當(dāng)前土地監(jiān)察工作存在問題及對(duì)策

吳玉新 中石化河南石油勘探局有限公司房地產(chǎn)管理中心

土地監(jiān)察工作是河南油田土地管理工作中的一項(xiàng)重要職能，其作用在于監(jiān)督檢查國(guó)家法律、法規(guī)的正確執(zhí)行，規(guī)范用地行為，維護(hù)油田合法權(quán)益的企業(yè)內(nèi)部管理行為。但是，當(dāng)前在基層土地管理工作中，土地監(jiān)察意識(shí)相對(duì)比較淡薄。現(xiàn)針對(duì)我油田監(jiān)察工作中的存在問題現(xiàn)作粗淺的分析，與大家共同探討解決的途徑和辦法。

一、國(guó)家和油田土地監(jiān)察含義差異

（一）國(guó)家土地監(jiān)察含義

1995年6月12日國(guó)家土地管理局令第1號(hào)發(fā)布《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》第二條明確了土地監(jiān)察的含義，即土地監(jiān)察，是指土地管理部門依法對(duì)單位和個(gè)人執(zhí)行和遵守國(guó)家土地法律、法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查以及對(duì)土地違法者實(shí)施法律制裁的活動(dòng)。

（二）油田土地監(jiān)察的含義

豫油土地[2015]201號(hào)關(guān)于印發(fā)《河南油田土地管理實(shí)施細(xì)則》的通知3.6土地監(jiān)察明確了河南油田土地監(jiān)察含義，即土地監(jiān)察，是指對(duì)用地單位土地使用情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，維護(hù)油田合法權(quán)益的企業(yè)內(nèi)部管理行為。

二、土地違法行為有哪些種類

根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《刑法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律、法規(guī)，土地違法行為主要有以下幾種：

1.買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的違法行為；2.非法占用土地的違法行為；3.非法批準(zhǔn)征用、占用土地的違法行為；4.破壞耕地的違法行為；5.據(jù)不履行土地復(fù)墾義務(wù)的違法行為；6.非法侵占、挪用征地費(fèi)、基本農(nóng)田的耕地開墾費(fèi)的違法行為；7.據(jù)不交還土地的違法行為；8.擅自將集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法行為；9.不辦理土地變更登記的違法行為；10.土地行政主管部門工作人員的違法行為；11.應(yīng)將耕地劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)而不劃入的違法行為；12.破壞或者擅自改變基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)標(biāo)志的違法行為；13.擅自批準(zhǔn)出讓或者擅自出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)的違法行為；14.不符合房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條件，非法轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的違法行為；15.未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓劃撥土地房地產(chǎn)的違法行為；16.非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)的違法行為；17.非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的違法行為。

三、土地違法行為應(yīng)該承擔(dān)哪些法律責(zé)任

土地違法行為法律責(zé)任，是指行為人對(duì)其實(shí)施的違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的行為，所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利的法律后果。土地違法行為的法律責(zé)任可分為行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任，其中行政法律責(zé)任分為行政處罰和行政處分。行政法律責(zé)任，是指單位或個(gè)人實(shí)施了土地違法行為，尚不構(gòu)成刑事犯罪，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一種行政責(zé)任，包括作為管理方的行政機(jī)關(guān)和作為管理相對(duì)方的行政相對(duì)人兩方面的責(zé)任。管理方承擔(dān)的法律責(zé)任主要是行政處分；行政相對(duì)人承擔(dān)的法律責(zé)任包括行政處罰和行政處分。刑事法律責(zé)任，是指行為人實(shí)施了違反土地管理法律、法規(guī)的行為，依照刑法有關(guān)規(guī)定構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)予以刑事處罰的一種法律后果。

四、油田土地監(jiān)察工作的現(xiàn)狀

《河南油田土地管理實(shí)施細(xì)則》的通知3.6規(guī)定，油田土地監(jiān)察工作實(shí)行的是預(yù)防為主，堅(jiān)持及時(shí)高效的原則。油田土地局堅(jiān)持定期不定期對(duì)二級(jí)單位土地管理進(jìn)行監(jiān)督檢查；二級(jí)單位應(yīng)對(duì)本單位使用的土地進(jìn)行動(dòng)態(tài)巡查，按季度將檢查結(jié)果書面（加蓋單位公章）上報(bào)油田土地局。

主要內(nèi)容包括以下五個(gè)方面：

1.按權(quán)源證件確定的內(nèi)容使用土地情況；2.土地低效待用情況；3.土地處置情況；4.土地糾紛情況；5.土地非法侵占情況。

河南油田在現(xiàn)時(shí)的土地監(jiān)察工作中，存在二級(jí)單位不及時(shí)或者根本沒有對(duì)本單位使用的土地進(jìn)行動(dòng)態(tài)巡查，土地局在土地巡查中發(fā)現(xiàn)二級(jí)單位對(duì)本單位管理的土地底數(shù)不清，制止土地違法事件畏難不為，土地的管理使用各自為政，違規(guī)使用土地事件依舊發(fā)生，個(gè)別單位屢禁不止的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。沒有按規(guī)定將檢查結(jié)果書面（加蓋單位公章）上報(bào)油田土地局。

五、存在問題

（一）土地管理體系不健全

在不少二級(jí)單位沒有設(shè)置土地管理崗，大多都是兼職，土地巡查遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出應(yīng)用的作用，何談使用土地的合法性、對(duì)法律法規(guī)的正確執(zhí)行和遵守進(jìn)行監(jiān)督。一是缺乏監(jiān)督監(jiān)察意識(shí)，不能主動(dòng)履行職責(zé)；二是職責(zé)不明，開展業(yè)務(wù)不能名正言順；三是制度不完善，機(jī)制沒有建立起來(lái)，職能作用沒有發(fā)揮出來(lái)。

（二）查處違規(guī)使用土地事件情大于法

由于周邊群眾法制觀念普遍不強(qiáng)，加之，各種人情社會(huì)關(guān)系的存在，剛一介入違規(guī)使用土地事件，不管大小說客就找上門來(lái)?？傊粋€(gè)目的，將大事說小，小事說了，其結(jié)果不是查不下去，就是不了了之。這種現(xiàn)象是導(dǎo)致土地監(jiān)察沒有力度的一個(gè)主要原因。致使土地違法行為屢禁不止，也是土地治理整頓效果不佳的一個(gè)原因。

（三）領(lǐng)導(dǎo)以言代法

近年來(lái)，通過普法教育，廣大干部已具備了基本的法律意識(shí)和素質(zhì)。但在具體事務(wù)管理中，依法觀念仍然不夠，多數(shù)還是習(xí)慣于個(gè)人說了算，尤其是二級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)干部表現(xiàn)突出。特別是一些單位片面地強(qiáng)調(diào)低效土地利用，保值增效，導(dǎo)致盲目上項(xiàng)目，擅自出租土地，改變土地性質(zhì)、用途等違法用地事件增多。土地監(jiān)察部門下發(fā)監(jiān)察（檢查）通知時(shí)，部分單位領(lǐng)導(dǎo)以利用低效土地、保值增值為名放縱違法用地，致使土地違法事件有增無(wú)減，違法事件整改步履艱難。

（四）土地管理使用不規(guī)范

在糾正土地違法事件中，發(fā)現(xiàn)土地管理不規(guī)范也是一個(gè)主要問題。一是擅自改變土地使用管理權(quán)；二是不注重收集所管理土地文件、證照、圖件資料，土地被當(dāng)?shù)卮迕穹欠ㄇ终迹斐蓢?guó)有資產(chǎn)流失；三是由于管理體制、歷史變革、土地權(quán)屬、遺留問題和利益糾葛影響,土地資產(chǎn)底數(shù)不清，土地使用權(quán)管理推諉扯皮；四是土地租賃不經(jīng)集體討論決定，不向上級(jí)主管部門報(bào)備，隨意性較大；五是上級(jí)主管部門下發(fā)土地監(jiān)察（監(jiān)察）通知書，拒絕簽收；六是土地監(jiān)察（監(jiān)察）通知書下發(fā)后置之不理，收到催告整改通知書后置若罔聞，沒有回音。因而，土地監(jiān)察（檢查）工作顯得軟弱無(wú)力，根本沒有起到監(jiān)察（檢查）、發(fā)現(xiàn)、教育、整改違法行為目的。

（五）土地監(jiān)察部門人員素質(zhì)不高

主要表現(xiàn)在：一是糾正違法事件不嚴(yán)，沒有嚴(yán)格執(zhí)行豫油土地[2015]201號(hào)關(guān)于印發(fā)《河南油田土地管理實(shí)施細(xì)則》的通知規(guī)定檢查與考核；二是在土地監(jiān)察過程，不能堅(jiān)持法規(guī)定性，沒有及時(shí)向地方政府反饋違法行為，造成國(guó)家強(qiáng)制手段時(shí)效性執(zhí)行失衡。三是從業(yè)人員新，崗位適應(yīng)性差，國(guó)家法律法規(guī)及企業(yè)相關(guān)規(guī)定學(xué)習(xí)不夠，職業(yè)素養(yǎng)和個(gè)人素質(zhì)有待提高。

六、對(duì)策

（一）加強(qiáng)教育，樹立監(jiān)察（檢查）意識(shí)

教育學(xué)習(xí)應(yīng)該是全方位的。無(wú)論是從上到下，從干部到職工，都應(yīng)樹立起土地也是資產(chǎn)的意識(shí)。教育他們依法監(jiān)察（巡查），忠于職守，秉公執(zhí)法，維護(hù)土地法律制度的嚴(yán)肅性，嚴(yán)禁處理土地違法事件的隨意性，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，加大土地監(jiān)察（檢查）力度，維護(hù)油田合法權(quán)益，合理規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，杜絕違規(guī)違法事件發(fā)生。

（二）完善監(jiān)察制度，健全監(jiān)察機(jī)制

土地監(jiān)察在現(xiàn)有企業(yè)制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步完善。根據(jù)目前油田土地監(jiān)察工作實(shí)際需要，應(yīng)當(dāng)制訂出臺(tái)《河南油田土地監(jiān)察管理辦法》，建立完整的監(jiān)督監(jiān)察、查處違法事件目標(biāo)管理責(zé)任、報(bào)告、重大事件備案、巡回監(jiān)察、土地違法舉報(bào)、事件會(huì)審和責(zé)任追究等制度。與年度單位績(jī)效考核掛鉤，本著“鼓勵(lì)為主、懲罰為輔”的原則，督促各單位依法節(jié)約集約、高效使用土地以及有效管理土地，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確和規(guī)范管理，進(jìn)一步提高油田土地管理水平。

（三）規(guī)范用地管理、節(jié)約集約用地

針對(duì)河南油田土地性質(zhì)及用途，結(jié)合產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，應(yīng)實(shí)事求是地看待用地管理，加強(qiáng)研究，盡快出臺(tái)符合實(shí)際、切實(shí)可行的管理政策，引導(dǎo)土地管理單位，科學(xué)規(guī)范用地。各用地管理單位按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的方針，研究出臺(tái)用地管理的政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。對(duì)擅自改變用途及違法占地行為，依法嚴(yán)肅處理。

（四）加大培訓(xùn)力度、努力提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

一是對(duì)新進(jìn)非專業(yè)人員，至少安排一個(gè)月以上的系統(tǒng)培訓(xùn)，可將他們送至國(guó)土專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)，以縮短他們工作適應(yīng)期，全面提高履職能力。

二是對(duì)一般人員每年安排一周的脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，提高他們對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)的理解和執(zhí)行力。

三是創(chuàng)新學(xué)習(xí)方法，制定統(tǒng)一的線上學(xué)習(xí)方案，規(guī)定在線學(xué)習(xí)任務(wù)及學(xué)習(xí)時(shí)間，并落實(shí)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，必將極大提高系統(tǒng)干部職工的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（五）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)

加強(qiáng)土地監(jiān)察工作，確保土地資源能夠合理利用，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)是基礎(chǔ)，提高人員素質(zhì)是關(guān)鍵。各單位應(yīng)配備足夠的有一定專業(yè)知識(shí)的人員，對(duì)非專業(yè)人員，可以邀請(qǐng)專家、學(xué)者講課或作報(bào)告，講授新法規(guī)、政策、法令、制度、辦法和規(guī)定等知識(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部經(jīng)常性的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，定期或不定期地組織開展業(yè)務(wù)研討會(huì)，對(duì)河南油田土地管理現(xiàn)狀進(jìn)行科學(xué)分析，提出改善管理方案和調(diào)整意見，提高土地管理從業(yè)人員學(xué)習(xí)、研究和解決問題的能力，用新觀點(diǎn)、新知識(shí)、新思維和新啟示，鞏固和豐富土地利用與監(jiān)察綜合知識(shí)，使河南油田土地管理工作更上一層樓。