平安中國的社區(qū)表達：如何營造高質(zhì)量的人民安全感

姜曉萍 董家鳴

摘? 要： 平安中國建設(shè)在社區(qū)層面主要體現(xiàn)為營造高質(zhì)量的人民安全感，這是中國特色社會主義制度以人民為中心的根本價值目標的歷史承續(xù)，是在非傳統(tǒng)風(fēng)險社會下提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的現(xiàn)實選擇，更提升了社會治理的基礎(chǔ)單位城市社區(qū)向著和諧宜居發(fā)展的未來可能性。社區(qū)層面的平安治理是在社區(qū)場域內(nèi)進行的，適應(yīng)新時代人民追求美好生活需求的要求和新時代城市化進程中社會管理訴求的社會治理創(chuàng)新。解析社區(qū)平安治理從追求高效率轉(zhuǎn)向追求高質(zhì)量的內(nèi)在邏輯，明確平安治理的內(nèi)涵具有重要的現(xiàn)實意義，通過平安治理“從標到本”的思路轉(zhuǎn)變，可提出平安治理“以安促治”的實踐路徑。

關(guān)鍵詞： 平安中國;治理現(xiàn)代化社區(qū);治理平安社區(qū)

中圖分類號： D669.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3176（2021）01-004-（9）

安全是個人生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社會公平正義的起點，更是國家繁榮昌盛的支點。在全球風(fēng)險社會與中國社會加速轉(zhuǎn)型的雙重語境下，我國面臨的傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)不斷增多，各類風(fēng)險的跨界性、關(guān)聯(lián)性、穿透性、放大性顯著增強[1]。人民的安全感早已超越了單純對生命財產(chǎn)安全的要求，已然提升為對身心皆安的生活品質(zhì)的高質(zhì)量需求。社區(qū)作為人民生活基本場景第一站，其平安建設(shè)和平安治理不僅符合人民對幸福生活追求的價值定位，更是平安中國建設(shè)與高質(zhì)量人民安全感聯(lián)結(jié)中的關(guān)鍵要素。然而，在平安中國建設(shè)進程中，學(xué)術(shù)界對社區(qū)平安治理的理論背景、思路轉(zhuǎn)換、實踐落點等基本問題卻鮮有關(guān)注，事實上，在“辦好發(fā)展安全兩件大事，建設(shè)更高水平的平安中國”這一國家決策背景下，社區(qū)的平安建設(shè)和平安治理不僅代表平安中國的社區(qū)表達，更是實踐中的基礎(chǔ)問題和風(fēng)險社會理論探索中的熱點問題。因此，我們需要從回應(yīng)居民需求角度分析社區(qū)平安治理的背景，從小治理大平安的角度闡釋社區(qū)平安治理的內(nèi)涵，從以標到本的角度理解社區(qū)平安治理的思路轉(zhuǎn)變，從以平安促進治理的角度探索社區(qū)平安治理的實踐路徑。

一、回應(yīng)居民需求：平安治理的背景

安全是社會發(fā)展與人民幸福的價值性標尺之一，中國的時代觀從“戰(zhàn)爭與和平”轉(zhuǎn)向“和平與發(fā)展”后，在新時代發(fā)展模式下，已然轉(zhuǎn)向“安全與發(fā)展”[2]。平安治理是中國特色社會主義制度以人民為中心根本價值目標的歷史承續(xù)，是在非傳統(tǒng)風(fēng)險社會下提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的現(xiàn)實選擇，更提升了社會治理的基礎(chǔ)單位城市社區(qū)向著和諧宜居發(fā)展的未來可能性。

1.歷史必然：秉承以人民為中心的治理理念

堅持以人民為中心，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的核心要義，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，也是不斷提高人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要前提。

傳統(tǒng)安全觀多以“國家”為安全的中心，在國家為人民提供了相對安全穩(wěn)定的生活環(huán)境這一大背景下，安全的內(nèi)涵與外延在不斷深化和拓展。黨的十九大報告指出，建設(shè)平安中國，加強和創(chuàng)新社會治理，維護社會和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)。在此意義上，“平安”不同于風(fēng)險社會理論視角下的“安全”，它是一個比“安全”更廣泛、比“治安”更豐富的概念。平安是以個人身體、心理、財產(chǎn)、社會關(guān)系沒有受到損害為前提，以社會公平正義及和諧幸福為基礎(chǔ)的國家、社會、個人三者的復(fù)合關(guān)系。

國家安全、社會安全和個人安全三者相互依存又相互促進，社區(qū)作為社會安全與個人安全的聯(lián)結(jié)環(huán)節(jié)，構(gòu)筑著保障人民安全和社會安全的第一道屏障的同時，也匯聚著維護社會公共安全的強大力量，社區(qū)平安治理就是在這一背景下對以人民為中心的治理理念的承續(xù)。平安治理是以人民群眾的平安需求為導(dǎo)向，通過協(xié)同的治理體系、科學(xué)的治理機制和多樣化的治理方式，實現(xiàn)社會長治久安和滿足老百姓追求美好生活需求的目標。

2.現(xiàn)實必然：保障以安全感為底線的人民需求

新時代，人民對美好生活的向往中包含著日益廣泛的需求，但無論是更高的物質(zhì)需求還是精神需求，都需要建立在安全的環(huán)境、安寧的生活和安穩(wěn)的心理之上。正如馬斯洛需要層次理論所指出的，人類這一有機體天生具有追求安全的機制，人的感受器官、效應(yīng)器官、智能和其他能量主要是尋求安全的工具，甚至可以把科學(xué)和人生觀都看成是滿足安全需要的一部分[3]。在溫飽問題解決后，人民的多樣化需求要建立在安全感之上才能成立，安全感是人民的底線需求。

維護和保障群眾的安全感是新時代治理的核心內(nèi)容之一，平安治理的出發(fā)點就是保障以安全感為底線的人民需求。所謂安全感，就是公共秩序、公共安全和社會狀態(tài)，帶給人民的信心、安全和自由。其中信心就是老百姓對于社會安全狀況以及保障社會安全主體部門的信任感;安全是老百姓對社會秩序的直接感知和體驗;自由是安全由心理上升為行為的體現(xiàn)，是人們對于社會安全狀況的有效使用。安全感是起點，卻不是終點，安全感、獲得感、幸福感作為“以人民為中心”根本立場的具體體現(xiàn)，三者是有機整體，相互聯(lián)系、相互滲透、相互支撐。平安治理是以保障人民安全感為基礎(chǔ)，以提升人民獲得感為前提，以增進人民幸福感為追求的多層次、多角度的全局性治理藍圖。

3.未來趨勢：創(chuàng)新以社區(qū)為基點的治理方式

社區(qū)是最基本的社會結(jié)構(gòu)，是人民生產(chǎn)生活的基本載體。而平安是人民幸福安康的基本要求，是改革發(fā)展的基本前提，社區(qū)的平安是人民安全需求的第一環(huán)，也是社會平安治理的第一步，是平安中國建設(shè)的基礎(chǔ)站。隨著城市化進程不斷加速，大量人口向城市集聚，人口流動頻繁，無論是城市社區(qū)還是農(nóng)村社區(qū)都存在社區(qū)成員的逐漸疏離化。當前社區(qū)治理面臨的核心問題正是這種社會聯(lián)系的松散與中斷，以及由此產(chǎn)生的公共安全問題。這種廣泛意義上的公共安全問題，既包括客觀上的由犯罪、疫情、災(zāi)害等對居民身體、財產(chǎn)造成的威脅，也包括主觀上的由“陌生人社會”所帶來的居民心理和精神上產(chǎn)生的不安。在社區(qū)場域內(nèi)尋找一個合理的切入點作為改善公共問題的突破口就顯得尤為迫切。

在此背景下，平安治理是對當前社區(qū)治理方式的創(chuàng)新嘗試。與傳統(tǒng)自上而下的任務(wù)分解不同，平安治理更強調(diào)自下而上的社區(qū)治理，即將平安的隱患排除在社區(qū)，平安的問題解決在社區(qū)，平安的力量調(diào)動在社區(qū)，平安的資源挖掘在社區(qū)，以社區(qū)平安推進社會平安，夯實社會治理的基礎(chǔ)。社區(qū)以小區(qū)為組成單位，現(xiàn)代社區(qū)下小區(qū)普遍具有更強的社區(qū)特征，在實踐場景中，平安治理是以社區(qū)為基礎(chǔ)、以小區(qū)為載體的多場景多主體的治理體系和治理機制的綜合體現(xiàn)，是對社區(qū)治理的場域創(chuàng)新和方式創(chuàng)新。

二、小治大安：平安治理的內(nèi)涵

黨的十九屆四中全會公報中提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。平安治理是在城市社區(qū)場域內(nèi)進行的，適應(yīng)新時代人民追求美好生活的需要和城市化進程中社會管理訴求的社會治理創(chuàng)新，是以安穩(wěn)為底線、以安定為基礎(chǔ)、以安寧為抓手、以安樂為目標，構(gòu)建起多元主體共建聯(lián)動、共治協(xié)作、共享互動的社會治理體系，并依托該體系整體提升城市社區(qū)社會化、法治化、智慧化、專業(yè)化治理水平的新型城市社區(qū)治理模式。

1.“大平安”治理理念是平安治理的核心

平安治理是以人民群眾全方位平安需求和政府實現(xiàn)社會穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的雙重目標為導(dǎo)向，是社區(qū)及社會從外到內(nèi)、從近期到長遠、從局部到整體的安全保障體系，也是從外在平安到內(nèi)在平安、從部門平安到系統(tǒng)平安、從環(huán)節(jié)平安到整體平安的安全構(gòu)建機制。具體而言，平安治理的“平安”包含以下內(nèi)容：

（1）以安穩(wěn)為底線，構(gòu)筑保障老百姓的生命、財產(chǎn)安全的治安防控體系。打造立體化治安防控體系，實現(xiàn)防控主體社會化，突出開放性協(xié)同共治理念;防控手段多元化，提高治安防控網(wǎng)絡(luò)化、信息化水平;防控對象多維化，完善多角度的風(fēng)險防控體系;防控思路動態(tài)化，強化社區(qū)主動應(yīng)對風(fēng)險的能力。保障老百姓的生命、財產(chǎn)安全是最低標準，在這個最低標準面前，政府職能邊界可以也需要被打破，要真正做到“全覆蓋、零容忍、嚴執(zhí)法、重實效”。

（2）以安定為基礎(chǔ)，建立社區(qū)規(guī)范有序、和諧宜居的社區(qū)矛盾調(diào)解體系。健全科學(xué)化矛盾糾紛調(diào)解保障制度，建立合理的表達訴求機制，暢通民意表達渠道，將引起矛盾糾紛的誘發(fā)因素控制在初始階段，掌握矛盾糾紛防控的主動權(quán)，規(guī)范調(diào)解程序，推動小區(qū)糾紛調(diào)解組織規(guī)范化，提高糾紛調(diào)解組織機構(gòu)的組織性、紀律性和專業(yè)性;完善高效化矛盾糾紛調(diào)解多維機制，建立社會矛盾應(yīng)急處理機制，健全糾紛調(diào)解體系的銜接合作機制，建立矛盾調(diào)解效果評價機制;整合社會化矛盾糾紛調(diào)解多元力量，建立專門的治安調(diào)解中心，聚合社會力量參與調(diào)解，探索以市場化方式解決糾紛;提升公安機關(guān)調(diào)解社會矛盾的能力，樹立群眾觀念，實現(xiàn)矛盾糾紛調(diào)解中的警民情感認同，加強溝通，實現(xiàn)社會矛盾糾紛調(diào)解中的警民互信，積極改善形象，樹立社會矛盾糾紛調(diào)解中的警察威信。

（3）以安寧為抓手，推動建立睦鄰友好、守望相助的社區(qū)文化服務(wù)體系。完善公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造以實用、靈活、可及為導(dǎo)向的社區(qū)文化綜合體，保障公民基本文化權(quán)利，滿足人民更高層次的精神文化需求;以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，豐富社區(qū)文化服務(wù)內(nèi)容，充分利用日常周末、傳統(tǒng)節(jié)日、重大慶典等文化載體與文化資源，開展多形式、多層次的社區(qū)文化活動;積極聯(lián)合區(qū)域內(nèi)社會組織、文教機構(gòu)、文化企業(yè)等，共同搭建社區(qū)公益性文化活動平臺，建立可持續(xù)、可自我良性循環(huán)的社區(qū)文化服務(wù)體系。

（4）以安樂為目標，推動建立自尊自信、理性平和、積極向上的社會心理服務(wù)體系。加強社會心理服務(wù)人才隊伍培養(yǎng)，嘗試打造一支由社區(qū)外部力量和內(nèi)部居民共同組成的心理服務(wù)隊伍，既能做到專業(yè)的“高大上”，也能做到與實際“接地氣”;探索社會心理服務(wù)工作納入網(wǎng)格化管理的路徑，以網(wǎng)格員為中間介質(zhì)，在居民與轄區(qū)內(nèi)社會組織、科教機構(gòu)和市場企業(yè)之間建立聯(lián)系，引導(dǎo)居民正視、尋求并接受社會心理服務(wù);建立社會心理服務(wù)購買評價體系，提升服務(wù)供給質(zhì)量，保障社會心理服務(wù)供給的長效性、可及性和穩(wěn)定性。

2.共建共治共享的治理體系是平安治理的框架

平安治理不是綜治和公安的職責(zé)，而是大平安理念下多元治理主體強化責(zé)任、協(xié)同職能、統(tǒng)一資源和整體協(xié)作的整體治理體系，這既包括實現(xiàn)政府多部門整合的政府治理體系，也要求有市場和社會組織有效互動的協(xié)同機制，還需要暢通擴大的公民參與體系。

（1）落實共建聯(lián)動，構(gòu)建系統(tǒng)完備的協(xié)同治理體系。以社區(qū)治理權(quán)責(zé)法定為依據(jù)，以小區(qū)物業(yè)為抓手，形成綜治、物管、司法、國資金融辦、公安、各鎮(zhèn)（街）等部門和村（社區(qū)）、業(yè)主委員會等多方聯(lián)動，物業(yè)服務(wù)企業(yè)具體落實的治理體系。形成三個層面的共建聯(lián)動：以政府職能協(xié)同為基礎(chǔ)的政府聯(lián)動，將公安機關(guān)、司法機關(guān)和物管部門的平安建設(shè)職能整合并向社區(qū)下沉，形成整體性的政府-社區(qū)治理體系;以政府和社會合作為基礎(chǔ)的政社聯(lián)動，充分發(fā)揮社會組織在現(xiàn)代治理中的專業(yè)化、地域化優(yōu)勢，通過購買服務(wù)等方式讓社會組織更好發(fā)揮作用;以政府對企業(yè)指導(dǎo)為核心的政企聯(lián)動，通過政策引導(dǎo)、專業(yè)指導(dǎo)和行為監(jiān)管，將物業(yè)公司納入社區(qū)治理體系之中，激發(fā)基層治理活力，擴大治理資源，實現(xiàn)公共事務(wù)治理、集體事務(wù)治理和共同利益事務(wù)治理的有效整合。

（2）實施共治協(xié)作，形成有機銜接的合作治理體系。圍繞居家安全、矛盾化解、服務(wù)效能、訴求解決等，在社區(qū)層面上以社區(qū)黨組織為核心，建立以物業(yè)公司為主、小區(qū)業(yè)委會為紐帶、小區(qū)業(yè)主共同參與的“三位一體”協(xié)作治理體系，探索形成“業(yè)委會實時監(jiān)督物業(yè)公司履職、物業(yè)公司定期通報工作實績、小區(qū)業(yè)主及時評價反饋、業(yè)委會匯總甄別后進行評價”的監(jiān)督閉環(huán)，推動自治權(quán)責(zé)運用良性循環(huán)。以預(yù)防-響應(yīng)-處置-監(jiān)督為邏輯鏈條，建立日常檢查指導(dǎo)機制、多方聯(lián)動響應(yīng)機制、分類分設(shè)預(yù)警機制、聯(lián)席會議機制、信息采集傳遞機制、小區(qū)維穩(wěn)共管機制、考核獎懲激勵機制，厘清政府部門、自治組織、物業(yè)公司的職能邊界和工作關(guān)系，增強小區(qū)自治組織自治屬性和自治效應(yīng)，實現(xiàn)政府治理與小區(qū)自治的良性互動。

（3）推進共享互動，建成安定有序的宜居社區(qū)治理體系。要強調(diào)社區(qū)的生活回歸，以“生態(tài)宜居、和諧幸?！睘闇蕜t，建立“人口管理+”“生活服務(wù)+”“權(quán)利保障+”等治理機制，全面推動生活小區(qū)、幸福小區(qū)、宜居小區(qū)的綜合治理工作，為社區(qū)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，構(gòu)建秩序井然、和諧幸福、充滿活力的社區(qū)。

3.“四化”聯(lián)動的治理機制是平安治理的關(guān)鍵

平安治理是現(xiàn)代化治理體系和治理能力的具體體現(xiàn)，是適應(yīng)新時代、新要求、新問題的治理模式，是全方位、立體化、全過程的治理機制。在治理過程中，要堅持法治化、社會化、專業(yè)化和智能化治理，通過“四化”聯(lián)動實現(xiàn)治理行為的規(guī)范、治理資源的整合、治理措施的精準和治理方式的智慧，推進平安治理的現(xiàn)代化。

（1）堅持系統(tǒng)理念，推進多元參與的社會化治理。在發(fā)揮政府職能部門作用的同時，積極推進社會參與，激發(fā)社會活力，形成政府驅(qū)動下多元參與、有效協(xié)同的社會化治理格局。發(fā)揮村（社區(qū)）自治組織協(xié)調(diào)作用，充分利用村（社區(qū)）委自治組織，加強培育指導(dǎo)、轉(zhuǎn)變社區(qū)治理傳統(tǒng)意識，發(fā)揮村（社區(qū)）委積極統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)相關(guān)職能部門、基層黨員、業(yè)委會、物業(yè)公司治理小區(qū)工作，組織和帶領(lǐng)社區(qū)網(wǎng)格員扎實工作，提供支持幫助，合理調(diào)配網(wǎng)格化巡管機制;發(fā)揮物業(yè)公司的主動作為作用，全面推動業(yè)委會自治管理小區(qū)積極性，加強對物業(yè)公司監(jiān)督，攜手網(wǎng)格員督促物業(yè)門衛(wèi)堅守第一道關(guān)，做到應(yīng)發(fā)現(xiàn)、盡發(fā)現(xiàn);協(xié)同物業(yè)公司建立健全小區(qū)技防設(shè)施，排查消防安全隱患，公共秩序、環(huán)境衛(wèi)生、違規(guī)搭建等實施報備及改造;發(fā)揮廣大群眾的共治參與作用，依托“紅袖套”工程，社區(qū)民警帶領(lǐng)網(wǎng)格員廣泛發(fā)動社會力量，如小區(qū)和商場保安、內(nèi)保干部、快遞員、保潔員、停車場管理員等治安積極分子，通過獎勵機制，形成時間維度、空間維度、類別維度全覆蓋和無縫隙的群防共治體系。

（2）強化法治思維，推進全面規(guī)范的法治化治理。在平安社區(qū)治理中，要強調(diào)法治思維，全面嚴格按照法律準繩規(guī)范行為，用法治精神實施創(chuàng)新，針對物業(yè)管理主體缺位、職責(zé)缺失和監(jiān)管空白問題，根據(jù) 《物業(yè)管理條例》，進一步明確物業(yè)公司所應(yīng)承擔的安全防范、違法犯罪行為制止和報告、保安服務(wù)等法律義務(wù)，擬定“物業(yè)服務(wù)企業(yè)分級管理實施細則”“物業(yè)小區(qū)公共收益管理指導(dǎo)規(guī)程”等系列配套制度，切實規(guī)范物業(yè)公司在“三防”設(shè)施、維修經(jīng)費使用等方面的具體行為，正式將物業(yè)納入社區(qū)治理之中，形成政府管理與市場治理以及小區(qū)自治的有效互動和協(xié)同。

（3）依靠信息技術(shù)，推進精準精確的智慧化治理。建立健全“大聯(lián)動、微治理”信息平臺、“陽光e警務(wù)”、人臉識別等信息化和智能化手段，開展平安治理工作，實現(xiàn)平安服務(wù)的精準精確供給。通過公安、社區(qū)、小區(qū)微信公眾號及App等信息手段，以小區(qū)為單位，協(xié)同派出所、物業(yè)服務(wù)企業(yè)負責(zé)人等人員共同組建“平安社區(qū)”共創(chuàng)共治信息平臺，發(fā)布社區(qū)內(nèi)各小區(qū)、商圈社會治安情況以及階段性治安防范要點等內(nèi)容;公安部門扁平化指導(dǎo)和督促小區(qū)做好治安防范工作，形成有力、有效的群防群治的工作模式。

（4）依據(jù)管理技術(shù)，推進多樣多維的專業(yè)化治理。按照科學(xué)行政的要求，構(gòu)建起多樣化方式、多維度保障的管理機制和管理方式，不斷提升管理質(zhì)量和管理水平。一方面要建設(shè)專職的網(wǎng)格員隊伍，按照“鎮(zhèn)街劃界、規(guī)模適度、無縫覆蓋、動態(tài)調(diào)整”的要求，科學(xué)劃分網(wǎng)絡(luò)，建立專職化網(wǎng)絡(luò)管理體系，實現(xiàn)社區(qū)平安治理的人員專業(yè)化。另一方面要建立鏈式聯(lián)動的信息管理機制，形成“前端統(tǒng)一受理、后臺分流移交、全程跟蹤督辦、辦結(jié)回訪高效”的鏈式聯(lián)動管理閉環(huán)模式，為社區(qū)的平安治理提供信息支撐，實現(xiàn)社區(qū)平安治理的信息管理專業(yè)化。另外，要形成“養(yǎng)事不養(yǎng)人、以獎代補”的社會力量動員和管理機制，擴大社區(qū)平安治理的支撐力量，夯實治理基礎(chǔ)，實現(xiàn)社會治理的專業(yè)化。

三、從標到本：平安治理的思路轉(zhuǎn)變

穩(wěn)定的生活環(huán)境只是平安的外在表現(xiàn)，其內(nèi)在核心是人民對于幸福美好生活的向往和追求。這就決定了平安治理不能僅僅停留在維護安全、保持穩(wěn)定的層面，在城市社區(qū)場域內(nèi)進行探索與實踐之前，需要從思路上對平安治理的生成邏輯、治理方式、治理理念等進行思考。

1.治理的方式由治事轉(zhuǎn)向治制

城市社區(qū)治理的難點和痛點多集中在由于居民來源廣泛、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、利益訴求多元所帶來的社會矛盾，“陌生人社會”所帶來的居民融合度欠缺在主觀和客觀上都加劇了居民對城市社區(qū)公共安全的擔憂。長期以來，頭痛醫(yī)頭的治理方式多針對具體事件，雖然形成了諸多具體問題的治理經(jīng)驗，但往往陷入目不暇接和手忙腳亂的窘迫場景。

隨著城市化進程的不斷加速，無論是城市社區(qū)還是農(nóng)村社區(qū)，各種可能影響到居民安全感的問題層出不窮，人民對物質(zhì)財產(chǎn)和生命安全的重視與貧富兩極分化的社會現(xiàn)實產(chǎn)生張力、人民對精神滿足和實現(xiàn)自我價值的追求與充滿生存壓力的社會節(jié)奏相互競爭、人民對美好生活的向往與不充分的社會發(fā)展相互排斥，社區(qū)平安治理不能僅僅停留在解決具體的微小的已經(jīng)出現(xiàn)的問題上，而是應(yīng)該將數(shù)量可觀的解決問題的治理經(jīng)驗有效轉(zhuǎn)化為真正可復(fù)制、可推廣、可規(guī)范運行的制度供給，在源頭上化解影響居民安全感的問題。正所謂“小智治事，大智治制”，治理方式和治理技術(shù)的現(xiàn)代化只是治理能力和治理體系現(xiàn)代化的外在表現(xiàn)，其深層基因是治理制度的現(xiàn)代化。在社區(qū)層面對現(xiàn)有制度的更新、完善和改進，以及對新的制度的建立、調(diào)適和擴充都成為無法回避的問題。平安治理正是治理方式由治事向治制轉(zhuǎn)變的過程，其背后體現(xiàn)的是一整套立體化的制度體系，其中既需要有根本制度、基本制度和層次分明的具體制度相互配合，也需要有宏觀性的體制規(guī)范與微觀性的制度機制相互制約，更需要有體現(xiàn)國家和社會性質(zhì)的政治經(jīng)濟制度和與之緊密相連的文化、社會及其他各方面制度相互補充。

2.治理的理念由治安管控轉(zhuǎn)向平安治理

當前我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟的持續(xù)增長與各種社會矛盾凸顯并行，治理措施的失范與失當極易引發(fā)各種危機，催化新的社會矛盾[4]。以往對于社會安全的關(guān)注出發(fā)點多是社會秩序和社會治安的穩(wěn)定，而非人和社會本身的安全。以“維穩(wěn)”為核心的社會治安管控將權(quán)力行使與權(quán)利維護放在了相對對立的兩面，追求絕對的理想社會秩序?！斑\動式”維穩(wěn)用應(yīng)急式、臨時性措施、疲勞戰(zhàn)術(shù)來應(yīng)對長期性、復(fù)雜性、交織性的綜合性社會矛盾，其獲得的穩(wěn)定是暫時的、短效的，治標而難以治本[5]。

隨著現(xiàn)代化和市場化的深入，物質(zhì)生活極大豐富，人民對安全的要求由完成向完美過渡，由解決向優(yōu)化轉(zhuǎn)變，由穩(wěn)定向和諧發(fā)展。人的安全要求人的身體、 心理、財產(chǎn)、社會關(guān)系和生存環(huán)境，沒有受到傷害、損害、侵害、迫害與災(zāi)害;社會安全則要求社會正義、公平、矛盾、沖突、和諧能得以伸張、體現(xiàn)、化解、調(diào)適與實現(xiàn)[6]。平安治理就是在這一背景下，“對社會良性治理狀態(tài)的追求，是傳統(tǒng)社會治安綜合治理的延續(xù)和發(fā)展，是新時期新階段在治理體系方面的創(chuàng)新”[7]。治理方式由治安管控向平安治理轉(zhuǎn)變的過程中，維穩(wěn)-維權(quán)-維心三者相互關(guān)聯(lián)，維穩(wěn)是基礎(chǔ)，維權(quán)是過程，維心是追求。維穩(wěn)主要是維護人民生產(chǎn)生活的安全環(huán)境，維權(quán)是維護人民各項合理權(quán)利，滿足人民群眾物質(zhì)富足和精神滿足的雙重需求[8]，維心則是維護人民內(nèi)心的安寧，增強人民的社會認同、國家認同，其核心是“歸屬感”“公平感”和“安全感”。

3.治理的價值追求由保障生命財產(chǎn)安全轉(zhuǎn)向追求生活幸福

新中國成立初期，國際形勢嚴峻，我國社會發(fā)展面臨軍事和戰(zhàn)爭等傳統(tǒng)安全威脅，保障人民的生命財產(chǎn)安全是當時時代背景下國家安全、社會安全與個人安全的最高追求。然而，隨著危機的常態(tài)化演變，安全威脅、緊急事件、災(zāi)害災(zāi)難等因素的內(nèi)涵不斷深化，安全、平安、和諧等價值追求被重新定義，對生命財產(chǎn)安全的保障成為治理價值追求的底線。

改革開放以來，我國進入了內(nèi)外部環(huán)境相對和平穩(wěn)定的發(fā)展時期，伴隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，環(huán)境遭到破壞、貧富差距擴大、社會階層分化、群體性事件頻發(fā)、犯罪率快速上升等問題逐漸凸顯，人民對“平安中國”的理解、期待和需求不再停留在人身安全層面，人們漸漸意識到“和平不等于安全”“富裕不等于安定”。在社區(qū)層面，隨著盜竊、搶劫等傳統(tǒng)安全威脅的降低，平安不再是簡單的“人民生命財產(chǎn)安全高于一切”。將單一的、線性的安全威脅作為治理目標的傳統(tǒng)治理模式無法及時地對未來可能發(fā)生的非傳統(tǒng)安全威脅進行識別與預(yù)判，無法有效地整合治理資源對復(fù)雜性、綜合性的非常規(guī)社會矛盾進行疏導(dǎo)與調(diào)解。人民的公共安全觀念已經(jīng)由“發(fā)展是安全的前提”轉(zhuǎn)向“安全是發(fā)展的核心”，人民所期待的安全是身體安康、秩序安定、友鄰安寧、精神安樂的平安幸福生活。安全從客觀的存在擴展到了主觀的感受與主體間的互動式建構(gòu)[9]，這意味著平安治理需要更為積極的平安觀，以態(tài)度積極、行為積極、手段積極、效果積極來緩解由非傳統(tǒng)安全威脅對生活幸福造成的“生存性焦慮”與“主體性不安全”[10]。生命財產(chǎn)的安全是走向積極安全和主動安全的第一步，由“生命的安全”轉(zhuǎn)向“生活的平安幸?！辈攀钱斍俺鞘猩鐓^(qū)平安治理的價值追求。

四、以安促治：平安治理的實踐路徑

平安是人民幸福安康的基本要求，是改革發(fā)展的基本前提，社區(qū)平安是人民群眾安全需求的第一環(huán)，也是社會平安治理的第一步。在社區(qū)場域內(nèi)形成整體性輸入-系統(tǒng)性轉(zhuǎn)化-精準化輸出的完整治理路徑，才能達成平安治理體系所要求的城市安全、社會安定、社區(qū)平安、居民安寧，最終以平安治理為切入點實現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

1.整體性輸入：夯實平安治理之基

我國當前的社區(qū)在本質(zhì)上是一個復(fù)雜的綜合體，既有社會學(xué)意義上的結(jié)構(gòu)性價值，也有管理學(xué)領(lǐng)域的功能性價值，更有政治學(xué)領(lǐng)域的權(quán)力性價值，還有經(jīng)濟學(xué)意義上效益性價值[11]。治理主體的整合、治理制度的完善和治理資源的投入，能夠?qū)⑸鐓^(qū)的多重價值統(tǒng)合在同一治理框架下，能夠從實踐和理論層面為平安治理奠定基礎(chǔ)。

（1）治理主體的整合。建立以社區(qū)治理權(quán)責(zé)法定為依據(jù)，小區(qū)物業(yè)為切入點，由綜治、物管、司法、國資、公安、各街道等部門和社區(qū)、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等多方聯(lián)動的治理體系。可由公安部門根據(jù)日常檢查情況，負責(zé)小區(qū)人防、物防、技防建設(shè)，加強安保和消防工作的監(jiān)督指導(dǎo)工作;物業(yè)管理部門負責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)物業(yè)企業(yè)的日常工作、公共收益，細化落實獎懲機制，指導(dǎo)業(yè)委會發(fā)揮監(jiān)督職能;司法部門負責(zé)社區(qū)的法律服務(wù)和居民與物業(yè)企業(yè)之間的矛盾糾紛排查工作。各責(zé)任主體分工明確、協(xié)同有效，以多元主體穩(wěn)固推進社區(qū)平安治理。

（2）治理制度的完善。通過治理制度的不斷完善，梳理各方主體在安全防范、制止違法犯罪行為和保障人民安全等方面的責(zé)任和義務(wù)，明確各方主體的職責(zé)范圍，規(guī)范社區(qū)治理中的具體行為，以齊全細致的制度體系構(gòu)筑保障人民幸福生活的“安全網(wǎng)”。理念上，樹立“制度先行”的意識，明確制度的細化不等于給治理活動設(shè)置障礙，而是為問題的解決提供標準化的依據(jù);主體上，搭建黨委牽頭、政府依法行政、企業(yè)充分履職、群眾廣泛參與平安治理合作體系;內(nèi)容上，擬定人防、物防、技防設(shè)施及經(jīng)費使用細則、物業(yè)服務(wù)企業(yè)分級管理細則、社區(qū)內(nèi)小區(qū)分類管理細則、社區(qū)公共收益管理指導(dǎo)規(guī)則等平安治理配套制度，形成“點-線-面”良性互動的平安治理制度體系;過程上，完善全流程考核評價機制，建立通報督辦機制，定期不定期開展督導(dǎo)檢查，建立平安治理共創(chuàng)共治的考核監(jiān)督機制。

（3）治理資源的投入。治理資源的有效投入，可以更好地實現(xiàn)滿足社區(qū)需求、解決社區(qū)問題、培育社區(qū)自組織、促進社區(qū)自治、實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的目標。經(jīng)濟資源的輸入保障著平安治理的穩(wěn)定，要整合公共服務(wù)資金，科學(xué)合理地調(diào)整社區(qū)保障資金標準，優(yōu)化政府財政補助方式，設(shè)立社區(qū)發(fā)展治理專項激勵資金，鼓勵街道探索建立社區(qū)發(fā)展治理基金;物力資源的投入打造著平安治理的場景，要打造立體化室內(nèi)外活動場地，提升活動空間的公共性、可及性和親民性，定期更新社區(qū)安全器材、設(shè)備和工具等，提升居民的社區(qū)平安場景的認同感;人力資源的挖掘營造著平安治理的“家園感”，要充分發(fā)揮社區(qū)書記的領(lǐng)頭作用，積極調(diào)動社區(qū)居委成員、社區(qū)骨干、社區(qū)志愿者，深入挖掘社區(qū)內(nèi)能人、知名人士等，將社區(qū)內(nèi)部居民的知識、技能、經(jīng)驗和時間，轉(zhuǎn)化為調(diào)解社區(qū)矛盾、促進社區(qū)發(fā)展、維護社區(qū)平安的獨特資源。

2.系統(tǒng)性轉(zhuǎn)化：建立現(xiàn)代化的治理機制

治理要素的輸入為平安治理積累了理論和實踐的素材，但這并不意味著要素能夠直接有效生成居民滿意的治理結(jié)果。在城市社區(qū)的復(fù)雜場域下，這些要素需要進行有意識的、有組織的、有指向性的轉(zhuǎn)化，而這種轉(zhuǎn)化本身也需要被規(guī)范、被引導(dǎo)、被明確，這就需要我們以系統(tǒng)思維建立現(xiàn)代化的治理機制。

（1）堅持目標治理，建章立制，健全組織體系。圍繞“政府善治、社會法治、基層自治、合作共治”，成立由黨委掛帥，綜治牽頭，公安、房管、司法、鎮(zhèn)街共同參與的工作架構(gòu)，公安主抓治安防控和安全指導(dǎo)、房管主抓物業(yè)公司監(jiān)督、司法主擔矛盾糾紛調(diào)解和法律宣傳、鎮(zhèn)街負責(zé)各項措施的具體執(zhí)行，同時進一步強化社區(qū)工作責(zé)任，明確社區(qū)書記是“平安小區(qū)”共創(chuàng)共治的第一責(zé)任人，層層推動政府服務(wù)和社區(qū)管理下沉。增強政社互動，建立日常檢查督導(dǎo)、多方聯(lián)動相應(yīng)、考核獎勵激勵等機制，圍繞居家安全、矛盾化解、服務(wù)效能、訴求解決等，以社區(qū)黨組織為核心，建立以物業(yè)公司為主體、小區(qū)業(yè)委會為紐帶、小區(qū)業(yè)主共同參與的“三位一體”協(xié)作治理體系，探索建立“業(yè)委會實時監(jiān)督物業(yè)公司履職-物業(yè)公司定期通報工作實績-小區(qū)業(yè)主及時評價反饋-業(yè)委會匯總甄別后進行評價”監(jiān)督閉環(huán)，推動自治權(quán)責(zé)運用良性循環(huán)。

（2）堅持問題治理，百發(fā)百中，解決工作短板。對社區(qū)本身存在的問題，采取分級分類預(yù)警措施，定時按期發(fā)布社區(qū)治安預(yù)警狀況，督促物業(yè)公司按照預(yù)警級別動態(tài)調(diào)整人防、物防、技防措施，加快熱點小區(qū)“退燒”速度;對物業(yè)服務(wù)企業(yè)存在的問題，針對慢作為、不作為、亂作為，加大對企業(yè)約談、通報批評、媒體曝光、信用扣分、取締評優(yōu)評星資格、降低企業(yè)資質(zhì)等處置力度，針對違法違規(guī)行為，加大依法查處力度，督促物業(yè)企業(yè)規(guī)范服務(wù)行為;對管理部門存在的問題，拓寬監(jiān)督渠道，建立“社區(qū)-物業(yè)-政府”兩兩雙向監(jiān)督機制，積極采納社會意見，及時適時調(diào)整管控手段。

（3）堅持發(fā)展治理，善始善終，建立治理長效機制。平安治理不是一時一處的努力，只有形成可推廣、可持續(xù)的經(jīng)驗，才能真正實現(xiàn)社會安定有序，人民安居樂業(yè)。培育平安文化，開展“共創(chuàng)共治”進萬家活動，宣傳安全防范方法、訴求解決途徑和工作實際效果等，提升社區(qū)居民“社區(qū)是我家，平安靠大家”的意識;保持平安測評，持續(xù)支持并鼓勵按年度由第三方機構(gòu)進行居民滿意度評價，對測評結(jié)果給出有效反饋，針對測評結(jié)果中群眾不滿意、不放心、不認可的事項重點突破及時改進;樹立平安典型，積極宣傳成功案例，讓物業(yè)公司切身感受到和諧平安帶來的物業(yè)費收支良性循環(huán)、公司和業(yè)主融洽互助等實惠，推動物業(yè)公司更加盡心履職。

3.精準化輸出：完善方便可及的平安服務(wù)體系

治理成效能為人民共享的治理模式才是能夠真正提升人民獲得感、幸福感、安全感的“良治”。整體性輸入的治理要素經(jīng)由系統(tǒng)性轉(zhuǎn)化，治理結(jié)果將初見成效，初步形成的平安文化、平安環(huán)境需要經(jīng)過精準化的輸出，才能轉(zhuǎn)化為實實在在的平安服務(wù)。

（1）平安文化打造?；谄桨仓卫碇鸩叫纬珊椭C宜居文化體系，將引發(fā)居民心理問題的因素消解在社區(qū)，將社會矛盾的要素化解在社區(qū)，將影響社會穩(wěn)定的潛在問題解決在社區(qū)，最終形成社區(qū)及整個社會的“平安文化”。一要不斷深化基于德治法治自治的鄉(xiāng)村治理文化。通過鄉(xiāng)規(guī)民約逐步將社會主義核心價值觀和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化納入鄉(xiāng)村治理之中，逐步建立傳統(tǒng)美德教育、現(xiàn)代法治教育和民主自治實踐在鄉(xiāng)村的融合，農(nóng)村居民互幫互助的行為逐步增加、遵紀守法的信念不斷加強、服務(wù)參與的深度和廣度不斷增加，村民共同維護社會平安和諧的文化逐步形成。二要不斷擴張基于共建共治共享的社區(qū)治理文化。通過治理要素下沉，不斷激發(fā)基層社會力量參與社區(qū)治理，將參與平安治理內(nèi)化到居民的責(zé)任體系之中，引導(dǎo)居民成為平安治理的建設(shè)者、參與者和最終的受益者。三要不斷塑造向善包容相助的社會治理文化。把平安治理作為社區(qū)治理的重要組成部分，將平安治理的理念和文化逐步融入社區(qū)的自治章程、村規(guī)民約、居民公約，培養(yǎng)社區(qū)居民共同體意識和平安理念，推動形成與鄰為善、以鄰為伴、守望相助、樂觀包容的社區(qū)文化。

（2）平安服務(wù)輸出。以“大數(shù)據(jù)+平安治理”讓平安服務(wù)更具精準性，基于實有人口、實有房屋、實有單位進行數(shù)據(jù)采集，創(chuàng)新數(shù)據(jù)管理方式，建成縱橫聯(lián)動的平安治理數(shù)據(jù)庫，精準對接不同社區(qū)的治理需求，逐步建立“一社區(qū)一品牌”的精準化平安治理服務(wù)體系，保障不同區(qū)域的差異化需求;以“生活服務(wù)+平安治理”讓平安服務(wù)更有獲得感，堅持大平安理念統(tǒng)籌社區(qū)治理，將平安治理融入小區(qū)的生活服務(wù)之中，將生活服務(wù)類的快遞、外賣、物業(yè)服務(wù)等納入整體性平安服務(wù)體系之中，實現(xiàn)全域化、全覆蓋的平安服務(wù)體系，讓老百姓隨時隨地切身感受到立體化的平安服務(wù)體系。以“權(quán)利保障+平安治理”讓平安服務(wù)更有歸屬性，將平安服務(wù)與公眾的基本權(quán)利保障相結(jié)合，在平安治理過程中，以平安管理保障公眾的生命財產(chǎn)安全權(quán)利、以平安服務(wù)保障公眾心理安全、以平安治理保障公眾社會參與權(quán)利、以平安文化保障公民公共文化服務(wù)權(quán)利，平安治理的過程正是公眾權(quán)利的保障和實現(xiàn)過程。

（3）平安環(huán)境營造。社區(qū)平安治理的核心在于通過有效的管理協(xié)同從基層解決社會矛盾，將社會問題化解在源頭，最終營造一種身心皆安的平安環(huán)境。一方面要發(fā)揮業(yè)務(wù)協(xié)作在打造平安環(huán)境中的硬保障作用，以社區(qū)黨組織為引領(lǐng)核心，構(gòu)建起政府各部門之間、政府與社會之間、政府與企業(yè)之間的有效協(xié)同聯(lián)動，通過即時信息搜集的研判機制、多元參與的互動協(xié)商機制、多主體協(xié)同的共建共治機制形成社區(qū)平安治理的堅實屏障，將社會安全問題在社區(qū)層面進行有效的預(yù)防式解決，既科學(xué)有效地改善治安環(huán)境，又逐步多角度地提升居民獲得感。另一方面，要發(fā)揮生活回歸在打造平安環(huán)境中的軟聯(lián)結(jié)作用，把居民對美好生活的需要融入平安治理的過程中，以“生態(tài)宜居、和諧幸福”為原則，建立“人口管理+”“生活服務(wù)+”“權(quán)利保障+”的社區(qū)治理體系和治理機制，推動生活小區(qū)的綜合治理工作，強調(diào)與保障公共服務(wù)的可及性和老百姓的安全感、獲得感，推進秩序井然、美好幸福、充滿活力的和諧社區(qū)建設(shè)。

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（責(zé)任編輯? ?周巍）