公司章程助力國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)

□ 王旭

自從黨的十九屆四中全會(huì)明確提出深化國(guó)有企業(yè)改革、完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度以來(lái)，發(fā)生在國(guó)有企業(yè)內(nèi)的變革已經(jīng)進(jìn)入縱深階段，國(guó)有企業(yè)在法人治理結(jié)構(gòu)方面已經(jīng)取得了顯著成效，但仍存在一些迫切需要解決的問(wèn)題。

2020年12月31日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法〉的通知》（國(guó)資發(fā)改革規(guī)〔2020〕86 號(hào)），對(duì)國(guó)有企業(yè)公司章程的主要內(nèi)容、制定程序等作出了規(guī)定。山東省國(guó)資委緊跟其后于2021 年4 月7 日發(fā)布了《山東省省屬企業(yè)公司章程制定管理辦法》。

上述管理辦法的出臺(tái)意味著在建設(shè)和完善中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度過(guò)程中，公司章程在公司治理中占據(jù)著絕對(duì)的基礎(chǔ)性地位，而通過(guò)公司章程的國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)之實(shí)現(xiàn)，是其題中應(yīng)有之意。

國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

法人治理結(jié)構(gòu)是一種機(jī)制?，F(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在的邏輯基礎(chǔ)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生出的企業(yè)“經(jīng)營(yíng)”與“所有”的兩權(quán)分離。經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離使得擁有社會(huì)財(cái)富的企業(yè)投資者得以在勞動(dòng)力市場(chǎng)上挑選富有經(jīng)商能力的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，形成社會(huì)財(cái)富與經(jīng)商能力有效結(jié)合的這種新生產(chǎn)力。但伴隨而生的則是現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)生了制定投資者與經(jīng)營(yíng)者職權(quán)劃分規(guī)則、確立經(jīng)營(yíng)者責(zé)任義務(wù)、激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者為投資者創(chuàng)造價(jià)值、監(jiān)督兩者以及平衡各方利益的需要，法人治理結(jié)構(gòu)此時(shí)便作為一種代理機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和規(guī)范機(jī)制出現(xiàn)。

國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是一種解決方案。在建設(shè)有中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，黨組織是國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中不可忽視的核心力量?！蛾P(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2015〕44 號(hào)）要求把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，明確國(guó)有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位；2017 年3 月15 日，《關(guān)于扎實(shí)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)黨建工作要求寫(xiě)入公司章程的通知》發(fā)布；緊接著，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕36 號(hào)）進(jìn)一步要求要將黨建工作總體要求納入國(guó)有企業(yè)公司章程，明確黨組織在企業(yè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式，使黨組織成為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分。

國(guó)有企業(yè)作為公司的一種類(lèi)型，其典型的特征是“代表全民利益掌握著社會(huì)的主要生產(chǎn)資料”，這種特殊地位意味著國(guó)有企業(yè)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。但國(guó)有企業(yè)沒(méi)有天然人格化的產(chǎn)權(quán)主體，國(guó)有企業(yè)的出資人或股東并不是所有者，他們和經(jīng)營(yíng)者一樣都是為國(guó)家和人民財(cái)產(chǎn)保值增值服務(wù)的“雇員”。因此，國(guó)有企業(yè)在權(quán)責(zé)設(shè)置分明的基礎(chǔ)上還需要有一套結(jié)構(gòu)化的解決方案來(lái)約束和激勵(lì)各級(jí)所有者的“代表”與各類(lèi)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者和監(jiān)管者，并最終形成一種有效制衡。

國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)通過(guò)安排各級(jí)各類(lèi)角色的構(gòu)成，解決黨組織、公司股東會(huì)（或出資人機(jī)構(gòu)）、董事會(huì)（或執(zhí)行董事）、監(jiān)事會(huì)的組成及其權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任的分配問(wèn)題，以減少代理成本和權(quán)力沖突，規(guī)范權(quán)力行使，激勵(lì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者按照集體決策的結(jié)果有效傳導(dǎo)和執(zhí)行，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。而企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的載體便是公司章程。

公司章程下的國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

公司章程在所有公司自治的文件中具有最高的效力，對(duì)公司股東、董事、監(jiān)事與其他高級(jí)管理人員與公司雇員均具有約束力。根據(jù)《國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法》的規(guī)定，國(guó)有企業(yè)公司章程企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)涉及的主要內(nèi)容為：公司黨組織，出資人機(jī)構(gòu)或股東、股東會(huì)（股東大會(huì)），董事會(huì)，經(jīng)理層和監(jiān)事會(huì)（監(jiān)事）等。

黨組織內(nèi)嵌到國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中是我國(guó)國(guó)有企業(yè)法人治理的最大特色。黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序。在“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制下，管理層受到公司章程與黨組織的雙重約束和制約。而黨委會(huì)通過(guò)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的雙重任職，貫徹黨的意志，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

國(guó)有企業(yè)關(guān)于股東的規(guī)定也較特殊。國(guó)有企業(yè)沒(méi)有“有形”的股東，其通過(guò)層層委托代理最終由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派的股東代表參加股東會(huì)會(huì)議。其中，國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)。股東會(huì)的職權(quán)可以通過(guò)公司章程進(jìn)行設(shè)計(jì)，但不得突破法律法規(guī)和公司章程的規(guī)定。

董事會(huì)的權(quán)力來(lái)源于股東的委托，公司章程可以對(duì)董事會(huì)的職權(quán)進(jìn)行個(gè)性化的設(shè)計(jì)。除法律規(guī)定必須經(jīng)集體討論和必須經(jīng)由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定的以外，股東會(huì)可以將其職權(quán)通過(guò)委托的形式交由董事會(huì)行使，并以公司章程的形式載明，以防止董事會(huì)與股東會(huì)職權(quán)“交叉”引發(fā)的問(wèn)題。

經(jīng)理層是公司董事會(huì)下設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，依法由董事會(huì)聘任或解聘，接受董事會(huì)管理和監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。其中，“經(jīng)理”職權(quán)來(lái)源于法定、公司章程的規(guī)定和董事會(huì)的授權(quán)，但公司章程可以對(duì)經(jīng)理的職權(quán)范圍作出與法律不同的規(guī)定，而董事會(huì)則無(wú)權(quán)削弱《公司法》或公司章程所規(guī)定的經(jīng)理的職權(quán)。在國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和其他高級(jí)管理人員由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)任免。

監(jiān)事會(huì)為公司監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其職權(quán)主要圍繞監(jiān)督事項(xiàng)展開(kāi)。監(jiān)事會(huì)對(duì)董事、高級(jí)管理人員執(zhí)行職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查與糾正，還有權(quán)檢查公司財(cái)務(wù)、監(jiān)督公司經(jīng)營(yíng)情況。

國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)

在厘清法人治理結(jié)構(gòu)的應(yīng)有之意、法人治理結(jié)構(gòu)中涉及的具體權(quán)力內(nèi)容后，要考慮的便是法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)。公司章程中法人治理結(jié)構(gòu)的最終實(shí)現(xiàn)需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)去行使其權(quán)力。權(quán)力的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中存在著三種形態(tài)：應(yīng)有權(quán)力、法定權(quán)力、實(shí)有權(quán)力。權(quán)力如不行使或無(wú)法正確行使，將永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

權(quán)力不行使包括兩種情形：一是主動(dòng)地不行使，二是被動(dòng)地?zé)o法行使。無(wú)論對(duì)于哪種情形，董事、監(jiān)事與股東都可以依托其身份，在公司法律的框架內(nèi)，追究權(quán)力行使者不作為或者過(guò)度干預(yù)公司治理的法律責(zé)任，以在法治的大背景下真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)責(zé)匹配。而公司黨組織“雙向進(jìn)入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制為這種法律上的追責(zé)提供了更多的空間。

權(quán)力無(wú)法正確行使首先可能是對(duì)“應(yīng)有權(quán)力”的認(rèn)識(shí)并沒(méi)有立足于客觀(guān)的經(jīng)濟(jì)生活條件；其次可能從“應(yīng)有權(quán)力”到“法定權(quán)力”的過(guò)程中出現(xiàn)偏差；第三可能從“法定權(quán)力”到“實(shí)有權(quán)力”的過(guò)程中也即行使權(quán)力的過(guò)程中出現(xiàn)了變形。在對(duì)“應(yīng)有權(quán)力”的認(rèn)識(shí)上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國(guó)有企業(yè)的特點(diǎn)與經(jīng)營(yíng)狀態(tài)及時(shí)校正。在“應(yīng)有權(quán)力”上升到“法定權(quán)力”的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)章制度是公司治理的依據(jù)所在，合法有效的規(guī)章制度是現(xiàn)代公司的一個(gè)標(biāo)志；應(yīng)當(dāng)明晰治理主體的各項(xiàng)權(quán)責(zé)，尤其是要避免因?yàn)槁毼?、職?quán)交叉產(chǎn)生的問(wèn)題；應(yīng)當(dāng)明晰經(jīng)理層的工作規(guī)范與流程，以激勵(lì)經(jīng)理層創(chuàng)造價(jià)值的同時(shí)約束“內(nèi)部人控制”的風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)事會(huì)的工作流程，并對(duì)監(jiān)事會(huì)與外部監(jiān)督的銜接進(jìn)行規(guī)定。

在應(yīng)對(duì)權(quán)力變形問(wèn)題上，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障監(jiān)事會(huì)正常行使監(jiān)管職能，嚴(yán)格按照公司章程實(shí)施監(jiān)事會(huì)的權(quán)力，強(qiáng)化公司管理，利用《公司法》董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的責(zé)任條款追究其責(zé)任，形成“權(quán)力實(shí)現(xiàn)”的閉環(huán)。