當(dāng)前城市土地資源規(guī)劃的現(xiàn)狀、問(wèn)題和改善策略探討

田 松 何 勇

（貴州師范大學(xué)花溪校區(qū)， 貴州 貴陽(yáng) 565300）

0 前言

就目前來(lái)講，在城市化的發(fā)展背景下，關(guān)于土地資源的應(yīng)用規(guī)模逐漸增加。在這樣的社會(huì)背景下，需要積極踐行可持續(xù)的發(fā)展思想，針對(duì)土地資源規(guī)劃加強(qiáng)思想重視，提高管理工作力度，從而保證土地資源配置更加符合規(guī)范，也能夠推動(dòng)城市化進(jìn)程不斷深入。為了全面提高規(guī)劃與管理工作的時(shí)效性，需要結(jié)合實(shí)際全面分析目前在規(guī)劃管理中所存在的實(shí)際問(wèn)題，以改善舉措和優(yōu)化方法為支撐，對(duì)土地資源真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)配置，從而全面提高土地管理綜合質(zhì)量。

1 土地資源規(guī)劃的現(xiàn)狀分析

1.1 土地規(guī)劃中城市定位不準(zhǔn)確

就目前來(lái)講，我國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全新面貌，并給市場(chǎng)環(huán)境帶來(lái)顯著影響。在大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，對(duì)土地資源的需求量也提出全新要求，如何規(guī)范資源配置，優(yōu)化土地管理，成為決定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是否獲得深入發(fā)展機(jī)會(huì)的重要因素。然而，受以往經(jīng)濟(jì)體制所影響，在城市發(fā)展過(guò)程中，因?yàn)槿狈?zhàn)略統(tǒng)籌，導(dǎo)致城市定位不夠準(zhǔn)確，所以衍生出的土地問(wèn)題也比較嚴(yán)峻，關(guān)于土地的資源配置與管理整體來(lái)講比較桎梏。

1.2 土地資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和浪費(fèi)顯著

通過(guò)對(duì)目前的土地資源管理現(xiàn)狀展開(kāi)分析，可以發(fā)現(xiàn)目前在城市化的背景下，對(duì)土地資源的需求量逐漸增多，相對(duì)應(yīng)地，土地資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)象也比較突出，相關(guān)部門(mén)在發(fā)展城市的過(guò)程中，未能從節(jié)能、降耗的角度出發(fā)對(duì)配置方案進(jìn)行優(yōu)化，導(dǎo)致土地在使用過(guò)程中浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。同時(shí)，受?chē)?guó)情影響，我國(guó)人口基數(shù)大，人與土地之間如何實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)，是當(dāng)前的熱點(diǎn)問(wèn)題。在很多城市中，土地資源未能得到物盡其用，荒地面積大，給土地利用最大化發(fā)展造成不良影響。

1.3 城市發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)不清晰

城市在發(fā)展過(guò)程中，關(guān)于規(guī)劃目標(biāo)的制定整體來(lái)講并不清晰[1]。在思想上未能將持續(xù)性理念有效貫徹下去，所制定的目標(biāo)缺乏長(zhǎng)久性和持久性，目光整體來(lái)講比較短淺，從而保證城市規(guī)劃更加符合規(guī)范，助力城市實(shí)現(xiàn)深、穩(wěn)的發(fā)展。在了解現(xiàn)狀之后，需要就當(dāng)前所存在的問(wèn)題展開(kāi)深入分析，從而能夠找準(zhǔn)問(wèn)題根由。

2 土地資源規(guī)劃的問(wèn)題分析

2.1 土地規(guī)劃缺乏法律支撐

就目前來(lái)講，在土地資源領(lǐng)域，關(guān)于法律體制的建設(shè)并不全面，缺乏有效保障，導(dǎo)致在規(guī)劃與管理的過(guò)程中，缺乏完善性的法律作為支撐。首先，現(xiàn)有的法律法規(guī)并不完善，導(dǎo)致在土地資源規(guī)劃與實(shí)施管理工作的過(guò)程中，缺乏正確的方向?qū)?。其次，就目前?lái)講，在具體實(shí)施土地規(guī)劃，開(kāi)展管理工作的過(guò)程中，所制定的監(jiān)督機(jī)制并不全面，導(dǎo)致土地規(guī)劃缺乏立法保障，甚至在土地審批與利用的過(guò)程中，存在著明顯的法律漏洞，導(dǎo)致管理工作覆蓋面并不全面，給后續(xù)的持續(xù)性發(fā)展進(jìn)程造成不良影響。

2.2 政府過(guò)于主導(dǎo)，導(dǎo)致土地規(guī)劃存在局限性

就目前來(lái)講，在具體實(shí)施土地規(guī)劃的過(guò)程中，當(dāng)下主要以政府為主導(dǎo)，然后開(kāi)展相關(guān)的管理工作。然而這樣的管理模式存在著很大的局限性，一些地方領(lǐng)導(dǎo)一味地追求政績(jī)，為了讓自己獲得職能晉升，惡意開(kāi)發(fā)土地資源，對(duì)其進(jìn)行不合理利用，而導(dǎo)致土地規(guī)劃并不合理，甚至與城市發(fā)展需求和目標(biāo)明顯相悖。同時(shí)，對(duì)于一些發(fā)展中城市來(lái)講，在進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，缺乏市場(chǎng)調(diào)控，導(dǎo)致土地資源利用最大化受到明顯局限。

2.3 部門(mén)之間缺乏有效溝通，阻礙土地規(guī)劃合理化

通過(guò)對(duì)土地規(guī)劃進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)目前部門(mén)之間的溝通存在著一定的問(wèn)題，而導(dǎo)致規(guī)劃方案在設(shè)計(jì)與整理的過(guò)程中，缺乏戰(zhàn)略統(tǒng)籌，而嚴(yán)重影響管理質(zhì)量。眾所周知，在土地規(guī)劃領(lǐng)域，所涉及的部門(mén)比較復(fù)雜，主要涵蓋國(guó)土、規(guī)劃等多個(gè)部門(mén)[2]。然而各個(gè)部門(mén)在針對(duì)土地資源開(kāi)展相關(guān)工作的過(guò)程中，未能就具體的工程信息進(jìn)行科學(xué)溝通，缺乏協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致每個(gè)部門(mén)所掌握的土地資源信息比較片面，而嚴(yán)重影響管理工作的可執(zhí)行性。雖然，在 2015年，針對(duì)國(guó)土規(guī)劃提出三規(guī)合一的思想觀念，但是在具體落實(shí)的過(guò)程中所呈現(xiàn)的效果仍然有所欠缺，因?yàn)槿狈f(xié)同機(jī)制，導(dǎo)致管理合力難以形成，更嚴(yán)重影響和制約土地規(guī)劃質(zhì)量。

2.4 市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制不健全，土地規(guī)劃缺乏有效監(jiān)督

就目前來(lái)講，在全面開(kāi)展土地管理的過(guò)程中，現(xiàn)有的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制并不完善，可以說(shuō)與可持續(xù)性的戰(zhàn)略方針和發(fā)展要求之間存在著明顯的差距，而嚴(yán)重制約土地管理的工作效能和質(zhì)量。目前，我國(guó)的土地被市場(chǎng)被劃分為三個(gè)等級(jí)，并且由不同主體負(fù)責(zé)管理，一級(jí)主體主要以國(guó)家協(xié)議、拍掛為主，二級(jí)則以經(jīng)營(yíng)者為主，因?yàn)槠渚哂幸欢ǖ氖褂脵?quán)，所以可以針對(duì)具體的土地進(jìn)行操作，如轉(zhuǎn)讓和銷(xiāo)售等， 而三級(jí)則主要具有一定的消費(fèi)性。通過(guò)對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)目前所呈現(xiàn)的監(jiān)督機(jī)制并不完善，導(dǎo)致等市場(chǎng)環(huán)境不夠規(guī)范，甚至比較混亂。

3 土地資源規(guī)劃的改善對(duì)策分析

3.1 遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，合理規(guī)劃

為了促進(jìn)城市的土地資源實(shí)現(xiàn)規(guī)范性的管理，加強(qiáng)資源配置合理優(yōu)化，需要立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面考量，具體分析管理模式和方法，從而保證所構(gòu)建的管理環(huán)境更加符合規(guī)范。首先，政府需要針對(duì)市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行全面調(diào)研[3]。就目前土地資源的開(kāi)發(fā)情況，搜集和整理具體的數(shù)據(jù)，然后在計(jì)算機(jī)的支撐下就具體的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行有效的統(tǒng)計(jì)和分析，從而保證土地資源更加符合規(guī)范。

同時(shí)，要積極轉(zhuǎn)變以往落后的思想觀念，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，探索符合當(dāng)前市場(chǎng)形式的全新管理思想，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境就土地規(guī)劃方案進(jìn)行優(yōu)化設(shè)置，從而保證管理工作切實(shí)、有效地落實(shí)下去。

此外，政府也需要有效發(fā)揮自身所具有的干預(yù)和管理作用。針對(duì)目前在土地資源方面所提出的管理要求，就具體的管理機(jī)制進(jìn)行完善，構(gòu)建系統(tǒng)化的管理體系。加強(qiáng)信息技術(shù)的科學(xué)運(yùn)用，將不同區(qū)域、不同模塊的土地資源進(jìn)行全面整合，然后構(gòu)建現(xiàn)代化的管理體系。在進(jìn)行智能分析的過(guò)程中，能夠有效識(shí)別土地荒地化的趨勢(shì)，然后以此為依據(jù)進(jìn)行戰(zhàn)略統(tǒng)籌，科學(xué)制定管理方案，從而保證土地資源利用更加符合規(guī)范。

不僅如此，在進(jìn)行規(guī)劃與管理的過(guò)程中，需要積極借鑒國(guó)外其他國(guó)家所提出的先進(jìn)思想，并結(jié)合國(guó)情進(jìn)行全面分析，在實(shí)施管理的過(guò)程中，需要協(xié)調(diào)好人與土地之間的關(guān)系，促進(jìn)雙方實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展，也能夠全面提高土地資源的整體利用率。

3.2 上下聯(lián)動(dòng)，部門(mén)協(xié)調(diào)溝通做好規(guī)劃

在全面開(kāi)展土地管理的過(guò)程中，需要積極踐行上下聯(lián)動(dòng)的管理思想，增強(qiáng)部門(mén)之間的溝通與協(xié)作，從而保證所獲得的土地資源信息更加全面，方便針對(duì)具體的規(guī)劃方案進(jìn)行合理配置，在此基礎(chǔ)上就具體的管理方案進(jìn)行優(yōu)化。在實(shí)施管理的過(guò)程中，需要明確所涉及的部門(mén)，將國(guó)土、稅務(wù)、司法、規(guī)劃等不同部門(mén)之間建立起有效的銜接關(guān)系，積極踐行三規(guī)合一的思想觀念。

之后，加強(qiáng)信息化載體的科學(xué)運(yùn)用，在此基礎(chǔ)上就具體的溝通載體進(jìn)行拓展和優(yōu)化，從而優(yōu)化合作平臺(tái)。在先進(jìn)的載體助力下，針對(duì)土地信息進(jìn)行有效共享，方便不同部門(mén)之間進(jìn)行遠(yuǎn)程溝通與協(xié)作，共同針對(duì)土地資源制定規(guī)劃方案，從而全面提高土地利用的合理性。

同時(shí)，為了保證不同部門(mén)之間的協(xié)作更加規(guī)范，需要在具體的合作機(jī)制上進(jìn)行規(guī)范，從而為彼此之間的有效協(xié)作提供重要的載體支撐。加強(qiáng)上下級(jí)之間的聯(lián)動(dòng)，將國(guó)家在土地資源方面的規(guī)劃和管理方針以及所提出的宏觀目標(biāo)有效地滲透給基層部門(mén)，并通過(guò)彼此之間的協(xié)調(diào)與溝通，結(jié)合基層的實(shí)際發(fā)展情況，就土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃。

3.3 強(qiáng)調(diào)公眾參與，土地規(guī)劃法規(guī)政策

為了保證所構(gòu)建的土地資源規(guī)劃和管理體系更加規(guī)范，相關(guān)部門(mén)需要強(qiáng)調(diào)法規(guī)的進(jìn)一步完善，從而為各項(xiàng)管理工作實(shí)現(xiàn)深度落實(shí)提供重要的法律參考。首先，國(guó)家需要就法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。針對(duì)《土地管理法》進(jìn)行補(bǔ)充，合理提出《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》[4]。從而為基層政府和相關(guān)部門(mén)規(guī)范參與到土地資源合理配置，提高管理工作整體落實(shí)度提供重要的行動(dòng)參考。在國(guó)家的戰(zhàn)略法規(guī)支撐下，基層政府需要結(jié)合自身實(shí)際情況，分析城市未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，以及目前的土地資源利用情況，在此基礎(chǔ)上就相關(guān)法律體制進(jìn)行完善和優(yōu)化，從而保證土地管理工作與城市實(shí)際發(fā)展需求更加貼近。

在實(shí)施管理工作的過(guò)程中，需要強(qiáng)調(diào)公眾有效參與，構(gòu)建公眾參與機(jī)制，優(yōu)化管理平臺(tái)，以新媒體為載體為廣大公眾提供民主的監(jiān)督平臺(tái)，將民眾的意見(jiàn)進(jìn)行及時(shí)搜集和整理，并以此為支撐就具體的規(guī)劃方案進(jìn)行合理調(diào)整，同時(shí)也能夠在公眾的監(jiān)督與反饋下，切實(shí)、準(zhǔn)確地了解目前的土地資源使用現(xiàn)狀，針對(duì)違法開(kāi)發(fā)以及不合理現(xiàn)象及時(shí)進(jìn)行舉報(bào)，方便相關(guān)部門(mén)開(kāi)展深入調(diào)查，并利用相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰，進(jìn)一步凈化土地市場(chǎng)環(huán)境。

3.4 強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)規(guī)范，加強(qiáng)土地規(guī)劃全過(guò)程監(jiān)督

在面對(duì)土地資源具體開(kāi)展規(guī)劃和管理工作的過(guò)程中，需要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)規(guī)范性建設(shè)，全面調(diào)研分析和了解目前在土地市場(chǎng)環(huán)境中所存在的問(wèn)題，并進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)行力度，在此基礎(chǔ)上制定完善性的監(jiān)督體制，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)行力度，保障監(jiān)督工作切實(shí)有效的進(jìn)行。首先，需要明確掌握國(guó)家的土地市場(chǎng)等級(jí)，根據(jù)不同等級(jí)設(shè)置對(duì)應(yīng)的管理體系，優(yōu)化管理方案，促進(jìn)土地管理工作實(shí)現(xiàn)高效開(kāi)展。同時(shí)，針對(duì)土地招標(biāo)、審批和使用等全過(guò)程制定完善性的監(jiān)督體制，針對(duì)土地開(kāi)發(fā)和使用行為進(jìn)行合理監(jiān)督，方便及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法和違規(guī)現(xiàn)象，如不合理利用導(dǎo)致土地污染嚴(yán)重等問(wèn)題，進(jìn)行及時(shí)糾察。

3.5 案例分析

以廈門(mén)為例，在城市化發(fā)展的過(guò)程中積極踐行了三規(guī)合一的戰(zhàn)略思想，依托于先進(jìn)的測(cè)繪技術(shù)體系，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫(kù)，其空間數(shù)據(jù)集有 50多個(gè)，包含圖層有400多個(gè)，在此基礎(chǔ)上就土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃。結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃進(jìn)行有效結(jié)合，構(gòu)建綜合性的規(guī)劃體系，遵循經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則，就土地資源進(jìn)行規(guī)劃配置。以白鷺洲公園為例，便是有效彰顯了協(xié)同服務(wù)的規(guī)劃理念。通過(guò)戰(zhàn)略統(tǒng)籌與分析，將生態(tài)用地控制在981平方公里，建設(shè)用地控制在585平方公里，兩者相對(duì)來(lái)講比較平衡。

4 結(jié)論

依前所述，在全面開(kāi)展土地資源管理的過(guò)程中，需要堅(jiān)持以可持續(xù)性思想為導(dǎo)向，分析目前在規(guī)劃與管理工作中存在的問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際情況，積極探索科學(xué)、有效的管理舉措，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，做好上下聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)公眾參與，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)規(guī)范與監(jiān)督，從而保證所構(gòu)建的管理體系更加規(guī)范，所呈現(xiàn)的功能覆蓋面更加全面和具體，助力城市化發(fā)展不斷深入。