警察使用武器的法律規(guī)制

牛云生

（青海警官職業(yè)學(xué)院 青海省西寧市 810000）

公安機(jī)關(guān)是政府的重要組成部分，人民警察是國家維持統(tǒng)治秩序和社會(huì)安全的必要工具。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來物質(zhì)極大富裕的同時(shí)，社會(huì)矛盾類型呈多元化趨勢(shì)不斷增多，人民警察使用武器制止違法犯罪行為的情形也一路飆升，當(dāng)前法律賦予了緊急情況下公安機(jī)關(guān)人民警察使用武器制止違法犯罪行為較大的自由裁量權(quán)，以保證其快速反應(yīng)、化解危機(jī)。然而，由于警察隊(duì)伍數(shù)量龐大、訓(xùn)練條件因地域不同差異較大等客觀條件之所限，并不是所有警察都具備優(yōu)良的臨機(jī)裁斷能力，導(dǎo)致這種自由裁量權(quán)在實(shí)際操作中出現(xiàn)了很多問題。這其中既有民警訓(xùn)練制度不夠完善、執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜等原因，更重要的是當(dāng)前法律在規(guī)范和保障人民警察使用武器方面存在諸多缺陷。

人民警察使用武器的相關(guān)法律規(guī)定及缺陷

目前，人民警察使用武器的法律依據(jù)主要包括：《人民警察法》《槍支管理法》《反恐怖主義法》《監(jiān)獄法》《戒嚴(yán)法》《人民武裝警察法》和《軍事設(shè)施保護(hù)法》等法律，以及《人民警察使用警械和武器條例》等行政法規(guī)、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)人民警察佩帶使用槍支規(guī)范》《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程》等部門規(guī)章與內(nèi)部規(guī)范。通過仔細(xì)研讀，結(jié)合憲法精神，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些法律規(guī)范對(duì)于使用武器的相關(guān)規(guī)定，存在一些值得商榷的地方難易融通。下面主要以《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》為例進(jìn)行闡釋。

就當(dāng)前規(guī)范民警使用武器的法律體系而言，《人民警察法》處于整個(gè)警察用槍規(guī)制體系的最高點(diǎn)，其中第十條規(guī)定：遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況，公安機(jī)關(guān)的人民警察依照國家有關(guān)規(guī)定可以使用武器。本規(guī)定過于粗疏毛糙，理論性大于實(shí)踐性，難以作為警察用槍裁量權(quán)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，真正具備一定操作性的是由國務(wù)院制定的《人民警察使用警械和武器條例》，該條例明確了使用武器的具體情形、程序和報(bào)告制度，較為詳盡的列舉了十五種可以使用武器的情形、兩種不得使用武器的情形和兩種立即停止使用武器的情形。

依《條例》，人民警察判明有下列暴力犯罪行為的緊急情形之一，經(jīng)警告無效的，可以使用武器。按照緊急情形的性質(zhì)，可以分為以下四類：第一類是嚴(yán)重危害公共安全的行為，如放火、決水、爆炸等嚴(yán)重危害公共安全的情形，劫持航空器、船艦、火車、機(jī)動(dòng)車或者駕駛車、船等機(jī)動(dòng)交通工具故意危害公共安全的情形，搶奪、搶劫槍支彈藥、爆炸、劇毒等危險(xiǎn)物品嚴(yán)重危害公共安全的情形，使用槍支、爆炸、劇毒等危險(xiǎn)物品實(shí)施犯罪或者以使用槍支、爆炸、劇毒等危險(xiǎn)物品相威脅實(shí)施犯罪的情形，破壞軍事、通訊、交通、能源、防險(xiǎn)等重要設(shè)施足以對(duì)公共安全造成嚴(yán)重、緊迫危險(xiǎn)的情形；第二類是嚴(yán)重暴力犯罪行為，如實(shí)施兇殺、劫持人質(zhì)等暴力行為，襲擊、破壞或準(zhǔn)備襲擊、破壞國家規(guī)定的警衛(wèi)、守衛(wèi)、警戒對(duì)象和目標(biāo)的行為，結(jié)伙搶劫、持械搶劫、聚眾械斗、暴亂（用其他方法不能制止的）等暴力行為；第三類是暴力抗法、暴力襲警，危及警察生命安全的行為；第四類是與監(jiān)獄、逃犯相關(guān)的規(guī)定，如劫獄、劫奪在押人犯或罪犯聚眾騷亂、暴亂、行兇、脫逃等行為，實(shí)施放火、決水、爆炸、兇殺、搶劫或者其他嚴(yán)重暴力犯罪行為后拒捕、逃跑的行為，犯罪分子攜帶槍支、爆炸、劇毒等危險(xiǎn)物品拒捕、逃跑的行為。

《條例》第十條規(guī)定了兩種不得使用武器的情形： (一)發(fā)現(xiàn)實(shí)施犯罪的人為懷孕婦女、兒童的，但是使用槍支、爆炸、劇毒等危險(xiǎn)物品實(shí)施暴力犯罪的除外；(二)犯罪分子處于群眾聚集的場(chǎng)所或者存放大量易燃、易爆、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品的場(chǎng)所的，但是不使用武器予以制止，將發(fā)生更為嚴(yán)重危害后果的除外。

《條例》第十一條規(guī)定了兩種應(yīng)當(dāng)立即停止使用武器的情形： (一)犯罪分子停止實(shí)施犯罪，服從人民警察命令的；(二)犯罪分子失去繼續(xù)實(shí)施犯罪能力的。

以上規(guī)定，不可謂不細(xì)致，但是仔細(xì)斟酌，會(huì)發(fā)現(xiàn)很多地方經(jīng)不起推敲。

1．作為公安民警使用槍支主要依據(jù)的《人民警察使用警械和武器條例》，其本身的合法性值得商榷。警察使用武器所造成的后果往往具有不可恢復(fù)性，輕則肢體傷殘，重則剝奪生命，槍支的本身屬性決定了其使用極有可能剝奪公民人身權(quán)，就強(qiáng)度而言，并不亞于刑罰，是一種‘不經(jīng)審判而執(zhí)行死刑’的行為[1]，而憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項(xiàng)必須由立法機(jī)關(guān)通過法律予以規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得越俎代庖，此即所謂“法律保留原則”。而作為規(guī)制人民警察用槍最為詳盡的《人民警察使用警械和武器條例》，其制定機(jī)關(guān)是國務(wù)院，而國務(wù)院制定的規(guī)范性文件屬于行政法規(guī)，在法律體系上屬于狹義法律之下一位階，以行政法規(guī)規(guī)范人民警察使用武器行為，既違背了法律保留原則,也違反了《立法法》的明確規(guī)定。

2．關(guān)于人民警察使用武器的有關(guān)程序性規(guī)定過于粗疏，可操作性不強(qiáng)。根據(jù)《人民警察法》第10條規(guī)定：遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況，公安機(jī)關(guān)的人民警察依照國家有關(guān)規(guī)定可以使用武器。那些“國家有關(guān)規(guī)定”？具體內(nèi)容是什么？這些不確定法律概念，很容易造成無法可依之境地。在警務(wù)實(shí)踐中，基層民警往往以《人民警察使用警械和武器條例》為依據(jù)，但是《條例》之規(guī)定也有不甚明了之處。

《條例》第9條除了規(guī)定十五種可以使用武器的情形外，還規(guī)定了警告前置程序（經(jīng)警告無效的,可以使用武器）和無需警告的情形（來不及警告或者警告后可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重危害后果的,可以直接使用武器）。何為警告？怎樣警告？并無明確法律規(guī)定，導(dǎo)致理論界和警務(wù)實(shí)踐中普遍存在眾說不一、各執(zhí)一詞的現(xiàn)象，有人認(rèn)為“警告的方式可以是發(fā)出的口令,也可以是鳴槍警告”[2]，清華大學(xué)法學(xué)院的余凌云教授然認(rèn)為這里的警告應(yīng)當(dāng)理解為口頭警告[3]，筆者認(rèn)同余教授的觀點(diǎn)，因?yàn)榭蹌?dòng)扳機(jī)、子彈從槍膛中射出的行為已然屬于使用槍支的行為，且根據(jù)《公安機(jī)關(guān)人民警察佩帶使用槍支規(guī)范》第三條第四款，明確規(guī)定“鳴槍警告屬于使用槍支”。然而在當(dāng)前的警務(wù)實(shí)踐中，民警采用的警告方式基本上都是鳴槍示警。在執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)中，鳴槍警告暴露出諸多弊端：（1）貽誤戰(zhàn)機(jī)且容易形成誤傷。既然是警告，就不能對(duì)射擊對(duì)象進(jìn)行射擊，只能指向安全位置，而安全位置在射擊場(chǎng)館內(nèi)或野外好找，在錯(cuò)綜復(fù)雜的執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)并不好找，鳴槍警告時(shí)除了給予暴徒攻擊警員或?qū)嵤┢渌^激行為的機(jī)會(huì)以外，所射出的子彈往往會(huì)因?yàn)闃尶谥赶蚧蛱鴱椂纬烧`傷。2016年6月8日星期三，下午4:22分，佛山市禪城區(qū)警方在制止一場(chǎng)持械鬧事時(shí)，朝天鳴兩槍示警，現(xiàn)場(chǎng)周邊一五樓住戶中流彈死亡。（2）浪費(fèi)彈藥。當(dāng)前公安民警執(zhí)法時(shí)所攜帶槍支的攜彈量大多是5發(fā)，每一發(fā)子彈都是總攜彈量的20%，每一發(fā)子彈都對(duì)能否擊中射擊對(duì)象制止暴力行為的緊急情形至關(guān)重要，每少一發(fā)子彈就少了20%的可能性。（3）效果適得其反。鳴槍警告的出發(fā)點(diǎn)是震懾罪犯，但在現(xiàn)實(shí)公安工作中能達(dá)到這個(gè)目的的情況少之又少，更多的情況卻是本來跑得慢一點(diǎn)犯罪嫌疑人跑得更快了，本來只是拒絕阻礙公安民警執(zhí)法的犯罪嫌疑人改為搶奪槍支了。2015年7月18日，洛陽市公安局110指揮中必接群眾報(bào)警稱，有人在310國道與小浪底專用線交叉口某建筑工地口口攔截施工的車輛，金谷派出所民警趕到事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)后進(jìn)行勸阻，反遭周某某等人粗野謾罵、蠻橫推扯，民警在多次口頭警告無效后，又連續(xù)兩次鳴槍警告，仍未制止周某某等人，反被其暴力毆打，周某某強(qiáng)行搶奪民警手中的槍支并繼續(xù)追打民警。民警開槍擊中周某某，孫某某二人，致周某某死亡，孫某某腿部受傷。可見“警告”作為警察使用槍支的前置程序,其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)清楚明確。

3．使用武器的情形，以列舉式立法難以滿足復(fù)雜多變的執(zhí)法實(shí)踐?！稐l例》作為人民警察使用武器的一般規(guī)范,以列舉的形式詳細(xì)規(guī)定了人民警察可以使用槍支的15種情形,這種規(guī)范警察用槍的形式在世界范圍內(nèi)也很少見。然而現(xiàn)實(shí)往往事與愿違，我們認(rèn)為《條例》并不能概括出現(xiàn)實(shí)中警察可以開槍的全部情形, 在實(shí)戰(zhàn)中，可以開槍的情形很多，遠(yuǎn)非列舉法可以涵蓋，立法者初衷是盡可能對(duì)警察使用武器進(jìn)行具體指導(dǎo)，卻實(shí)際上束縛了警察的手腳，以15條不變之規(guī)定應(yīng)對(duì)執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)之瞬息萬變，就是要求民警在電光火石之間做模棱兩可之判斷，當(dāng)不屬于此15種法定情形的危險(xiǎn)局面出現(xiàn)時(shí)，警察還在糾結(jié)要不要突破15條之規(guī)定冒險(xiǎn)使用武器的問題，因此，法律應(yīng)當(dāng)給出明確的，可供判斷的規(guī)則，而不是絞盡腦汁、展開想象去羅列出所有情形。

4．民警使用武器后的審查和救濟(jì)機(jī)制不完善，導(dǎo)致警察用槍積極性不高。大多數(shù)警察不是不會(huì)用槍，而是擔(dān)心因?yàn)橛脴寙栴}而承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。我國當(dāng)前對(duì)于警察使用武器后的審查和救濟(jì)機(jī)制并不完善?！稐l例》第十二條規(guī)定了民警使用武器后需要搶救傷員、保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)和報(bào)告，接受報(bào)告的機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行勘驗(yàn)、調(diào)查并及時(shí)通知當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院的制度，但是這樣的制度很難說具有實(shí)際操作性，對(duì)于警察開槍后的評(píng)價(jià)很有可能陷入事后的、在結(jié)果引導(dǎo)下的“成王敗寇”的論斷[4]，監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作人員很難做到彼時(shí)彼地的分析。警察在執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)中只能根據(jù)當(dāng)時(shí)情形和危險(xiǎn)程度做出使用武器的決定，而且必須做出決定，但結(jié)果不一定能經(jīng)得起事后的反復(fù)“推敲”，人們傾向于帶著結(jié)果去看待當(dāng)時(shí)的開槍決定，很難用“在當(dāng)時(shí)的情境之中是合理的”的標(biāo)準(zhǔn)去看問題，導(dǎo)致開槍后的調(diào)查與評(píng)價(jià)就像金箍圈一樣套在民警頭上，其對(duì)于使用武器制止違法犯罪的行為失去了底氣和信心。就現(xiàn)實(shí)而言，民警使用槍支后承擔(dān)刑事責(zé)任、行政處分的情況亦不鮮見，這其中有諸多原因，但是法律規(guī)定的模糊粗疏卻是首當(dāng)其沖的。

5．對(duì)于民警使用武器的打擊部位，單純不強(qiáng)調(diào)并不符合國情與人權(quán)保障原則。在一些公安民警使用槍支導(dǎo)致犯罪嫌疑人死亡的案例發(fā)生后，媒體輿論甚至有些公安機(jī)關(guān)管理者都會(huì)發(fā)出這樣的疑問：當(dāng)時(shí)民警為什么沒有射擊犯罪嫌疑人的非致命部位呢？執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)中民警使用武器是否要區(qū)分致命部位與非致命部位，這種取舍是否具備可行性的問題，理論上存在很大分歧。

有人認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)區(qū)分致命部位與非致命部位。不管是《人民警察法》還是《人民警察使用警械和武器條例》，對(duì)公安民警使用槍支的前提要求都是“緊急情形”，如果有充足時(shí)間對(duì)射擊致命部位與射擊非致命部位進(jìn)行取舍的話，往往就不是緊急情形了，也就不符合使用槍支的條件了。而且非致命部位通常指人體四肢，四肢遠(yuǎn)比身體的軀干部位靈活，射擊難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于射擊致命部位。

聯(lián)合國大會(huì)1979年決議對(duì)執(zhí)法人員的行為守則進(jìn)行了規(guī)定，要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中必須尊重和保護(hù)人的尊嚴(yán)，盡量維護(hù)所有人員的人權(quán)，在選擇打擊相對(duì)人時(shí)，如果不是岀于必須一槍斃命的情形，就應(yīng)最大限度尊重相對(duì)人的生命權(quán)[5]，這種理念也與我國目前倡導(dǎo)的人權(quán)理念相一致。立法上若對(duì)此作出規(guī)定，雖然在打擊難度上對(duì)公安民警提出了更高的要求，卻解決了爭議，體現(xiàn)了對(duì)人權(quán)的尊重與保護(hù)。

完善人民警察使用武器法律規(guī)范的構(gòu)想

提高規(guī)制武器使用的法律位階。我國《立法法》明確規(guī)定，有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等只能制定法律。因此，及時(shí)整理《人民警察法》《槍支管理法》《人民警察使用警械和武器條例》《公安機(jī)關(guān)人民警察佩帶使用槍支規(guī)范》等有關(guān)武器使用的規(guī)范性文件，重新構(gòu)架人民警察使用武器法律體系，以公安部、最高人民法院和最高人民檢察院為主共同起草法案，堅(jiān)持開門立法、廣泛征求意見，制定《中華人民共和國武器使用法》，提交人大常委會(huì)通過后施行。

明確警察使用武器的法律原則。人民警察依法使用武器，需要在基本的法律原則指導(dǎo)下進(jìn)行。法治原則、使用武器受法律保護(hù)原則、政府保障原則等自不待言，在具體指導(dǎo)槍械使用方面，筆者認(rèn)為必須引入正當(dāng)程序原則和行政比例原則。

正當(dāng)程序原則要求人民警察使用武器嚴(yán)格遵守相關(guān)法律程序，使用武器前要判明情況、發(fā)出警告（來不及警告或警告后可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重危害后果的無需警告），使用武器時(shí)要頭腦清晰、準(zhǔn)確判斷（情形的緊迫程度、對(duì)方是否已經(jīng)失去反抗能力、有無繼續(xù)使用武器的必要等），使用武器后如何救治傷員、保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)、請(qǐng)示匯報(bào)等過程必須符合法律規(guī)定，程序正義是一種過程價(jià)值，這種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立于程序可能具有的任何“好結(jié)果效能”之外[6]。當(dāng)然，堅(jiān)持正當(dāng)程序原則對(duì)于人民警察使用武器本身具有極大的保護(hù)作用。

行政比例原則是行政法的重要原則，是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者有適當(dāng)?shù)谋壤?。比例原則著眼于法益的均衡，以維護(hù)和發(fā)展公民權(quán)為最終歸宿，是行政法上控制自由裁量權(quán)行使的一項(xiàng)重要原則。人民警察使用武器的暴力性決定了其行為極有可能剝奪對(duì)方的生命權(quán)、身體健康權(quán)等人身權(quán)利，除了法律規(guī)則對(duì)使用武器的情形作出規(guī)定外，警察本人的自由裁量權(quán)也是決定性因素，比例原則以其特有的兼容性和平衡性，可以彌補(bǔ)成文法律之漏洞，平抑警察權(quán)力之?dāng)U張，因此，行政比例原則引入人民警察使用武器法律規(guī)范具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

完善警察使用武器的法律規(guī)則。首先，應(yīng)當(dāng)明確警告的方式及內(nèi)容。以口頭警告為常規(guī)，鳴槍警告為例外，并對(duì)適用鳴槍警告的情形作出規(guī)定。比如《看守所條例》第十八條中關(guān)于鳴槍警告的規(guī)定：需要開槍射擊時(shí)，除遇到特別緊迫的情況外，應(yīng)當(dāng)先鳴槍警告，人犯有畏服表示，應(yīng)當(dāng)立即停止射擊。這樣的規(guī)定充分考慮了鳴槍環(huán)境、震懾作用等因素，有其合理性。公安民警在日常的執(zhí)法環(huán)境中，并不具備鳴槍警告的條件，容易造成誤傷、浪費(fèi)子彈而且有激化矛盾之可能，因此，遭遇必須使用武器制止違法犯罪行為的情形，應(yīng)當(dāng)口頭警告。

其次，除非確有必要，應(yīng)當(dāng)避免射擊致命部位，體現(xiàn)對(duì)公民生命權(quán)的尊重和保護(hù)。使用武器制止違法犯罪行為作為一種最極端的行政手段，必須符合必要性和相稱性原則，生命權(quán)是公民最基本的人權(quán)，對(duì)公民生命權(quán)的尊重也是限制公權(quán)力、保護(hù)私權(quán)利的基本要求。使用武器的目的從根本上講是為了阻止相對(duì)人實(shí)施侵害法益的行為、保護(hù)正在遭受侵害的法益，而不是消滅相對(duì)人。因此，任何使用槍支的目的只能局限于消除相對(duì)人的反擊能力和行動(dòng)能力，死亡只是作為開槍的附帶效果[7]。以法律的形式對(duì)此作出規(guī)定，方能更好的督促基層民警牢固樹立人權(quán)觀念，真正實(shí)現(xiàn)法治進(jìn)步。

再次，對(duì)人民警察使用武器的情形作出可操作性、概括性規(guī)定，解決列舉不盡、判斷困難的窘境。目前規(guī)制武器使用的法律體系已將警察可以使用武器的情形限定在《條例》第9條的15種情形中,法律的滯后性與不周延性使其難以滿足現(xiàn)有的警務(wù)實(shí)踐需求[8]。因此，法律應(yīng)當(dāng)給出明確的，可供判斷的概括性規(guī)定，賦予那些符合警務(wù)實(shí)踐要求且未被列入法律條文的武器使用情形以合法性，保證人民警察在執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)中具備足夠的確信心。

最后，完善民警使用武器后的審查和救濟(jì)機(jī)制，提高警察用槍積極性。對(duì)于人民警察使用武器后的行為,應(yīng)當(dāng)明確其流程和審查內(nèi)容，民警在使用武器前即可做到心中有數(shù)，同時(shí)保障民警使用武器后的救濟(jì)途徑，解決民警使用武器的各種后顧之憂。在立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮以下內(nèi)容：審查機(jī)制的建立必須保證檢察機(jī)關(guān)的工作人員全程參與，以確保其的中立性，同時(shí)也是對(duì)于人民警察自身的保護(hù)；檢察院參與調(diào)查活動(dòng)的持續(xù)時(shí)間應(yīng)該明確限定,以確保其不被輿論風(fēng)向所作右；調(diào)查活動(dòng)必須出具書面報(bào)告并附有調(diào)查期間搜集的證據(jù)材料,以確保調(diào)查的客觀性；調(diào)查報(bào)告將成為對(duì)警察武器使用行為定性評(píng)價(jià)的唯一依據(jù),以確保調(diào)查的權(quán)威性；救濟(jì)途徑必須切實(shí)有效，簡單易行，以確保民警合法權(quán)益及時(shí)得到保障。

人民警察的執(zhí)法環(huán)境日益復(fù)雜多變，而保障其使用武器的法律規(guī)定卻難以追上時(shí)代發(fā)展的腳步，唯有通過提高規(guī)制武器使用的法律位階、明確警察使用武器的法律原則、完善警察使用武器的法律規(guī)則等途徑，建立科學(xué)有效的人民警察武器使用法律體系，規(guī)范警察用槍行為，才能提升警察的執(zhí)法能力和社會(huì)公信力。