關(guān)于完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的研究

陳新樂(lè) 湖南省公安廳警務(wù)保障部

王勝宇 湖南省公安廳警務(wù)保障部

伴隨著內(nèi)部控制理論在國(guó)外的成熟和傳播，相關(guān)理論隨之也逐漸受到各大型企業(yè)的重視關(guān)注，不少著名企業(yè)花大精力搭建并完善內(nèi)部控制體系，讓企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得以控制，股東的利益得以保障。

我國(guó)學(xué)者對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理論的研究起步晚于國(guó)外，雖然近年來(lái)財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布了一些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的法律法規(guī)進(jìn)行指導(dǎo)，如《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，但規(guī)定寬泛籠統(tǒng)，而專(zhuān)門(mén)針對(duì)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制進(jìn)行地研究就更少，因此我國(guó)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的理論建設(shè)急需發(fā)展和完善。

與企業(yè)和其他行政事業(yè)單位相比，公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家的武裝的機(jī)器，肩負(fù)著捍衛(wèi)國(guó)家的安全、維護(hù)社會(huì)的秩序的重要使命，對(duì)內(nèi)控制度的建立和實(shí)施存在著共性與個(gè)性并存的要求。

有控則強(qiáng)、無(wú)控則弱、失控則亂，建立健全而完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制為解決職能劃分不明確、管理效率較低、行政成本偏高、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力有待加強(qiáng)、監(jiān)督評(píng)價(jià)有待發(fā)力等問(wèn)題提供了一條解決思路，十八大以來(lái)，新形勢(shì)更為緊迫地要求通過(guò)完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制，發(fā)揮公安機(jī)關(guān)職能作用。

一、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的概念

我國(guó)在2012年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，其中明確規(guī)定：本規(guī)范所指的內(nèi)部控制是單位通過(guò)建設(shè)系統(tǒng)的、全面的內(nèi)部控制機(jī)制，為達(dá)到控制目標(biāo)，通過(guò)制度、措施、程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制防范。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)指明了方向，要求行政事業(yè)單位建立全面、有效的內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)的全范圍，發(fā)力于權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程。

公安機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部控制是為了實(shí)現(xiàn)即定職能目標(biāo)，實(shí)施的自我規(guī)范和約束的動(dòng)態(tài)過(guò)程，通過(guò)用制度來(lái)管理崗位人員，規(guī)范資金運(yùn)行，約束權(quán)力脫軌，進(jìn)而降低公安機(jī)廉政風(fēng)險(xiǎn)、提高辦事效率，完成職能目標(biāo)。

二、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的意義

自財(cái)政部推行內(nèi)控制度以來(lái)，很多行政單位雖然已經(jīng)逐漸把內(nèi)控制度付諸實(shí)踐，但是現(xiàn)有行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理論對(duì)不同主體的單位特征、特定需求、核心業(yè)務(wù)內(nèi)容等方面的異質(zhì)性關(guān)注不足，基本上都是統(tǒng)一采取“共性”的要求，導(dǎo)致對(duì)本單位內(nèi)部控制的本質(zhì)屬性缺乏“個(gè)性”認(rèn)知，從而使內(nèi)控制度的建設(shè)陷入盲目。

（一）具有理論意義?？梢载S富特殊行業(yè)內(nèi)部控制的相關(guān)理論，在實(shí)踐中找出制度在設(shè)計(jì)、執(zhí)行、評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)存在的缺陷和風(fēng)險(xiǎn)，為特殊行業(yè)內(nèi)部控制體系的發(fā)展提供針對(duì)性的理論指導(dǎo)。

（二）具有現(xiàn)實(shí)意義。公安機(jī)關(guān)提升內(nèi)控水平，將資金用在刀刃上，同樣的或更少錢(qián)打擊更多的違法犯罪行為。是踐行習(xí)近平總書(shū)記提出的四句話(huà)、十六字總要求的重要保障。

三、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的特點(diǎn)

公安機(jī)關(guān)的內(nèi)控制度相對(duì)于其他行政單位內(nèi)控制度相比較，具有以下幾點(diǎn)區(qū)別：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置龐大、管理人員眾多，進(jìn)行內(nèi)部管理具有一定難度；二是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的目標(biāo)不是為了經(jīng)濟(jì)利益，而是要促進(jìn)各項(xiàng)財(cái)政資金完全發(fā)揮價(jià)值，從而做到忠誠(chéng)履職；三是執(zhí)法需要自身硬，公安機(jī)關(guān)內(nèi)控不僅要進(jìn)行日常支出的管理還要進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)和涉案財(cái)物的經(jīng)濟(jì)管控，以確保自身能夠公正執(zhí)法；四是執(zhí)法執(zhí)勤業(yè)務(wù)工作的突發(fā)性、應(yīng)激性和時(shí)效性的要求與常規(guī)內(nèi)部控制的規(guī)范性存在矛盾。

四、公安機(jī)關(guān)內(nèi)控實(shí)施現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制的觀(guān)念較為薄弱。內(nèi)部控制管理在內(nèi)容方面涉及到預(yù)算、收支、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要公安機(jī)關(guān)各個(gè)部門(mén)的共同參與。但是，在現(xiàn)階段的實(shí)施過(guò)程中，一些單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為內(nèi)控制度實(shí)施以后工作不如以前便捷，有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)控只是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，存在抵觸情緒。

（二）內(nèi)部控制機(jī)制有待完善。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部管理開(kāi)展實(shí)施過(guò)程中，一些關(guān)鍵的內(nèi)部控制管理制度沒(méi)有得到有力執(zhí)行，造成內(nèi)控制度的管控流于形式。公安部門(mén)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較為簡(jiǎn)單，因而對(duì)業(yè)務(wù)流程控制也過(guò)于簡(jiǎn)單，一般僅就開(kāi)支的標(biāo)準(zhǔn)和范圍加以限制，缺乏頂層設(shè)計(jì)和部門(mén)聯(lián)動(dòng)，缺少系統(tǒng)完整、行之有效的內(nèi)部控制制度，同時(shí)也缺乏追蹤問(wèn)效的崗位制度。另外，公安部門(mén)雖然已經(jīng)施行了部門(mén)預(yù)算制度，但部門(mén)預(yù)算尚不能全面覆蓋，當(dāng)年因工作需要還有不少追加調(diào)整項(xiàng)目，需要在實(shí)踐中規(guī)范和提高預(yù)算水平。

（三）崗位設(shè)置有待斟酌。公安部門(mén)的崗位設(shè)置考慮多種業(yè)務(wù)開(kāi)展的需要，但一直未成立單獨(dú)的內(nèi)控職能部門(mén)，未能專(zhuān)門(mén)為內(nèi)控相關(guān)職位定人定崗定則，因而對(duì)內(nèi)部控制會(huì)缺乏整體設(shè)計(jì)和指導(dǎo)，當(dāng)問(wèn)題暴露時(shí)也會(huì)相互規(guī)避。

（四）監(jiān)督機(jī)制有待發(fā)力。公安部門(mén)內(nèi)部審計(jì)科大多與會(huì)計(jì)部門(mén)平行，缺乏獨(dú)立性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性。外部監(jiān)督主要是人大、財(cái)政等部門(mén)，監(jiān)督內(nèi)容大多偏重于是否合法合規(guī)以及是否按照標(biāo)準(zhǔn)使用財(cái)政性資金，忽視了內(nèi)部控制制度是否完善和執(zhí)行到位，還存在忽略了資金使用是否發(fā)揮效果的現(xiàn)象。

五、公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的建議

（一）單位層面

1.強(qiáng)化內(nèi)部控制認(rèn)知環(huán)境。一是要提高決策層的內(nèi)部控制意識(shí)。單位決策層提高對(duì)該部門(mén)的內(nèi)控執(zhí)行和落地承擔(dān)著當(dāng)仁不讓的職責(zé)，加決策高層的觀(guān)念，能促進(jìn)內(nèi)部控制的推廣、執(zhí)行落到實(shí)處，這是推進(jìn)該工作的發(fā)力點(diǎn)。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的歸口職責(zé)，把責(zé)任危機(jī)與決策高層的業(yè)績(jī)緊密相連，領(lǐng)導(dǎo)干部以上帥下落實(shí)各項(xiàng)規(guī)定，執(zhí)行相關(guān)工作。二是努力營(yíng)造文化氛圍。一方面要通過(guò)政治學(xué)習(xí)教育活動(dòng)等形式，消除貪腐作弊的土壤，另一方面在遵章守制上，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)層以身作則，帶頭守紀(jì)，教育、引導(dǎo)全體民警共同營(yíng)造風(fēng)清氣正、清清朗朗的機(jī)關(guān)文化，形成眾有廣泛認(rèn)同基礎(chǔ)的價(jià)值取向。

2.明確組織機(jī)構(gòu)職責(zé)。一是管理單位要?dú)w口。公安部門(mén)機(jī)構(gòu)多、盤(pán)子大，如果責(zé)任不明確、擔(dān)子不壓實(shí)，出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候各個(gè)部門(mén)將會(huì)推諉塞責(zé)，因此公安機(jī)關(guān)需要明確各項(xiàng)工作的歸口管理部門(mén)，根據(jù)權(quán)責(zé)同等化的準(zhǔn)則，把職責(zé)逐一分解到每個(gè)部門(mén)上。二是崗位職責(zé)要明確。公安機(jī)關(guān)應(yīng)該科學(xué)化地設(shè)立內(nèi)部控制崗位，建成彼此配合，同時(shí)又彼此制約監(jiān)督的制度?？稍O(shè)定警保部門(mén)為牽頭單位，主要負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制的組織、協(xié)調(diào)工作，紀(jì)檢部門(mén)為監(jiān)督單位之一，主要負(fù)責(zé)對(duì)全體人員遵紀(jì)守法情況的監(jiān)督、檢查，組織開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，審計(jì)部門(mén)作為監(jiān)督和評(píng)價(jià)的職能單位主要負(fù)責(zé)對(duì)單位的財(cái)務(wù)收支、執(zhí)法活動(dòng)財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制等情況進(jìn)行必要的提醒和監(jiān)督，實(shí)施好預(yù)防在前與控制在中的功效，防止貪腐與舞弊發(fā)生。

3.對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)。為保證內(nèi)控制度的實(shí)施效果得到最大的保證。公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)和內(nèi)控都具有特殊性，派遣相關(guān)工作人員進(jìn)行政策性、法制性、專(zhuān)業(yè)技術(shù)性、道德規(guī)范等方面培訓(xùn)，掌握內(nèi)部控制的詳細(xì)內(nèi)容，確保關(guān)鍵崗位人員具有人崗相適能力和水平。

4.完善應(yīng)急處突機(jī)制。公安業(yè)務(wù)相對(duì)其他行政單位來(lái)說(shuō)具有保障的突發(fā)性強(qiáng)的重要特點(diǎn)，在內(nèi)部控制制度中要建立具有行業(yè)特點(diǎn)的應(yīng)急處突機(jī)制，明確突發(fā)性事件的處理程序，并由審計(jì)等部門(mén)對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行抽查、追溯。

5.加強(qiáng)信息化項(xiàng)目建設(shè)。一是暢通縱向信息傳達(dá)渠道。構(gòu)建獨(dú)立的信息報(bào)告機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題第一時(shí)間向上級(jí)反映反饋，為領(lǐng)導(dǎo)決策層提供決策依據(jù)，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)層也要合理下達(dá)指令，注意指令的時(shí)效性和可操作性，同時(shí)記錄清晰，構(gòu)建合理的責(zé)任追蹤機(jī)制。二是完善橫向信息溝通機(jī)制。各個(gè)部門(mén)之間要加強(qiáng)信息互通，警保處、審計(jì)科、分局各單位的工作人員能及時(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)溝通。三是完善信息系統(tǒng)。運(yùn)用數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，提升內(nèi)部控制的運(yùn)行效率，提高信息的及時(shí)性精確性，為信息的互通夯實(shí)基礎(chǔ)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

1.要不斷完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。警保部門(mén)作為財(cái)、物的管理歸口部門(mén)，要將全年的資金和資產(chǎn)做好計(jì)劃，在盡可能發(fā)揮財(cái)政性資產(chǎn)的最大的效益，同時(shí)要針對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)制定好應(yīng)對(duì)預(yù)案。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)辨別、目標(biāo)制定、分析、匯總、解決報(bào)告等方式進(jìn)行防控風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的構(gòu)建，根據(jù)自身實(shí)情制定相關(guān)的指標(biāo)來(lái)量化風(fēng)險(xiǎn)，并快速準(zhǔn)確的將所收集信息情況進(jìn)行反饋，確保預(yù)警和決策有準(zhǔn)確的信息基礎(chǔ)。

2.要提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。要使包含民警、輔警、文職在內(nèi)的工作人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)得到增強(qiáng)，可通過(guò)培訓(xùn)、會(huì)議、觀(guān)影、文件等多種形式，在單位內(nèi)部.對(duì)可能存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展全面的思想風(fēng)暴和宣傳攻勢(shì)，使全員的風(fēng)險(xiǎn)觀(guān)念逐步提升、風(fēng)險(xiǎn)引起重視。

（三）業(yè)務(wù)層面

1.加強(qiáng)預(yù)算管理工作。預(yù)算業(yè)務(wù)控制是其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制的開(kāi)端，預(yù)算從源頭上對(duì)收支、基礎(chǔ)建設(shè)、采購(gòu)、資產(chǎn)管理等運(yùn)用財(cái)政性資金支撐的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成了較強(qiáng)的約束。

（1）預(yù)算編制要規(guī)范。根據(jù)財(cái)政下達(dá)的預(yù)算控制限額和公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)側(cè)重點(diǎn)的需求，調(diào)整細(xì)化各項(xiàng)收支預(yù)算，確保預(yù)算編制的預(yù)算的科學(xué)可行性和符合實(shí)際性。（2）預(yù)算執(zhí)行要合規(guī)。提高單位的思想重視程度，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》、《公安機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理方法》、《會(huì)計(jì)法》等有關(guān)規(guī)定落實(shí)預(yù)算工作，并將預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任落實(shí)到相關(guān)人員。相關(guān)單位對(duì)于落實(shí)情況要定期開(kāi)展分析和檢查，負(fù)責(zé)牽頭的單位要定期通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行存在問(wèn)題的單位要及時(shí)督促整改。（3）預(yù)算調(diào)整要合理。預(yù)算調(diào)整應(yīng)該經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序，嚴(yán)格控制調(diào)整的次數(shù)和數(shù)額幅度，才能避免隨意調(diào)劑導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范、甚至導(dǎo)致資金流失等后果。但是因?yàn)楣矘I(yè)務(wù)的特殊性，工作多涉及突發(fā)的、應(yīng)急的、不確定的、臨時(shí)發(fā)起的工作內(nèi)容，因而經(jīng)費(fèi)保障也面臨著很多臨時(shí)性的情況，所以制定合理的預(yù)算調(diào)整制度是警務(wù)保障經(jīng)費(fèi)有效落實(shí)的重要的保障制度。

2.強(qiáng)化支出控制。結(jié)合財(cái)政體制改革方向，經(jīng)費(fèi)支出要框準(zhǔn)公安業(yè)務(wù)的工作范圍，讓其更加貼合財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)的原則。根據(jù)公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)特性，支出環(huán)節(jié)必須嚴(yán)格把控：一是建立明確的崗位責(zé)任制和完善的收支業(yè)務(wù)管理制度；二是明確規(guī)定各類(lèi)支出事項(xiàng)的開(kāi)支范圍、審批權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、及額度，讓支出管理有據(jù)可依；三是建立規(guī)范有序的資金支付審批、復(fù)核和支付機(jī)制，細(xì)化各個(gè)環(huán)節(jié)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，編制好支出業(yè)務(wù)報(bào)告。

3.強(qiáng)化資產(chǎn)控制。全面、有效管理和合理配置、使用固定資產(chǎn)，是節(jié)約辦公經(jīng)費(fèi)，提高公安警務(wù)保障能力的重要環(huán)節(jié)，是打擊罪犯、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要硬件保障，也是公安機(jī)關(guān)落實(shí)內(nèi)控制度和財(cái)物制度一項(xiàng)重要的工作任務(wù)。

4.強(qiáng)化辦案業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)管理控制。公安機(jī)關(guān)在開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，要著重建設(shè)對(duì)于涉案財(cái)物的保管、處置等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格遵守相關(guān)法律政策，保證金和涉案資金要及時(shí)存入規(guī)定銀行賬戶(hù)，要健全涉案財(cái)物臺(tái)賬，做到涉案財(cái)物來(lái)源、去向清晰，確保賬實(shí)相符、總賬明細(xì)賬相符，不斷降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率。

六、加強(qiáng)內(nèi)部控制的內(nèi)外監(jiān)管

（一）健全內(nèi)部審計(jì)制度。審計(jì)部門(mén)是公安部門(mén)對(duì)內(nèi)建立獨(dú)立的內(nèi)部.審計(jì)機(jī)構(gòu)客觀(guān)，公正、獨(dú)立地履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)。要強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的效果，首先要認(rèn)識(shí)到內(nèi)審的重要性，提升內(nèi)審的地位；其次要確保內(nèi)審部門(mén)的獨(dú)立性，真實(shí)反映內(nèi)部控制的真實(shí)情況；再次審計(jì)的方式和方法要適應(yīng)實(shí)際進(jìn)行改革和創(chuàng)新，真實(shí)反映風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、解決情況，使得審計(jì)貫穿于內(nèi)部控制全程，最后要執(zhí)行定期審計(jì)，建立長(zhǎng)效機(jī)制，公布相關(guān)的評(píng)估結(jié)果，進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)部門(mén)的結(jié)果應(yīng)用。

（二）向外部監(jiān)督借力。充分借助各級(jí)政府的監(jiān)督作用，監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部控制落地見(jiàn)效，對(duì)外積極接受紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)的檢驗(yàn)，真正通過(guò)審計(jì)這一放大鏡，找到風(fēng)險(xiǎn)隱患，提升內(nèi)部.會(huì)計(jì)控制水平，提高工作業(yè)務(wù)管理水平。

（三）落實(shí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。為促進(jìn)預(yù)算部門(mén)強(qiáng)化績(jī)效理念，提高部門(mén)整體支出的整體效果和使用效率，根據(jù)執(zhí)行與評(píng)價(jià)不相容崗位相分離的原則，可授權(quán)審計(jì)部門(mén)或委托外部第三方獨(dú)立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算績(jī)效考核工作，并將結(jié)果納入內(nèi)部控制審計(jì)報(bào)告。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果要真真正正運(yùn)用起來(lái)，不但要限期督促整改還要追究落實(shí)不到位的情形，將結(jié)果與立功受獎(jiǎng)、干部任職等掛鉤，切實(shí)提高單位對(duì)內(nèi)控制度的重視程度。

七、結(jié)論

公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家政策的執(zhí)行者，在實(shí)行內(nèi)部控制制度的時(shí)候不僅要跟隨國(guó)家的政策理論要求，更要結(jié)合單位特點(diǎn)和工作實(shí)際，逐步構(gòu)建與自身行業(yè)特點(diǎn)相匹配，且能夠確實(shí)發(fā)揮效用的內(nèi)部控制體系，提高公安機(jī)關(guān)社會(huì)公信力，更好地履行維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安的重要職責(zé)。