“雙減”背景下的課后服務(wù)供給方式及質(zhì)量評估

周玲

摘要隨著“雙減”政策落地，課后服務(wù)的覆蓋地區(qū)、學(xué)校和學(xué)生數(shù)量都急速增長。為保障課后服務(wù)供給質(zhì)量，經(jīng)費投入上應(yīng)采取政府財政為主、服務(wù)享有者家庭合理分擔(dān)、其他主體積極參與的多渠道籌措經(jīng)費方式，并通過專項和預(yù)算管理將課后服務(wù)經(jīng)費納入中小學(xué)校常規(guī)性教育教學(xué)活動的經(jīng)費保障體系中；同時應(yīng)靈活采取本校教師和校外專業(yè)機(jī)構(gòu)等不同主體的組合提供方式，并通過機(jī)構(gòu)自評和第三方評估，把控課后服務(wù)的質(zhì)量與發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞 課后服務(wù)；財政投入保障；政府購買；第三方評估；“雙減”政策

中圖分類號G63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2021）12-0035-04

“雙減”政策的出臺不僅在教育界引發(fā)熱議，而且因其涉及利益群體類別多樣、規(guī)模巨大，引起了廣泛的社會反響?！蛾P(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡稱《“雙減”意見》）在對“減”提出規(guī)范的同時，也對“加”作了要求，即提升課后服務(wù)水平和教育教學(xué)質(zhì)量。其中“課后服務(wù)”早在2017年教育部辦公廳《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）中就作了專門的政策規(guī)定。但上述兩個文件均沒有對課后服務(wù)的具體供給方式作出說明，這一方面反映了義務(wù)教育地方主責(zé)的原則，鼓勵各地區(qū)、各學(xué)校在實踐中結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，不斷探索因地制宜的供給方式；另一方面也使得各地因為對政策的理解不同而導(dǎo)致其實施方式和效果各有千秋。我們有必要對課后服務(wù)供給的幾個基本問題進(jìn)行深入研究和討論。

關(guān)于課后服務(wù)的經(jīng)費保障，《指導(dǎo)意見》中提出了教育部門統(tǒng)籌規(guī)劃資源、相關(guān)部門資金支持、嚴(yán)禁對學(xué)生家庭亂收費等要求。那么如何保證課后服務(wù)的經(jīng)費投入？對此，筆者認(rèn)為首先需要關(guān)注以下兩個問題。

1. 課后服務(wù)經(jīng)費投入方式

我國義務(wù)教育的基本投入主要來自縣市級政府財政，并采取轉(zhuǎn)移支付的方式予以保障。強(qiáng)制性和免費性是義務(wù)教育的基本特征，課后服務(wù)雖然是義務(wù)教育階段的學(xué)校事務(wù)，但它是一項學(xué)生自愿參加的活動，并非強(qiáng)制所有學(xué)生參加，因此課后服務(wù)不屬于義務(wù)教育活動的范疇。在這種情況下，享受課后服務(wù)的學(xué)生家庭承擔(dān)一定比例的成本，具有一定的合理性。因此學(xué)校讓學(xué)生家庭分擔(dān)一定比例的成本，并不等于亂收費。

從國內(nèi)外目前的實踐來看，課后服務(wù)的經(jīng)費投入主要采取政府財政為主、服務(wù)享有者家庭合理分擔(dān)、其他主體積極參與的多渠道籌措經(jīng)費的方式。

其一，政府財政為主。這與課后服務(wù)活動內(nèi)容的公益性有關(guān)，課后服務(wù)是一項使人民群眾具有更多獲得感和幸福感的民生工程，因此其資源投入理應(yīng)來自政府財政支出。例如：在北歐四國，課后服務(wù)屬于政府公共服務(wù)的一部分，政府利用公共財政承擔(dān)大部分開支，家長需要承擔(dān)的費用較少，并且政府同時會為課后服務(wù)機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的補(bǔ)貼或?qū)μ囟ㄈ巳菏┬袦p免或補(bǔ)償政策。[1]在我國，山東、江蘇、河南等地均提出要加大對課后服務(wù)工作的財政保障力度；廣東深圳市堅持政府主導(dǎo)原則，財政補(bǔ)貼每生每年1000元；山東威海市2016年以來全市各級財政累計撥付總額1408.5萬元用于課后服務(wù)活動。

其二，參加課后服務(wù)的學(xué)生家庭，即課后服務(wù)享有者家庭分擔(dān)一定比例的成本。分擔(dān)比例大小的確定需要考慮兩方面因素：一是課后服務(wù)的不同類型，如課業(yè)答疑輔導(dǎo)類活動因為是正常課業(yè)活動的延伸，學(xué)生家庭可不分擔(dān)成本，而素質(zhì)拓展類活動則可由學(xué)生家庭分擔(dān)一定的比例；二是學(xué)校所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和家庭教育支出能力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)在制定家庭分擔(dān)比例時可有所區(qū)別，而對于貧困地區(qū)的學(xué)生家庭以及城市地區(qū)弱勢群體學(xué)生家庭，從公平的角度考慮，建議全部由政府財政負(fù)擔(dān)。例如：山東省規(guī)定家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生參加課后服務(wù)的，免收服務(wù)費。

其三，積極鼓勵社會其他主體參與課后服務(wù)的提供。地方政府應(yīng)鼓勵企事業(yè)單位、公益機(jī)構(gòu)等社會組織通過贊助的方式，提供課后服務(wù)活動所需要的資源、場地、師資等，以調(diào)動社會各方對義務(wù)教育的關(guān)心和公眾參與的積極性。例如：廣東廣州市華僑外國語學(xué)校引入第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，學(xué)校和機(jī)構(gòu)共同研討課程、組織實施，家長和學(xué)校共同組織評價，多向循環(huán)互動。[2]

2. 課后服務(wù)經(jīng)費投入保障

2017年《指導(dǎo)意見》出臺后，課后服務(wù)就已經(jīng)在全國各地的中小學(xué)校推行開來，隨著《“雙減”意見》的出臺，課后服務(wù)的覆蓋地區(qū)、學(xué)校和學(xué)生數(shù)量都在急速增長。從目前的政策導(dǎo)向來看，課后服務(wù)逐漸會成為義務(wù)教育階段中小學(xué)校的常規(guī)教育教學(xué)任務(wù)。當(dāng)前中小學(xué)經(jīng)費執(zhí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，由于課后服務(wù)目前尚不在學(xué)校日常教育教學(xué)活動的范疇，理論上學(xué)校的公用經(jīng)費和人員經(jīng)費不能覆蓋課后服務(wù)的相應(yīng)支出。為保障課后服務(wù)的正常開展，經(jīng)費投入的保障需要從以下幾方面進(jìn)行考慮。

其一，專項撥付。在未將課后服務(wù)收支納入預(yù)算管理的前提下，地方教育行政部門應(yīng)建立課后服務(wù)專項，以專項資金的方式撥付課后服務(wù)經(jīng)費。例如：上海靜安區(qū)教育局專門設(shè)立課后服務(wù)的年度常規(guī)專項，為學(xué)校提供資金保障。

其二，預(yù)算管理。隨著課后服務(wù)的普及化、常規(guī)化和日常化，課后服務(wù)收支逐步納入政府教育財政預(yù)算，執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算管理制度。例如：河南鄭州市目前已將課后服務(wù)經(jīng)費納入財政預(yù)算。

其三，轉(zhuǎn)移支付。加大省級和中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是針對地方財力薄弱的地區(qū)和學(xué)校。

為保障課后服務(wù)的投入并規(guī)范課后服務(wù)的支出，有必要根據(jù)支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同地區(qū)、不同學(xué)段、不同類別的課后服務(wù)項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，各級各類學(xué)校和地方教育行政部門對課后服務(wù)分類別地進(jìn)行生均培養(yǎng)成本調(diào)查，并根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、物價變動和財力變化等動態(tài)調(diào)整支出標(biāo)準(zhǔn)。例如：河南省提出，對于確需收取課后服務(wù)費的，按照公益性和非營利性原則，充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，從學(xué)校開展課后服務(wù)實際需要出發(fā)，綜合考慮實際成本、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政補(bǔ)貼情況和學(xué)生家庭承受能力等因素，制定合理的收費標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《“雙減”意見》和《指導(dǎo)意見》的要求，課后服務(wù)的主要提供方式包括校內(nèi)教師提供和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供兩大類。目前各地在實施課后服務(wù)的過程中，這兩類主體的提供均有。

1. 兩類主體共同參與課后服務(wù)

一方面，義務(wù)教育階段中小學(xué)教師積極參與課后服務(wù)的提供。例如：江蘇南通市97.39%的教師參加課后服務(wù)及夜自習(xí)服務(wù)，正高級教師、特級教師、學(xué)科帶頭人等名師全員參與線上課程資源開發(fā)；河南鄭州市的課后服務(wù)實現(xiàn)公辦學(xué)校全覆蓋、城鄉(xiāng)全覆蓋、有需求學(xué)生全覆蓋，志愿參加教師占比94.00%；四川成都市義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)覆蓋率100%，95.30%的教師參加了課后服務(wù)。

另一方面，積極引進(jìn)校外非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與課后服務(wù)。例如：安徽合肥市的絕大多數(shù)學(xué)校都采取與校外正規(guī)機(jī)構(gòu)合作方式，共同承擔(dān)課后三點半服務(wù)的教學(xué)；上海市主要由學(xué)校教師承擔(dān)，鼓勵適當(dāng)引入符合條件的校外人員，目前已有超過80.00%的教師投入課后服務(wù)，624所學(xué)校引入退休教師、社區(qū)公益組織、非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等專業(yè)力量；遼寧沈陽市探索引進(jìn)非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與課后服務(wù)試點，通過政府購買服務(wù)的方式，提供賽艇、攀巖、編程、獨輪車等校外資源供學(xué)校使用，并按照每年每生1000元的標(biāo)準(zhǔn)予以經(jīng)費保障；廣東廣州市以區(qū)為單位建立第三方社會機(jī)構(gòu)引進(jìn)和動態(tài)管理機(jī)制，實行白名單管理制度，豐富課后服務(wù)資源，提供多元化的課程清單供學(xué)生選擇；山東威海市引進(jìn)非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與課后服務(wù)，建立遴選、評估和退出機(jī)制，有效滿足學(xué)生多樣化需求。

2. 根據(jù)課后服務(wù)內(nèi)容靈活選擇提供主體

在具體實施中，學(xué)校到底采用哪一類課后服務(wù)提供方式，可根據(jù)不同的課后服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行選擇。對于課后作業(yè)輔導(dǎo)與答疑類課后服務(wù)，應(yīng)以校內(nèi)教師提供為主，因為他們對于學(xué)科教學(xué)計劃、教學(xué)目標(biāo)、教學(xué)進(jìn)度、教學(xué)評價等，以及學(xué)生的發(fā)展?fàn)顩r有更為專業(yè)和全面的了解；對于科普、文體、藝術(shù)等興趣拓展類課后服務(wù)，可主要采取志愿活動、“政府購買”等方式，與校外專業(yè)人士、正規(guī)機(jī)構(gòu)積極合作，借助社會力量為學(xué)生提供更為廣泛和專業(yè)的服務(wù)。例如：廣東深圳市鼓勵退休教師、志愿者、家長、社會機(jī)構(gòu)等共同參與，鼓勵社區(qū)少年宮、科技館、體育藝術(shù)場館、高科技企業(yè)等為課后服務(wù)提供資源。江蘇省的課后服務(wù)在由本校教師承擔(dān)的同時，也積極爭取退休教師、高校優(yōu)秀學(xué)生、體育教練、民間藝人、非物質(zhì)文化傳承人等具備資質(zhì)的社會專業(yè)人員或志愿服務(wù)力量參與其中。

總之，各地區(qū)各學(xué)校在實際操作中可以采取較為靈活的方式，考慮到尊重和發(fā)揮校內(nèi)教師積極性的原則，可優(yōu)先邀請并激勵校內(nèi)教師提供課后服務(wù)。

2020年全國共有義務(wù)教育階段學(xué)校21.08萬所，在校生1.56億人，專任教師1029.49萬人。[3]截至2021年9月22日，全國有10.8萬所義務(wù)教育學(xué)校（不含寄宿制學(xué)校和村小學(xué)）已填報課后服務(wù)信息，其中96.30%的學(xué)校提供了課后服務(wù)；有7743.1萬名學(xué)生參加了課后服務(wù)，學(xué)生參加率85.00%，其中有71.20%的學(xué)生每周5天全程參加；534.50萬名教師參與課后服務(wù)工作，占這些學(xué)校教師數(shù)的86.20%，另聘請了20.6萬名校外專業(yè)人員參與課后服務(wù)工作。[4]

但是課后服務(wù)的質(zhì)量和成效到底如何，則需要通過對課后服務(wù)的評價來了解。對課后服務(wù)的評價不僅關(guān)系到如何進(jìn)一步提升課后服務(wù)的整體水平及服務(wù)品質(zhì)的改善，還因其涉及主體的多元化而具有重要的社會影響力。

1. 基于“4E評價法”構(gòu)建課后服務(wù)績效評價指標(biāo)

課后服務(wù)的提供，是政府主導(dǎo)下多方利益主體參與的、以促進(jìn)學(xué)生健康成長為目的的公共事務(wù)。對課后服務(wù)的評估，包括對課后服務(wù)的規(guī)模、類型、成本、質(zhì)量、及時性、公眾滿意度等一系列過程性和結(jié)果性關(guān)鍵點的考察，實則是對政府績效的評價。20世紀(jì)90年代，新公共管理學(xué)派和新公共行政學(xué)派提出以經(jīng)濟(jì)（Economy）/成本、效率（Efficiency）/生產(chǎn)力、效益（Effectiveness）/質(zhì)量、公平（Equity）四項指標(biāo)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，形成政府績效評價的“4E評價法”。

參照這一評價方法，可從政府、學(xué)校、社會承接機(jī)構(gòu)、學(xué)生家庭四個利益主體的視角設(shè)計課后服務(wù)績效評價指標(biāo)體系。例如：基于學(xué)校視角的課后服務(wù)績效指標(biāo)體系，可包含3個一級指標(biāo)、7個二級指標(biāo)、16個三級指標(biāo)（見表1），既可用于學(xué)校對提供課后服務(wù)績效的自評，也可用于地方教育行政部門對學(xué)校提供課后服務(wù)績效的評價。

通過建立資源供給方、服務(wù)提供方、客戶方多利益主體績效評價體系，以獲得課后服務(wù)評價的全過程、多維度信息，評價結(jié)果將有助于完善政府課后服務(wù)政策與措施、改進(jìn)學(xué)校和社會承接機(jī)構(gòu)提供課后服務(wù)的質(zhì)量，并時刻從客戶視角關(guān)注到對課后服務(wù)的需求。

2. 采取“自評+第三方評估”的方式開展課后服務(wù)績效評價

從評價主體的視角來看，課后服務(wù)績效評價主要包括以下兩類。

其一，以服務(wù)供給者（資金提供者）和服務(wù)提供方為主體的自我評估。這里的服務(wù)供給者指地方教育行政部門，服務(wù)提供方則包括學(xué)校和社會承接機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的自評內(nèi)容，均包括資源投入、服務(wù)效率、服務(wù)效益和社會公正。通過自評，主要是了解各主體在課后服務(wù)供給過程中的成效如何，各主體的訴求和消費者（包括家長、學(xué)生）的需求是否得到了滿足，以便規(guī)劃未來方向與發(fā)展重點。

其二，服務(wù)供給者（資金提供者）和服務(wù)提供方委托的第三方評估。第三方評估是政府績效管理的重要形式。作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，第三方評估彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷，在促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的作用。例如：美國課后服務(wù)資金提供者一般委托第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行比自評更嚴(yán)格、更獨立、更專業(yè)的評估，查找可能存在的問題，并決定接下來繼續(xù)資助的金額。[5]作為服務(wù)提供方，中小學(xué)校也可以請第三方機(jī)構(gòu)參與評估，如高校、科研院所或社會機(jī)構(gòu)等。第三方評估的內(nèi)容包括學(xué)校提供課后服務(wù)的資源投入、服務(wù)效率、信息公開等，重點了解學(xué)生家長對課后服務(wù)的滿意度。

（注：文中各地課后服務(wù)數(shù)據(jù)及經(jīng)驗均來自教育部網(wǎng)站《“雙減”工作試點地區(qū)典型案例》及相關(guān)地區(qū)的經(jīng)驗做法）

參考文獻(xiàn)：

[1] 賈利帥，劉童.北歐四國中小學(xué)課后服務(wù)的實踐、特征及啟示[J].基礎(chǔ)教育，2021（4）：103-112.

[2] 王夢茜.課后服務(wù)，“雙減”中的一道重要“加法”[J].教育家，2021（36）：12-14.

[3] 教育部.2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].（2021-08-27）[2021-10-10].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/ t20210827_555004.html.

[4] 歐媚.校內(nèi)減負(fù)提質(zhì)，校外全鏈條治理，“雙減”打出“組合拳”—祛校外培訓(xùn)虛火 還教育生態(tài)清風(fēng)[N].中國教育報，2021-09-24.

[5] 楊文登.美國課后服務(wù)循證評估研究[J].比較教育研究，2021（8）：64-70+112.

（編輯 謝 凡）

注釋：

① 本文系北京市教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2017年度重點課題“北京市學(xué)前教育政府財政投入的公平與效益研究”（課題編號：BAGA17040）的研究成果。