴求。①總體來看，國際上的安全研究主要有“美國主義”和“歐洲主義”兩大學派，前者重視軍事、政治、外交等傳統(tǒng)安全問題，后者則傾向于以社會學視角對非傳統(tǒng)安全因素進行研究。參見劉勝湘：《國家安全：理論、體制與戰(zhàn)略》，中國社會科學出版社2015年版，第90頁。國內(nèi)則早在2014年召開的中央國家安全委員會第一次會議上提出了以“維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益”為核心，以統(tǒng)籌“外部安全與內(nèi)部安全、國土安全與國民安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、自身安全與共同安全”為定位的總體國家安全觀。②參見尚偉：《總體國家安全觀》，人民日報出版社2020年版，第6-7頁。國家安全向非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的擴張同樣對澳門特別行政區(qū)安全建設(shè)提出了新要求，在國家安全法律體系構(gòu)建上既要重視傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的法律實施，也要關(guān)注非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的立法工作，以充分應對來自生物安全、經(jīng)濟和金融安全以及文化安全等非傳統(tǒng)領(lǐng)域的全新挑戰(zhàn)。

2.新形勢下港澳特別行政區(qū)在國家安全領(lǐng)域需要同步共頻

在《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》的組織架構(gòu)下，港澳兩地既在特別行政區(qū)治理上擁有相互平行的高度自治權(quán)，同時也在維護國家安全領(lǐng)域承擔同等的憲制義務。雖然港澳特別行政區(qū)目前在國家安全立法上分別適用了《香港維護國家安全法》和《澳門維護國家安全法》，但《基本法》賦予港澳特別行政區(qū)相同的法理地位也為兩地進一步加強國家安全立法同步提供了法理基礎(chǔ)。此外，隨著港澳特別行政區(qū)交流活動的頻繁進行，兩地法律合作和司法協(xié)助需求日漸緊迫，當中亦包含國家安全領(lǐng)域的合作，比如，涉及危害國家安全犯罪的聯(lián)合偵查、跨境案件的管轄與審判、判決和裁定的承認與執(zhí)行等，由此也彰顯了港澳特別行政區(qū)在國家安全領(lǐng)域加強規(guī)則和制度銜接的現(xiàn)實需求。

加強港澳特別行政區(qū)在國家安全領(lǐng)域的立法同步及制度銜接，必須要關(guān)注港澳特別行政區(qū)在國家安全立法上存在的差異。隨著澳門特別行政區(qū)國家安全立法的逐步完善和《香港維護國家安全法》的正式實施，兩地在國家安全立法領(lǐng)域的區(qū)別也逐漸凸顯。

一是立法模式的不同。澳門特別行政區(qū)在2009年采取“自行立法模式”③自行立法模式是指，根據(jù)相關(guān)立法程序，由特區(qū)立法機關(guān)自行制定適用于當?shù)氐木S護國家安全法；中央立法模式指中央制定《維護國家安全法》后，依據(jù)《基本法》規(guī)定直接適用于特別行政區(qū)。參見郭天武、呂嘉淇：《香港特別行政區(qū)維護國家安全立法探析》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學研究》2020年第4期。，制定并實施了《澳門維護國家安全法》。香港特別行政區(qū)曾于2003年嘗試自行立法并提交了《國家安全(立法條文)條例草案》，由于當時港府推行立法動力不足，且各界難以達成共識，該草案立法程序頻繁受阻。①參見嚴椰銘：《香港國家安全立法的路徑選擇》，《特區(qū)實踐與理論》2018年第5期。此后，香港特別行政區(qū)更是因立法環(huán)境愈加復雜而遲遲未能完成第23條立法。直到2020年6月30日，由全國人大常委會制定并通過《香港維護國家安全法》，該法以被列入《香港基本法》附件三的形式在當?shù)毓紝嵤?。②需要注意的是，《香港維護國家安全法》雖然對危害國家安全犯罪的行為進行了規(guī)制，是新形勢下堅持和完善“一國兩制”制度體系的標志性立法，但該法例的公布和實施并不意味著特區(qū)已經(jīng)履行《香港特別行政區(qū)基本法》第23條規(guī)定的憲制義務，香港特別行政區(qū)仍需依據(jù)第23條的規(guī)定，自行制定維護國家安全的相關(guān)法律?？梢?，《香港維護國家安全法》采取的是“中央立法模式”，立法主體的不同也導致港澳特區(qū)維護國家安全法在效力層級上有所區(qū)分。

二是雖然港澳特別行政區(qū)維護國家安全立法的出發(fā)點和目的，都是保障特別行政區(qū)長治久安和“一國兩制”行穩(wěn)致遠，但是，由于兩地立法環(huán)境差異及香港和澳門兩個法域間法律文化和法治發(fā)展水平的不同，港澳特別行政區(qū)在維護國家安全法的具體規(guī)定上也存在區(qū)別。比如，《香港維護國家安全法》第3至第5條明確了處理國家安全事務時應遵循的“維護國家安全原則”“法治原則”“尊重和保障人權(quán)原則”，而《澳門維護國家安全法》作為刑事單行法則只對危害國家安全的5種罪名進行規(guī)制③根據(jù)《澳門維護國家安全法》第1條至第5條的規(guī)定，危害國家安全的罪名包括：叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂、竊取國家機密；本法第6條、第7條不同于前五條，并未涉及新的行為主、客觀兩方面構(gòu)成要件，因而不構(gòu)成新的獨立罪名，因此，本法只規(guī)定了五種危害國家安全的罪名，但規(guī)制了七種危害國家安全的行為。參見趙國強：《略論維護國家安全法中的法人的刑事責任》，《“一國兩制”研究》2009年第1期。，對以上內(nèi)容則無所涉及。除原則性規(guī)定外，差異還體現(xiàn)在對危害國家安全犯罪的罪名及罪狀、犯罪主體和刑罰認定上。在罪名及罪狀上，澳門特別行政區(qū)將危害國家安全犯罪行為區(qū)分為5種罪名，而《香港維護國家安全法》則主要分為4大類④根據(jù)《香港特別行政區(qū)為國家安全法》第三章第一至第四節(jié)，四種危害國家安全犯罪類型包括：分裂國家、顛覆國家政權(quán)、恐怖活動、勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全。，兩地立法對危害國家安全的各類犯罪行為均有所涉及，但同一罪名下的罪狀描述不同，部分犯罪行為的罪名認定也有所區(qū)別。在犯罪主體上，澳門特別行政區(qū)對實施危害國家安全犯罪行為的組織或團體的國籍及其政治屬性進行了區(qū)別規(guī)定，而香港特別行政區(qū)立法則未做區(qū)分。在刑罰認定上，《澳門維護國家安全法》為了在定罪量刑上與《澳門刑法典》相適應而大量參考回歸前的相關(guān)刑事法律條文，比如，澳門刑法強調(diào)“輕刑緩罰”精神，廢除了死刑和無期徒刑⑤參見王仲興、郭天武：《內(nèi)地與港澳法律體系的沖突與協(xié)調(diào)》，中山大學出版社2009年版，第250頁。，因此，在澳門國家安全立法中設(shè)立的最高刑期是25年，即使與域外法相比其量刑也較為寬松；而《香港維護國家安全法》由全國人大常委會制定，其中關(guān)于定罪量刑的規(guī)定多參照內(nèi)地《國家安全法》和《刑法》，當中四類危害國家安全犯罪均涉及無期徒刑，由于香港地區(qū)已明確廢除死刑，故本法僅以無期徒刑為最重刑罰。

（二）澳門特別行政區(qū)國家安全立法的執(zhí)行機制仍需優(yōu)化

面對愈加復雜的國內(nèi)外安全形勢，各個國家和地區(qū)在政治、經(jīng)濟、軍事和外交等領(lǐng)域采取各種手段，從而產(chǎn)生了各類以實現(xiàn)國家安全為目的的活動，其中，既包括制定法律法規(guī)、政策理論等國家安全體制中的“軟件”，也涵蓋了國家安全專門機構(gòu)和非專門機構(gòu)等“硬件”的建設(shè)。⑥參見劉躍進：《國家安全文集（上冊）》，中國經(jīng)濟出版社2020年版，第105頁。為更好地維護國家安全利益和保障國家安全立法的順利實施，除了加強國家安全法律體系建設(shè)外，澳門特別行政區(qū)也要思考當前國家安全管理體系和執(zhí)行機制存在的不足，以及如何對國家安全體制的“硬件”進行優(yōu)化。

1.跨部門執(zhí)行機制構(gòu)建有待明朗

在當前的國家安全形勢下，保障國家安全的任務已經(jīng)很難由單獨一個或幾個部門完成，“構(gòu)建維護國家安全的科學、協(xié)調(diào)、高效的工作機制”成為迫切需要。①參見劉躍進：《國家安全文集（上冊）》，中國經(jīng)濟出版社2020年版，第281-282頁?！断愀劬S護國家安全法》第12條規(guī)定香港特別行政區(qū)設(shè)立維護國家安全委員會，主要負責分析研判特別行政區(qū)國家安全形勢，制定特別行政區(qū)維護國家安全政策，推進維護國家安全法律制度和執(zhí)行機制建設(shè)以及協(xié)調(diào)國家安全領(lǐng)域的重點工作和重大行動。澳門特別行政區(qū)同樣也成立了維護國家安全委員會，其職責主要體現(xiàn)在第22/2018號行政法規(guī)第3條上，同樣包含對特別行政區(qū)國家安全的形勢研判、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推進有關(guān)法律制度建設(shè)等義務。不同點在于，香港特別行政區(qū)維護國家安全委員會直接負責特別行政區(qū)國家安全事務并接受中央政府的監(jiān)督和問責，其工作高度獨立于特別行政區(qū)政府，不受特別行政區(qū)政府其他機構(gòu)、組織和個人干涉。澳門特別行政區(qū)維護國家安全委員會則并未被直接賦予國家安全政策的制定權(quán)，而是協(xié)助行政長官就國家安全事務進行決策并負責執(zhí)行統(tǒng)籌工作。

除了維護國家安全委員會外，香港特別行政區(qū)還設(shè)立了由中央政府派駐的維護國家安全機構(gòu)，即香港國家安全公署。該機構(gòu)于2020年7月8日正式成立并運營，主要由中央政府維護國家安全的有關(guān)機關(guān)人員組成，依法接受國家監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督，對香港特別行政區(qū)維護國家安全事務負有提出建議、監(jiān)督指導和支持協(xié)調(diào)等職責，同時具有收集國家安全情報和辦理相關(guān)案件的權(quán)力。澳門特別行政區(qū)則暫未設(shè)立維護國家安全公署，危害國家安全案件的辦理依舊由當?shù)厮痉C關(guān)完成。《澳門維護國家安全法》第14條規(guī)定：“本法無專門規(guī)定者，補充適用《刑法典》和《刑事訴訟法典》”，該條只明確了對危害國家安全犯罪行為的偵查、起訴、審判和執(zhí)行補充適用《澳門刑事訴訟法典》，但該法并未詳細列明負責執(zhí)行的部門。根據(jù)《澳門刑事訴訟法典》第44條規(guī)定，行使情報搜集、偵查和采取強制措施等職權(quán)的機關(guān)主要為“刑事警察機構(gòu)”。為配合《澳門維護國家安全法》的正式實施，澳門特別行政區(qū)在第22/2018號行政法規(guī)中明確了“維護國家安全委員會辦公室”作為常設(shè)的執(zhí)行及輔助部門，并規(guī)定了其他承擔一定職能的機關(guān)和部門，比如，第15條規(guī)定的提供人員技術(shù)、行政及財政支援的“司法警察局”、第17條規(guī)定的在開展相關(guān)工作時有義務提供協(xié)助的“其他公共實體”。可見，依照法律法規(guī)在澳門特別行政區(qū)國家安全事務管理中承擔一定執(zhí)行職能的機關(guān)和部門數(shù)量眾多。在國家安全行政管理和運行實踐中，類似的部門還包括中央派駐澳門特別行政區(qū)的機構(gòu)、法務局、行政法務、警察總局和保安司等，且這些部門尚未完成明確的職能分工，這使得國家安全事務在執(zhí)行時面臨流程模糊、效率低下的問題。

在以國家安全委員會為中心的行政機構(gòu)體系框架中，維護國家主權(quán)、安全及發(fā)展利益的工作展開不僅需要行政機構(gòu)內(nèi)部的區(qū)域化和職能化分工，還要求不同執(zhí)行部門之間能夠?qū)崿F(xiàn)常態(tài)化和高效率的信息交流與情報共享。為梳理部門間信息情報共享交流工作，降低情報泄漏風險，避免因信息報告程序的錯綜復雜而導致部門工作混亂低效，部分國家摒棄了在不同執(zhí)行機關(guān)和部門分設(shè)獨立情報機構(gòu)的模式，而選擇在國家安全系統(tǒng)中樞機構(gòu)下建立專門負責國家安全的情報搜集部門，如美國國家安全委員會下轄的中央情報局，英國聯(lián)合情報委員會下設(shè)的國家安全局、秘密情報局等部門，德國聯(lián)邦內(nèi)政部下設(shè)的聯(lián)邦情報局等。相比之下，當前澳門特別行政區(qū)在國家安全信息情報交流機制的構(gòu)建上仍然有所欠缺，且情報搜集管理機關(guān)內(nèi)部的部門設(shè)置和職能劃分也有待進一步明確。

2.跨區(qū)域聯(lián)動機制發(fā)揮作用有限

理想的國家安全立法應當普適于主權(quán)國家的所有地區(qū)，但在“一國兩制”的大前提下，《澳門特別行政區(qū)基本法》賦予了澳門特別行政區(qū)在國家安全領(lǐng)域的自行立法權(quán)，同時澳門特別行政區(qū)也正確履行了國家安全立法的憲制義務。盡管澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地及香港特別行政區(qū)在國家安全立法上不盡相同，內(nèi)港澳三地仍然具備探索國家安全跨區(qū)域協(xié)同機制的必要性和可能性。這是因為在維護國家安全過程中，中央與地方之間、地區(qū)與地區(qū)之間相互協(xié)調(diào)和聯(lián)合行動機制在國家安全制度運行中同樣不可缺失。①參見王建平：《公民安全、社會安全與國家安全》，四川大學出版社2018年版，第130頁。實現(xiàn)澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地和香港特別行政區(qū)國家安全立法的彼此聯(lián)動，推動法律合作在國家安全領(lǐng)域的深度發(fā)展，涵蓋了對三地刑事司法協(xié)助和行政執(zhí)法合作兩方面的探討。

在刑事司法協(xié)助領(lǐng)域，當前內(nèi)港澳三地處于“地位平等，各成體系”②參見時延安：《中國區(qū)際刑事管轄權(quán)沖突及其解決研究》，中國人民公安大學出版社2005年版，第43頁。的不同法域，對危害國家安全犯罪行為的認定標準不同，對重刑尤其是死刑的態(tài)度也有所差異。③在危害國家安全犯罪行為的認定上，由于承襲了葡萄牙刑法的犯罪故意分類理論，澳門特區(qū)對“犯罪行為主觀要素”的認定更為細致，因此，澳門特區(qū)相比于內(nèi)地在確定危害國家安全犯罪的構(gòu)成時，要求更為詳細地分析犯罪嫌疑人或被告的犯罪目的、意圖和認知等主觀要素；在危害國家安全犯罪的刑罰上，澳門特區(qū)針對中國公民犯單項罪行最高可處25年徒刑，且不包括死刑和無期徒刑，這在全世界也屬于極低的標準，而內(nèi)地《刑法》針對危害國家安全犯罪的主刑則包括了死刑和無期徒刑。參見陳軒志：《從區(qū)際刑事司法協(xié)助看澳門〈維護國家安全法〉司法管轄權(quán)》，載趙秉志主編：《中國區(qū)際刑事司法協(xié)助新探》，中國人民公安大學出版社2010年版，第173頁；莊金鋒：《從〈維護國家安全法〉的制定看澳門模式的基本特征》，《“一國兩制”研究》2010年第3期。因此，三地在相關(guān)案件判決的認可與執(zhí)行上常常難以達成一致，在涉及危害國家安全犯罪這類可能觸及無期徒刑和死刑的重罪時，也更易引發(fā)區(qū)際刑事司法協(xié)助中關(guān)于死刑犯移交的爭議。此外，澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地在刑事司法領(lǐng)域缺乏規(guī)范性指引，主要通過“個案協(xié)查模式”實現(xiàn)協(xié)助，在該模式下進行協(xié)助調(diào)查取證、逃犯移交、判決的承認和執(zhí)行等司法協(xié)助活動時，面臨著執(zhí)行主體難以確定和程序復雜、標準不統(tǒng)一的困境。④參見王仲興、郭天武：《內(nèi)地與香港刑事司法合作研究》，北京大學出版社2008年版，第163-164頁。危害國家安全犯罪一般屬于性質(zhì)惡劣、危險性極大的團體性犯罪、跨境犯罪、高科技犯罪或恐怖主義犯罪，這決定了對該類犯罪的追訴比一般跨境犯罪活動更需要不同法域刑事司法機關(guān)的合力和先進偵查技術(shù)手段的共享，而“個案協(xié)查模式”顯然無法滿足針對此類案件的司法協(xié)助需求。

在行政執(zhí)法合作領(lǐng)域，雖然澳門特別行政區(qū)在社會公共治安管理領(lǐng)域聯(lián)合執(zhí)法上進行了嘗試，但執(zhí)法合作涵蓋范圍主要集中于商事主體登記、專業(yè)人才資格認定等較易形成一致意見的領(lǐng)域，對國家安全領(lǐng)域的執(zhí)法合作缺乏深度討論。目前，我國行政執(zhí)法體制呈現(xiàn)“縱向上集權(quán)、橫向上分散”的特點，跨區(qū)域執(zhí)法合作尚未形成統(tǒng)一法律規(guī)制，亦缺乏完備的組織載體和協(xié)調(diào)機制⑤參見楊樺：《論區(qū)域行政執(zhí)法合作——以珠三角地區(qū)執(zhí)法合作為例》，《暨南學報(哲學社會科學版)》2012年第4期。，傾向于個案個辦，運用習慣和慣例解決問題。因此，澳門特別行政區(qū)與其他行政單位合作時常面臨執(zhí)法標準不統(tǒng)一、執(zhí)法機關(guān)對接難度大的問題。由于國家安全領(lǐng)域的行政合作涉及機關(guān)眾多，且澳門特別行政區(qū)維護國家安全委員會成立時間較晚，內(nèi)部的職能劃分和部門對接機制本就有待完善，區(qū)域行政執(zhí)法合作的共性問題在國家安全領(lǐng)域也顯得更為突出。未來有必要將行政執(zhí)法合作全面拓寬至國家安全領(lǐng)域，尋找有效的信息交流與溝通形式，以探索內(nèi)港澳三地之間精確高效的執(zhí)法合作機制。

三、完善澳門特別行政區(qū)維護國家安全立法的建議

國家安全新理論的提出和立法領(lǐng)域的重要舉措為新形勢下特別行政區(qū)維護國家安全的頂層設(shè)計指明了方向。一是在立法上結(jié)合總體國家安全觀的豐富內(nèi)涵和外延探討非傳統(tǒng)領(lǐng)域國家安全立法的填補，并加強港澳特別行政區(qū)在國家安全法律領(lǐng)域的同步；二是從部門設(shè)置、跨部門信息交流和國家安全領(lǐng)域的跨區(qū)域法律合作三方面對國家安全立法執(zhí)行機制進行優(yōu)化。

（一）健全澳門特別行政區(qū)維護國家安全法律體系

1.及時填補非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的立法空缺

隨著《國家安全法》的制定和頒布，以總體國家安全觀為核心的國家安全戰(zhàn)略發(fā)展在新時代獲得了更為廣泛和完善的詮釋。作為中國經(jīng)濟活力最強、自治程度最高的城市之一，澳門特別行政區(qū)的和平穩(wěn)定同樣不能脫離國家整體發(fā)展方向和大局。在總體國家安全觀的指引下，澳門特別行政區(qū)應充分利用《澳門特別行政區(qū)基本法》賦予的特別行政區(qū)立法權(quán)，把握時代脈搏和社會發(fā)展趨勢，在生物安全、經(jīng)濟和金融安全、文化安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域進一步完善相關(guān)法律規(guī)定。（1）生物安全領(lǐng)域。近年來隨著生物技術(shù)謬用事件多發(fā)，內(nèi)地開始重視生物安全立法，并于2020年10月17日由全國人大常委會通過《生物安全法》，香港特別行政區(qū)則制定了包括《野生動物保護條例》《野生植物保護條例》《基因改造生物（管制釋出）條例》在內(nèi)的法律。澳門特別行政區(qū)同樣應當及時審視當前生物技術(shù)開發(fā)和運用可能潛在的風險，反思重大突發(fā)傳染病防控機制的短板，在立法上提高生物安全領(lǐng)域防范化解風險的能力。（2）經(jīng)濟和金融安全領(lǐng)域。背靠珠三角的區(qū)位優(yōu)勢和“一國兩制”的制度優(yōu)勢使澳門特別行政區(qū)成為聯(lián)結(jié)國內(nèi)市場和國際資本的重要窗口，外商投資和國際資本的涌入也為當?shù)亟?jīng)濟安全帶來一定風險。保障澳門特別行政區(qū)的經(jīng)濟安全，既要從“審查對象和標準”“審查機關(guān)和程序”“救濟途徑”①參見慕亞平、肖小月：《我國外資并購中的國家安全審查制度》，《法學研究》2009年第5期。等方面完善澳門特別行政區(qū)外資并購的安全審查機制，也要關(guān)注博彩業(yè)上下游違法犯罪活動對特別行政區(qū)金融安全的挑戰(zhàn)。除了完善現(xiàn)有刑法和單行法規(guī)定外，還要從立法上加強銀行、證券、保險、信托等機構(gòu)對金融活動的監(jiān)管力度，使其能與刑事法律規(guī)定充分銜接。（3）文化安全領(lǐng)域。文化的背后是一個國家和民族的價值觀，對于本國價值觀的構(gòu)建與保護一直是各國國家安全戰(zhàn)略重點關(guān)注的命題。①冷戰(zhàn)時期，針對他國價值觀的滲透與反滲透是大國之間文化博弈的重要手段，這一手段卻并未隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束而消弭，反而成為當今以美國為首的西方國家強勢輸出本國價值觀的主要方式。應當警惕的是，外國文化和價值觀的滲透比單純的政治觀點輸入更具迷惑性，思想與文化的傳播同樣有可能被用于實現(xiàn)顛覆國家政權(quán)、破壞國家安全的政治目的，成為危害國家安全的重要因素之一。文化安全本質(zhì)上是國家大戰(zhàn)略的根本價值系統(tǒng)②參見胡惠林、胡霽榮：《國家文化安全治理》，上海人民出版社2020年版，第76頁。，澳門特別行政區(qū)在進行文化和教育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域立法工作時，對待外國價值觀和文化思想尤其不能都采取拿來主義，而應當借助中華文化思想對“民主”“自由”“人權(quán)”等所謂普世價值進行解構(gòu)和重新闡釋，在文化安全的法治建設(shè)中凸顯中國的價值理念。

2.強化港澳特別行政區(qū)維護國家安全領(lǐng)域的銜接機制

《香港維護國家安全法》的頒布與實施是對“一國兩制”的重大完善，也為澳門特別行政區(qū)國家安全法律制度的完善提供了新的參照。如前所述，港澳特別行政區(qū)國家安全立法雖然都對危害國家安全的犯罪行為進行規(guī)制，但在罪名罪狀、犯罪主體和刑罰認定以及國家安全執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置上有所區(qū)別。需要注意的是，實現(xiàn)澳門與香港在國家安全立法上的同步和銜接，并不是否認澳門特別行政區(qū)高度自治權(quán)，亦非無視澳門當?shù)鬲毺胤晌幕头ㄖ卫砟?。在涉及危害國家安全的具體罪名罪狀規(guī)定和刑罰認定上，由于港澳兩地刑法基本原則和理念本身即存在差異，在具體法律條文規(guī)定上強行實現(xiàn)一致將可能導致維護國家安全法與當?shù)仄渌沙霈F(xiàn)沖突。因此，加強港澳特別行政區(qū)國家安全領(lǐng)域的立法銜接，并非實現(xiàn)兩地立法的完全統(tǒng)一，而是需要在同步內(nèi)容和對接路徑上進行取舍和選擇，具體可以從以下4個角度出發(fā)進行思考。

一是國家安全領(lǐng)域刑事規(guī)定的空間效力范圍，當危害國家安全犯罪主體為個人時，《澳門維護國家安全法》中第1條規(guī)定的“叛國罪”的效力范圍是中國公民（無論是否在澳門境內(nèi)），第2條至第5條規(guī)定的效力范圍是澳門特別行政區(qū)居民（無論是否在澳門境內(nèi)）。相比之下，《香港維護國家安全法》的效力范圍更為寬泛，不僅包括香港居民，還包括不具有香港特別行政區(qū)永久性居民身份者在境外實施針對特別行政區(qū)的國家安全犯罪。由于國家安全事務涉及國家之根本，當前，多數(shù)國家在國家安全事務上都采取寬泛的刑法管轄范圍，而不僅限于本地居民在境內(nèi)實施的犯罪行為。③比如1947年《美國國家安全法》第604條規(guī)定了美國政府在國家安全事務上的治外法權(quán)，“美國公民或有合法永久居留權(quán)的外國人在美國境外犯有本法第601條罪行的，可對其行使司法權(quán)”；《德國刑法典》第1章第5條亦有此規(guī)定：“針對國內(nèi)法益的國外行為，德國刑法與行為地無關(guān)，適用于在國外所實施的下列行為：1.準備侵略戰(zhàn)爭；2.內(nèi)亂；3.危害民主的法治國家；4.背叛國家和危害外部安全……”參見《德國刑法典》，馮軍譯，中國政法大學出版社2000年版，第4頁。因此，未來澳門特別行政區(qū)可以考慮在國家安全犯罪刑事規(guī)定的空間效力范圍上與香港特別行政區(qū)實現(xiàn)同步。

二是當犯罪主體為組織或團體這類特殊主體時，澳門特別行政區(qū)國家安全立法區(qū)分了“中國公民”“外國的政治性組織或團體”“澳門的組織或團體”，而《香港維護國家安全法》僅在第31條規(guī)定“公司、團體等法人或非法人組織”均可適用本法規(guī)定?？梢?，澳門特別行政區(qū)在國家安全事務里區(qū)分了犯罪主體的國籍和政治屬性。但澳門法律體系中并未對政治性組織或團體作出明確定義，在澳門活動的外國組織也不需在本地進行注冊，且很少以“政治性組織或團體”名義進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，在實務中難以證明其政治屬性。①參見吳慶榮：《大陸與澳門“國家安全法”比較研究》，《蘇州教育學院學報》2014年第3期。此外，考慮到“國家安全法對此類特殊法人主體犯罪在刑罰上完全一致”②參見趙國強：《略論維護國家安全法中的法人的刑事責任》，《“一國兩制”研究》2009年第1期。，因此，在國家安全事務中不必刻意區(qū)分組織或團體是否具有政治性，在這一點上澳門特別行政區(qū)國家安全立法也可與香港特別行政區(qū)國家安全法進行對應和同步。

三是在國家安全執(zhí)行機構(gòu)領(lǐng)域，目前澳門特別行政區(qū)與香港特別行政區(qū)在維護國家安全委員會的性質(zhì)和職能，以及是否成立維護國家安全公署上存在差異。為了在愈加復雜的國家安全形勢下確保中央對特別行政區(qū)國家安全事務管治權(quán)的實現(xiàn)，同時避免因執(zhí)行機構(gòu)職能分工不同而導致涉國家安全案件難以進行特別行政區(qū)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有必要在執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置上加強港澳兩地的對接。其一是可以參照《香港維護國家安全法》第15條規(guī)定，在澳門特別行政區(qū)維護國家安全委員會下設(shè)立由中央人民政府派駐的國家安全事務顧問，負責對特別行政區(qū)國家安全事務提供咨詢和建議。其二是盡快設(shè)立中央駐澳門特別行政區(qū)維護國家安全公署，賦予公署分析研判、提出建議、監(jiān)督指導、收集分析情報和依法辦理相關(guān)案件的職能，保留在特定情況下中央對危害國家安全犯罪案件的管轄權(quán)。③國家安全事務本屬于中央事權(quán)，基于對特區(qū)的充分信任，中央授權(quán)港澳特區(qū)在絕大多數(shù)情況下行使對危害國家安全犯罪案件的管轄權(quán)，考慮到特區(qū)國家安全事務也可能面臨境外勢力介入，特區(qū)管轄確有困難的情況；或出現(xiàn)特區(qū)政府無法有效執(zhí)行國家安全立法等使國家安全面臨重大威脅的情形，《香港維護國家安全法》第55條規(guī)定了在這種特定情況下，保留中央對危害國家安全案件的管轄權(quán)，這是設(shè)立中央駐特區(qū)國家安全公署的必要性來源。其三是建立和完善澳門特別行政區(qū)國家安全機構(gòu)間的協(xié)調(diào)機制，加強澳門特別行政區(qū)國家安全公署與澳門特別行政區(qū)國家安全委員會、澳門中聯(lián)辦、澳門特別行政區(qū)保安司、外交部駐澳特派員公署、駐澳部隊等機構(gòu)的信息共享與行動配合。

四是加強澳門特別行政區(qū)與《香港維護國家安全法》同步和對接的兩種可選擇路徑：由全國人大直接制定特別行政區(qū)維護國家安全法，作為在澳門特別行政區(qū)實施的全國性法律以列入《澳門特別行政區(qū)基本法》附件三的形式在當?shù)厣?；或是由澳門特別行政區(qū)運用《澳門特別行政區(qū)基本法》賦予的特別行政區(qū)立法權(quán)，對照《香港維護國家安全法》對國家安全領(lǐng)域立法進行跟進和完善。雖然前者幾乎能一勞永逸地解決特區(qū)維護國家安全法的同步問題，但考慮到“一國兩制”的維護和國家安全法實施現(xiàn)況，采取后一種解決路徑更為適宜。究其原因，一是雖然在國家安全領(lǐng)域采取中央立法模式具有法理依據(jù)，但法律的制定和實施同樣需考慮特別行政區(qū)的高度自治和保障特別行政區(qū)立法權(quán)的施展空間，中央應當積極支持澳門特別行政區(qū)發(fā)揮自治能動性。二是澳門特別行政區(qū)早已制定國家安全領(lǐng)域的刑事單行法并建立了維護國家安全委員會，相關(guān)法律自實施以來運行良好，維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的憲制責任得到了有效落實。④參見習近平：《在慶祝澳門回歸祖國二十周年大會暨澳門特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》2019年12月21日?？紤]到澳門特別行政區(qū)國家安全立法環(huán)境并非同香港特別行政區(qū)一樣存在全國人大及其常委會行使立法權(quán)的緊迫性，從必要性來看亦無須中央直接介入國家安全領(lǐng)域的立法程序，而應當允許澳門特別行政區(qū)自行探索更為貼合澳門特別行政區(qū)實際情況、凸顯澳門特色的國家安全立法和執(zhí)行框架。

（二）完善澳門特別行政區(qū)維護國家安全立法執(zhí)行機制

國家安全制度由正式規(guī)則（國家安全法律法規(guī)）、非正式規(guī)則（道德倫理、風俗習慣等）和執(zhí)行機制三部分構(gòu)成，其中國家安全立法的執(zhí)行機制是國家安全事務決策得以順利實行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和中堅力量①美國著名經(jīng)濟學家道格拉斯·諾斯（Douglass North）將制度分為三種類型：正事規(guī)則、非正式規(guī)則和這些規(guī)則的執(zhí)行機制。參見王建平：《公民安全、社會安全與國家安全》，四川大學出版社2018年版，第124頁。。明確執(zhí)行程序中的基本原則，推進執(zhí)行機構(gòu)的職權(quán)劃分與跨部門信息情報交流，完善執(zhí)行程序的跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動，有助于實現(xiàn)決策機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)之間，以及執(zhí)行機構(gòu)之間的良性互動，從而敏捷、有效及全面地執(zhí)行國家安全相關(guān)決策。

1.明確執(zhí)行程序中的重要原則

《香港維護國家安全法》中明確規(guī)定了維護國家安全執(zhí)行程序中應當遵循的重要原則，雖然澳門特別行政區(qū)國家安全法律體系中并未對此進行明確規(guī)定，但是通過分析《澳門特別行政區(qū)基本法》《刑法典》《刑事訴訟法典》等法律的有關(guān)規(guī)定及其背后的立法精神，可以總結(jié)出以下5個主要原則：（1）維護國家安全原則?！断愀劬S護國家安全法》第3條的表述明確了中央人民政府在特別行政區(qū)國家安全事務上負根本責任，但這并不排除《基本法》第23條為特別行政區(qū)政府設(shè)立的維護國家安全之憲制責任，澳門特別行政區(qū)正是以此為法理依據(jù)制定國家安全法。應當認為，無論是在國家安全事務中承擔決策或執(zhí)行職能的行政機構(gòu)、還是在危害國家安全犯罪訴訟程序中負責偵查、起訴、審判和執(zhí)行的機關(guān)，都要以保障國家安全的重大利益為首要遵循。（2）遵守法律規(guī)定原則?！断愀劬S護國家安全法》第5條明確了在國家安全犯罪案件辦理中應當遵循無罪推定和禁止雙重危險原則，《澳門維護國家安全法》雖未對此進行規(guī)定，但依據(jù)本法第14條補充適用規(guī)定，危害國家安全犯罪案件可適用澳門《刑事訴訟法典》第49條的無罪推定原則。在犯罪行為和法律責任認定、強制措施實行和刑罰處罰執(zhí)行的程序中，有關(guān)機關(guān)應嚴格依照法律規(guī)定，以避免在處理國家安全事務時壓倒性傾向于與私人權(quán)利相對的公共需求。（3）尊重和保障人權(quán)原則。澳門特別行政區(qū)政府早在國家安全立法過程中便意識到應當在維護國家安全與保障居民基本權(quán)利和自由之間取得適當平衡。②2008年10月22日，澳門特區(qū)行政長官何厚鏵先生向媒體公開介紹了《維護國家安全法》的立法工作，并強調(diào)特別行政區(qū)政府嚴格確保草案的條文內(nèi)容符合《澳門特別行政區(qū)基本法》第23條的規(guī)定，使立法能夠在維護國家安全和保障居民基本權(quán)利和自由之間取得適當?shù)钠胶?。參見《澳門特首公開介紹〈維護國家安全法〉的立法工作》，http://big5.cri.cn/gate/big5/news.cri.cn/gb/18944/2008/10/22/3365s2291698.htm，2020年12月29日訪問。雖然該法沒有直接對此進行規(guī)定，但在其補充適用的《刑法典》和《刑事訴訟法典》中同樣也能體現(xiàn)澳門特別行政區(qū)對刑事司法尊重和保障人權(quán)的基本原則，此外，《澳門特別行政區(qū)基本法》第4條也同樣明確了對當?shù)鼐用窈推渌藱?quán)利自由的保障。（4）預防與懲罰相結(jié)合原則。依據(jù)《澳門維護國家安全法》及《刑法典》的有關(guān)規(guī)定，危害國家安全犯罪多表現(xiàn)為行為犯，《澳門維護國家安全法》第2條和第3條還特別規(guī)定了針對預備犯的刑事處罰，這表明國家安全領(lǐng)域的違法犯罪活動即使處于犯罪預備或未遂形態(tài)仍然具有極大的社會危害性。因此，無論是從立法規(guī)制還是刑罰執(zhí)行的角度來看，都應當采取預防與懲罰相結(jié)合原則，從根源上斬斷實施危害國家安全行為的可能性，杜絕危害國家安全犯罪結(jié)果的發(fā)生。（5）國際合作原則。根據(jù)《澳門維護國家安全法》第10條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)對境外實施的危害國家安全行為仍可行使屬人管轄。若行為實施地在國外，對犯罪人的追訴勢必涉及引渡、訴訟移管等國際刑事司法協(xié)助活動，澳門特別行政區(qū)應當堅持互信互利、平等協(xié)作的國際合作原則，通過國際刑事司法互助協(xié)定和國際刑事條約實現(xiàn)追訴權(quán)。需要注意的是，由于國家安全這一概念常常帶有政治色彩，被請求協(xié)助國往往會以政治犯不引渡為由拒絕提供司法協(xié)助①參見杜磊：《內(nèi)地與港澳區(qū)際刑事司法協(xié)助問題初探》，《江漢大學學報（社會科學版）》2017年第3期。，在加強國際交流與合作的同時，還要注意避免因此類原則被濫用而使特別行政區(qū)政府對國家安全利益的維護力度遭受減損。

2.實現(xiàn)國家安全機構(gòu)的跨部門聯(lián)動

英美各國的國家安全系統(tǒng)除了設(shè)立承擔決策和指揮職能的中樞機構(gòu)外，還會在該機構(gòu)下分設(shè)或在該機構(gòu)外另設(shè)負責情報搜集、反間諜任務等各項工作的局或部。美國在國家安全委員會下分設(shè)了中央情報局、聯(lián)邦調(diào)查局、國土安全部等機關(guān)。英國則在國家安全局外分設(shè)了秘密情報局、聯(lián)合反恐分析中心等機構(gòu)②參見劉勝湘：《國家安全：理論、體制與戰(zhàn)略》，中國社會科學出版社2015年版，第190-192頁。，用以分工處理情報搜集、反間諜任務、保衛(wèi)邊防、反恐活動等不同工作。同樣的，我國在對國家安全執(zhí)行機制進行設(shè)計時，也注重“統(tǒng)分結(jié)合”的實體要求和“協(xié)調(diào)高效”的程序目標。③參見王建平：《公民安全、社會安全與國家安全》，四川大學出版社2018年版，第126頁。為保證澳門特別行政區(qū)國家安全部門職能分工和提高執(zhí)行效率，一是應當以維護國家安全委員會為核心，從治理整合、風險管理和戰(zhàn)略支持三個職能層面對國家安全系統(tǒng)進行完善，并對體系內(nèi)各部門的下設(shè)機構(gòu)進行區(qū)域化和職權(quán)化分工。明確負責情報搜集、信息反饋、犯罪調(diào)查和預防、邊境保衛(wèi)以及一般性行政事項的不同機構(gòu)，避免因部門職能的交叉重疊而導致國家安全事務的決策和執(zhí)行陷入混亂低效的狀態(tài)。二是在國家安全機關(guān)各部門間建立和完善統(tǒng)一的信息情報交流機制。具體的機構(gòu)設(shè)置可參照英美兩國情報搜集工作的統(tǒng)領(lǐng)機構(gòu)，即在維護國家安全委員會內(nèi)部設(shè)立專門的情報部門，內(nèi)部組織架構(gòu)包括負責情報系統(tǒng)決策和指揮的部門主任，以及分別負責情報搜集管理、評價篩選和反情報工作的平行機構(gòu)。該情報部門統(tǒng)一負責情報搜集和整理工作，對情報進行評價篩選后分別呈送其他行政機關(guān)，以減少機關(guān)部門間溝通互換情報的程序，提高決策和執(zhí)行效率，同時也降低了情報泄漏的風險。

3.探索維護國家安全的跨區(qū)域協(xié)同機制

內(nèi)港澳三地在國家安全領(lǐng)域的法律沖突是導致區(qū)際刑事司法協(xié)助難以進展的根本原因，考慮到澳門特別行政區(qū)刑事司法制度和法律生態(tài)的獨特性，直接將內(nèi)地國家安全法適用于當?shù)仫@然不符合“一國兩制”的制度精神。為防止危害國家安全的犯罪人利用法域間定罪量刑的差異來規(guī)避法律制裁，應當對內(nèi)港澳三地就國家安全領(lǐng)域展開的刑事司法協(xié)助工作給予更多關(guān)注。一是要把握國家主權(quán)統(tǒng)一原則，避免僵硬套用源于國家主權(quán)觀念的政治犯不移交、死刑犯不移交等國際司法協(xié)助原則。這是因為澳門特別行政區(qū)并非“獨立或半獨立的‘政治實體’”④參見趙國強：《論“一國兩制”下的移交逃犯機制》，《行政》2007年第78期。，與內(nèi)地或香港特別行政區(qū)開展司法協(xié)助不存在國家利益和主權(quán)沖突，比如，美國各州司法機關(guān)在州際刑事司法協(xié)助活動中亦不會遵循政治犯不移交、死刑犯不移交等原則；二是要強調(diào)法域平等，充分尊重澳門特別行政區(qū)的法律規(guī)定和法治文化，通過法域間充分協(xié)商來紓解實體法和程序法差異所導致的法律適用難題。鑒于“個案協(xié)查模式”無法滿足日漸增多的區(qū)際刑事司法協(xié)助需求，可以通過“窗口模式”①“窗口模式”指先由與港澳地區(qū)交往密切、刑事司法協(xié)助需求高的地區(qū)（如毗鄰港澳且具有雙重立法權(quán)的深圳、珠海等城市）的有權(quán)機關(guān)簽訂地方性協(xié)議和安排，其他主體與港澳地區(qū)在進行刑事司法協(xié)助時，則參照執(zhí)行已確定的協(xié)議，相關(guān)協(xié)議經(jīng)檢驗和評估后，再由點到面推廣并適用于全國。參見徐泉、張渝：《粵港澳大灣區(qū)區(qū)際司法協(xié)助模式探析》，《嶺南學刊》2019年第4期。，以建立一般協(xié)議模式為最終目的，分步驟探索刑事司法協(xié)助的規(guī)范性指引，由此保障內(nèi)港澳三地在國家安全領(lǐng)域形成司法合力。

國家安全領(lǐng)域的執(zhí)法合作主要體現(xiàn)在跨境犯罪案件偵查過程中。為整合三地有限的警力資源以共同打擊危害國家安全犯罪，一是應當積極尋求高層會晤、聯(lián)席會議、實務論壇、咨詢渠道和民間合作等形式多樣的深度合作機制，并將地方性警務合作探索成果推廣適用于內(nèi)港澳三地的警務合作中。二是要在常態(tài)化、多樣化的刑事警務協(xié)作中建立規(guī)范化、制度化的情報信息交流機制，對接內(nèi)港澳三地國家安全情報部門，通過加強三地職能部門間的優(yōu)勢互補和協(xié)調(diào)配合來搭建嚴密的國家安全管控體系。此外，考慮到澳門特別行政區(qū)對危害國家安全犯罪接觸較少，且此類犯罪往往因其政治色彩而具有爭議性②參見吳為、李東華等：《〈澳門維護國家安全法〉解讀》，《江南社會學院學報》2016年第4期。，在執(zhí)行過程中可能因執(zhí)法部門的自由裁量過于寬松而違背《澳門維護國家安全法》的立法目的，或因自由裁量過于嚴苛而損害公民的自由與權(quán)利，可以由中央派出代表在澳門特別行政區(qū)維護國家安全委員會中擔任顧問，允許其對國家層面的安全問題提出建議，使澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地在國家安全事務的決策和執(zhí)行上能夠統(tǒng)一認知和行動。

四、結(jié)語

習近平總書記在慶祝澳門回歸20周年大會上高度評價了澳門特別行政區(qū)在維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益上取得的重要成就。為應對來自國內(nèi)外的各類威脅、混亂和疾患對國家安全和地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，澳門特別行政區(qū)建立了以《澳門維護國家安全法》為中心的法律體系，并在司法和行政領(lǐng)域?qū)野踩⒎▽嵤┑呐涮讬C制進行了一定的探索。在總結(jié)澳門特別行政區(qū)“一國兩制”實踐成功經(jīng)驗的同時，習近平總書記也在講話中強調(diào)澳門特別行政區(qū)在面對內(nèi)外環(huán)境新變化時，要“堅持與時俱進”，在已有成就基礎(chǔ)上不斷推動各項建設(shè)事業(yè)躍上新臺階。③參見習近平：《習近平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第411頁。當前，總體國家安全觀的提出和《香港維護國家安全法》的實施為特別行政區(qū)國家安全立法建設(shè)與完善提供了新思路。安全是為了更好地發(fā)展，把握澳門特別行政區(qū)國家安全制度建設(shè)的總體脈絡，應當以國家安全面臨的新形勢和新變化為出發(fā)點，健全澳門特別行政區(qū)國家安全法律體系，完善國家安全立法執(zhí)行機制，并加快推進內(nèi)港澳三地在刑事司法和行政執(zhí)法領(lǐng)域的合作，使澳門特別行政區(qū)國家安全立法對當?shù)厣鐣罘€(wěn)定和經(jīng)濟文化發(fā)展的保障作用得到更全面和更完整的展現(xiàn)。