基于合同管理角度的水利工程施工人工費(fèi)調(diào)差分析

黎朋雄，王勤學(xué)

(北京峽光經(jīng)濟(jì)技術(shù)咨詢有限責(zé)任公司，北京100120)

1 引言

近幾年，隨著引漢濟(jì)渭工程、大藤峽工程、引綽濟(jì)遼工程等172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程相繼進(jìn)入施工高峰期，諸多水利工程建設(shè)項(xiàng)目主體建安工程承包人反映工程資金緊張，影響著工程建設(shè)。經(jīng)過初步調(diào)研、分析，發(fā)現(xiàn)水利工程施工用工成本較大幅度上漲是導(dǎo)致工程資金緊張的重要原因之一。

2 人工費(fèi)調(diào)差背景

一方面現(xiàn)場施工用工成本增加；另一方面這些水利工程主體建安工程招標(biāo)文件，在“物價(jià)波動(dòng)引起的價(jià)格調(diào)整”相關(guān)章節(jié)中，均闡述一個(gè)本質(zhì)問題：不對人工費(fèi)進(jìn)行價(jià)格調(diào)整(調(diào)差)。

在合同執(zhí)行過程中，承包人均不同程度受到了人工費(fèi)價(jià)格上漲的影響，并對人工費(fèi)調(diào)差提出相關(guān)訴求。各建設(shè)單位在對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行精細(xì)化、規(guī)范化、科學(xué)化管理的同時(shí)，宜積極主動(dòng)面對合同管理中遇到的新問題，研究當(dāng)前水利工程施工人工費(fèi)不足的相關(guān)訴求，認(rèn)真分析勞動(dòng)力市場變化對水利建筑市場的沖擊，重視人工工資上漲等外部環(huán)境變化和國家法律法規(guī)、行業(yè)政策調(diào)整對工程建設(shè)的影響，以對工程、對企業(yè)和社會(huì)的高度責(zé)任心，實(shí)事求是、重視民生，積極探尋合理解決問題的方法和途徑。

3 人工費(fèi)調(diào)差可行性分析

3.1 行業(yè)規(guī)范文件

1997年，水利部、電力工業(yè)部和國家工商行政管理局聯(lián)合頒布《水利水電土建工程施工合同條件》(GF-97-0208)，其中第37.1條約定：因人工、材料和設(shè)備等價(jià)格波動(dòng)影響合同價(jià)格時(shí)，可調(diào)整合同價(jià)格。

2000年，水利部、國家電力公司和國家工商行政管理局聯(lián)合頒布《水利水電工程施工合同和招標(biāo)文件示范文本》(GF-2000-0208)，其中第37.1條約定與《水利水電土建施工施工合同條件》(GF-97-0208)約定一致。

2009年，水利部發(fā)布了《水利水電工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》(2009年版)，其中第16.1條補(bǔ)充了“由于物價(jià)波動(dòng)原因引起合同價(jià)格需要調(diào)整的，其價(jià)格調(diào)整方式在專用合同條款中約定。”

2007年，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、建設(shè)部、鐵道部、交通部等九部委第56號令發(fā)布了《〈標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)資格預(yù)審文件〉和〈標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件〉試行規(guī)定》，其中第16.1條約定：因人工、材料和設(shè)備等價(jià)格波動(dòng)影響合同價(jià)格時(shí)，可對合同價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家工商行政管理總局制定的《建設(shè)工程施工合同(示范文本)》(GF-2017-0201)中也有這類似的約定。

由此可見，國家各部委歷年來發(fā)布的各類規(guī)范性文件均將人工費(fèi)視為可進(jìn)行價(jià)格調(diào)整的因子。

3.2 行業(yè)施工合同約定

經(jīng)查閱歷年來水利水電工程資料，三峽左岸一期工程(1993年11月)、小浪底大壩工程(1994年5月)、江埡大壩工程(1995年5月)、三峽右岸大壩和廠房(2001年3月)、尼爾基壩體填筑工程(2001年12月)、南水北調(diào)丹江口大壩加高左岸工程(2005年5月)、引漢濟(jì)渭秦嶺隧洞TBM施工段(2011年12月)等工程均對人工費(fèi)進(jìn)行調(diào)差，南水北調(diào)中線一期工程總干渠漳河北至古運(yùn)河南段(2009年12月)、大藤峽左岸泄水壩段及左岸廠房工程(2015年8月)、引漢濟(jì)渭黃金峽工程(2016年1月)、引綽濟(jì)遼輸水工程隧洞段(2018年6月)等工程均不對人工費(fèi)進(jìn)行調(diào)差。

究其原因，部分招標(biāo)人因設(shè)計(jì)概算沒有價(jià)差預(yù)備費(fèi)或其他原因，在合同中約定不對物價(jià)波動(dòng)引起的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。因初步設(shè)計(jì)概算沒有價(jià)差預(yù)備費(fèi)，就在施工合同中約定不進(jìn)行調(diào)差顯然是不合理的。

3.3 行業(yè)類似情況處理

南水北調(diào)中線一期工程總干渠主要標(biāo)段于2009年招標(biāo)，招標(biāo)時(shí)約定“進(jìn)入投標(biāo)報(bào)價(jià)的人工、材料和設(shè)備的價(jià)格(除發(fā)包人指定材料的暫定價(jià)格之外)均由投標(biāo)人自行確定”，合同執(zhí)行過程中不進(jìn)行人工費(fèi)調(diào)差。2011年8月，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室下發(fā)了《關(guān)于抓緊開展南水北調(diào)工程價(jià)差調(diào)整工作的通知》(國調(diào)辦投計(jì)[2011]219號)，通知中注明“近年來，南水北調(diào)工程建設(shè)建筑材料價(jià)格和人工費(fèi)用等漲幅較大。為滿足工程建設(shè)，保證工程建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量，盡快組織開展價(jià)差調(diào)整工作十分必要?！?012年8月，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室下發(fā)了《關(guān)于南水北調(diào)工程價(jià)差調(diào)整有關(guān)意見的通知》(國調(diào)辦投計(jì)〔2012〕207號)，通知規(guī)定“南水北調(diào)工程價(jià)差調(diào)整范圍包括人工”。

3.4 法律法規(guī)依據(jù)

《中華人民共和國合同法》第七十七條規(guī)定“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同”。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋(二)中第二十六條也作出說明：“合同成立以后客觀情況發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無法預(yù)見的、非不可抗力造成的不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對于一方當(dāng)事人明顯不公平或者不能實(shí)現(xiàn)合同目的，當(dāng)事人請求人民法院變更或者解除合同的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)公平原則，并結(jié)合案件的實(shí)際情況確定是否變更或者解除?！?/p>

工程合同是基于合同簽訂時(shí)的靜態(tài)承包范圍、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、施工條件為前提的，發(fā)承包雙方權(quán)利和義務(wù)的分配也是基于此。近年來，人工費(fèi)價(jià)格上漲的幅度較大，已經(jīng)超出了承包人可承受的范圍，合同簽訂時(shí)的靜態(tài)前提被打破，若繼續(xù)履行合同，對承包人明顯不公。

3.5 分析結(jié)論

人工工資的變化主要受到政策變化、物價(jià)變動(dòng)和其他因素三部分因素影響。政策變化屬于國家宏觀調(diào)控行為，物價(jià)變動(dòng)一般受經(jīng)濟(jì)增長、貨幣供應(yīng)量、財(cái)政支出、生產(chǎn)成本等諸多因素影響，這兩種因素均屬于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，對承包人來說是不可預(yù)測且不受控制。通常來講，人工工資只漲不跌，政策性和社會(huì)性強(qiáng)，類似于價(jià)格法中的政府指導(dǎo)價(jià)性質(zhì)。發(fā)包人既是工程建設(shè)的決策者，也是收益者，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，人工費(fèi)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)?！督ㄔO(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》(GB 50500-2013)第3.4.2條也有相關(guān)約定：國家法律、法規(guī)、規(guī)章和政策及省級或行業(yè)建設(shè)主管部門發(fā)布的人工費(fèi)調(diào)整影響合同價(jià)款時(shí)，其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)。

綜上，若施工合同約定不對物價(jià)波動(dòng)引起的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，是不合理的。為保證后續(xù)工作的有序開展，妥善處理人工費(fèi)價(jià)格波動(dòng)給承包人造成的損失，合法合規(guī)、公平合理地解決合同經(jīng)濟(jì)問題，發(fā)承包雙方在協(xié)商一致的前提下，簽訂補(bǔ)充協(xié)議，變更合同價(jià)格調(diào)整的條款，將人工費(fèi)納入價(jià)格調(diào)整范圍的做法是可行的。

4 人工費(fèi)調(diào)差必要性分析

4.1 符合造價(jià)管理行業(yè)改革方向

建筑行業(yè)定額及取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)包人、承包人作為市場主體，在市場機(jī)制下獲得公平、公正競爭的標(biāo)準(zhǔn)紅線。我國建筑行業(yè)定額是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的計(jì)價(jià)體系中衍生而來的，是國家指令性計(jì)劃來配置資源的經(jīng)濟(jì)定價(jià)形式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，機(jī)械化程度較低，工程建設(shè)以人工施工為主，輔以生產(chǎn)率較低的施工機(jī)械和簡易的作業(yè)工具。定額反映計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代平均生產(chǎn)力水平，人工資源消耗量大，人工單價(jià)低。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，建筑行業(yè)定額歷經(jīng)多次修編，人工資源消耗量減小、人工單價(jià)提高，但仍未能改變“以量補(bǔ)價(jià)”的人工費(fèi)定價(jià)模式。

隨著社會(huì)進(jìn)步和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，建筑行業(yè)機(jī)械化施工程度越來越高，從事體力勞動(dòng)的施工人員大幅度減少，高技能技術(shù)工人增多。現(xiàn)行建筑行業(yè)定額未實(shí)現(xiàn)資源配備市場化，特別是在勞動(dòng)力消耗定額和人工單價(jià)與市場供需矛盾越來越大，以“量”不可能再彌補(bǔ)日益上漲的建筑市場勞務(wù)工資上漲幅度。

近十年，建筑行業(yè)發(fā)包人、承包人要求大幅度上調(diào)建筑行業(yè)定額人工單價(jià)呼聲高漲。2015年12月，住房和城鄉(xiāng)建筑部標(biāo)準(zhǔn)定額司發(fā)布“關(guān)于調(diào)查定額人工單價(jià)的函”(建標(biāo)造函〔2015〕178號)，要求各省、自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，直轄市建委，有關(guān)行業(yè)工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)等單位廣泛征求建設(shè)、施工、咨詢等企業(yè)意見，認(rèn)真查找建筑行業(yè)定額人工費(fèi)(包括人工消耗量和人工單價(jià))存在的問題，分析原因，提出解決建筑市場中反映的定額人工工日單價(jià)與勞務(wù)市場單價(jià)相比偏低的意見和建議。在此之后，工業(yè)民用建筑、市政、交通等建筑行業(yè)上調(diào)定額人工費(fèi)及人工單價(jià)，基本解決了人工費(fèi)相對不足的問題，水電行業(yè)定額站也正著手研究定額修編及人工單價(jià)上調(diào)方案，以期解決人工費(fèi)不足問題。

4.2 可促進(jìn)工程安全、高質(zhì)量可持續(xù)建設(shè)

水利工程尤其是172項(xiàng)重大水利工程，其建設(shè)質(zhì)量、安全、進(jìn)度關(guān)系企業(yè)形象和國計(jì)民生。近年來隨著生活水平的提高，水利水電施工從業(yè)人員逐步減少，勞動(dòng)力稀缺，水利水電建筑行業(yè)市場人工單價(jià)大幅度上漲；隨著新技術(shù)、新工藝、新型施工機(jī)械設(shè)備的應(yīng)用，對工人文化及技術(shù)素質(zhì)要求較高，技術(shù)工人工資也隨之“水漲船高”。市場人工單價(jià)遠(yuǎn)高于合同單價(jià)，承包人的人工成本大幅度增加，人工費(fèi)的不足對施工安全、質(zhì)量及連續(xù)作業(yè)生產(chǎn)帶來負(fù)面影響。人工費(fèi)調(diào)差將促進(jìn)工程安全、高質(zhì)量可持續(xù)建設(shè)。

4.3 有助于穩(wěn)定施工隊(duì)伍

水利工程規(guī)模大、工期長、所需的勞動(dòng)力資源多，人工費(fèi)的不足將可能導(dǎo)致勞務(wù)協(xié)作隊(duì)伍結(jié)算不及時(shí)，進(jìn)而造成施工人員流失，人工費(fèi)調(diào)差對穩(wěn)定施工隊(duì)伍起到至關(guān)重要的作用。

4.4 不進(jìn)行人工費(fèi)調(diào)差可能導(dǎo)致的不利影響

近年來，人工費(fèi)價(jià)格上漲幅度較大，已經(jīng)超出了承包人可承受的范圍，若在不進(jìn)行人工費(fèi)調(diào)差的基礎(chǔ)上繼續(xù)履行合同，對承包人明顯不公。對此承包人可以選擇訴訟，但訴訟的周期較長，對工程建設(shè)進(jìn)度不利。另外，結(jié)合水利工程招投標(biāo)市場行情，考慮到對后續(xù)項(xiàng)目投標(biāo)的影響，承包人也可能會(huì)有所顧慮選擇不訴訟，但人工費(fèi)價(jià)格上漲帶來的虧損可能導(dǎo)致承包人消極怠工，對工程建設(shè)進(jìn)度仍會(huì)產(chǎn)生不利的影響。若不進(jìn)行人工費(fèi)調(diào)差，無論承包人如何抉擇，都將影響工程建設(shè)進(jìn)度。

5 結(jié)語

人工費(fèi)上漲由多種因素導(dǎo)致，包括宏觀因素、生產(chǎn)工人工資大幅增加、現(xiàn)場施工條件復(fù)雜及承包人自身管理原因等，各種因素交織在一起，經(jīng)過數(shù)年的矛盾積累導(dǎo)致施工單位資金鏈日益緊張，在當(dāng)前水利工程建設(shè)過程中，對主體建安工程施工人工費(fèi)調(diào)差十分必要。

合同管理時(shí)，應(yīng)具體問題具體分析，具體合同條件具體分析。充分考慮不進(jìn)行人工費(fèi)調(diào)差導(dǎo)致的停工損失、工期延長損失及按期完工效益；高度重視因資金緊張導(dǎo)致合同無法實(shí)質(zhì)性履行的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引起工程建設(shè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；全面測算進(jìn)行人工費(fèi)調(diào)差的各自利益和損失；從水利工程建設(shè)項(xiàng)目綜合成本低、雙方損失小甚至社會(huì)效益大的角度；經(jīng)過專題研究測算分析(如符合性分析)，完善合同管理程序，尋求一種相對穩(wěn)妥、各方均易接受的方案。