美國中心城區(qū)復(fù)興計(jì)劃
——以亞利桑那鳳凰城為例

郭子銘

（云南師范大學(xué) 云南昆明 650000）

美國中心城區(qū)問題的凸顯

在20世紀(jì)20年代，美國的城市人口首次超過了農(nóng)村人口，在此之后，美國的城市化進(jìn)程加快，城市人口也快速增長。特別是隨著工業(yè)化在美國的迅速蔓延，美國部分城市的中心區(qū)環(huán)境惡化、住房擁擠、種族問題嚴(yán)峻等問題不斷浮現(xiàn)。與此同時(shí)，美國郊區(qū)快速發(fā)展，郊區(qū)人口也增長迅速。在20世紀(jì)20年代，美國的郊區(qū)逐漸形成規(guī)模，特別是隨著汽車的普及，許多上層階層以及中產(chǎn)階級都開始遷出中心城區(qū)，搬向郊區(qū)。隨著美國郊區(qū)化的發(fā)展，中心城區(qū)的問題越發(fā)嚴(yán)重，城市凝聚力不斷下降，特別是安全問題的凸顯，使得該區(qū)域的發(fā)展舉步維艱。加上美國的稅收政策、住房政策以及鐵路建設(shè)、住房補(bǔ)貼等都更傾向于郊區(qū)，也在一定程度上加重了中心城區(qū)社會問題的惡化。落后、破舊的中心城區(qū)成為了美國城市社會問題的重要滋生地之一，許多城市的市中心在教育、醫(yī)療等方面都與郊區(qū)存在巨大的差距，而如何解決市中心所反映出的問題與振興城市中心也成為當(dāng)今美國政府急需解決的難題。因?yàn)楸M管美國郊區(qū)發(fā)展迅猛，中心城區(qū)呈現(xiàn)出眾多的問題和頹勢，而且不解決好該區(qū)域的問題也會影響美國的社會穩(wěn)定。

1970年美國人口統(tǒng)計(jì)顯示郊區(qū)人口已經(jīng)超過了中心城市,這意味著美國城市化發(fā)展歷程中的一個重大轉(zhuǎn)折:中心城市失去了大都市區(qū)中的絕對優(yōu)勢地位,郊區(qū)成為大都市區(qū)發(fā)展的主體。這樣的轉(zhuǎn)變加劇了中心城區(qū)的人口大量流失、就業(yè)向郊區(qū)擴(kuò)散、城市越發(fā)衰敗貧困等問題，這些問題的出現(xiàn)和中心城市的發(fā)展趨勢引起了美國社會各界的關(guān)注，因而二戰(zhàn)后美國歷屆政府都采取了振興中心城市的措施,力圖改變這樣的發(fā)展概況。[1]

美國各地中心城區(qū)復(fù)興計(jì)劃的陸續(xù)出現(xiàn)

由于內(nèi)城迅速衰敗,中心城市政府財(cái)政破產(chǎn),加上秉承“大政府”政策的民主黨自大蕭條以來長期執(zhí)政,聯(lián)邦政府對地方政府援助撥款逐年提升,其援款在地方政府財(cái)政支出中的份額逐年增加,至1960年, 聯(lián)邦政府對地方政府的資金援助已經(jīng)占地方政府總支出的14.5%。[2]

二戰(zhàn)后，美國陸續(xù)實(shí)施了“城市更新計(jì)劃”與中心城市改造、向“貧窮”宣戰(zhàn)等等政策，力圖解決美國市中心區(qū)的問題。例如，美國政府通過1949年和1954年的《住房法》開始推行“城市更新計(jì)劃”，該計(jì)劃旨在解決其中心城市面臨的住房緊張、經(jīng)濟(jì)衰退、社區(qū)萎縮等社會問題,并主要通過聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼形式,以公共住房為切入點(diǎn),依靠房地產(chǎn)開發(fā)商,在地方政府參與下對中心城市的衰敗社區(qū)進(jìn)行區(qū)域治理。但由于該項(xiàng)計(jì)劃并不能很好地調(diào)動地產(chǎn)開發(fā)商的積極性,也不能有效地帶動城市的整體改造,聯(lián)邦政策的重心也由原來的住房建設(shè)開始轉(zhuǎn)向城市的綜合開發(fā)。之后為了平衡政府、民眾和開發(fā)商之間的利益,國會通過了1954年《的住房法》,并據(jù)此對“城市更新計(jì)劃”進(jìn)行了修改,非住宅建設(shè)的比例在該計(jì)劃中也開始逐年提高,從最初的20%提升到1965年的65%。[3]據(jù)統(tǒng)計(jì)在1966年, “城市更新計(jì)劃”共拆除了中心城市25萬套住房,涉及超過百萬居民,而同期能夠享受“原地拆遷”的公共住房卻只有4.6萬套。[4]在該計(jì)劃的后期,城市更新的方向發(fā)生了改變,主要向非住宅建筑傾斜,房地產(chǎn)開發(fā)商和資本家的利益得到鞏固,而原本的公共住房援助目標(biāo)也被逐漸遺忘。雖然該運(yùn)動在一定程度上緩解了中心城市經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步惡化，但最后由于利益分配的不均勻和執(zhí)行方式的不恰當(dāng)，使得該運(yùn)動的成效有限，在一定程度上加深了城市中心區(qū)域社會問題的嚴(yán)重程度。

除了聯(lián)邦政府層面的努力之外，美國各城市政府為了有效地解決城市中心區(qū)的問題，還廣泛的應(yīng)用了以下幾種規(guī)劃和設(shè)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略:增加步行街、改建室內(nèi)購物中心、寫字樓的開發(fā)、建設(shè)重大活動場所、提高交通能力等。[5]

面對嚴(yán)重的問題和嚴(yán)峻的發(fā)展趨勢,中心城市自身也開始尋求擺脫危機(jī)的對策。在進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國各地加快中心城區(qū)的復(fù)興進(jìn)程，也有部分城市取得一些成績。例如，亞利桑那州的鳳凰城的倉庫區(qū)、佛羅里達(dá)州奧蘭多的創(chuàng)意村、加州長灘的市中心等等。美國城市也認(rèn)識到它們在廢棄的建筑和破舊的工業(yè)空間中忽視和浪費(fèi)了眾多的價(jià)值。

鳳凰城中心城區(qū)的復(fù)興

鳳凰城在二戰(zhàn)后得益于各種原因得以快速發(fā)展，并在20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初期的20年里，鳳凰城的面積增長了47%，吞并面積總計(jì)156平方英里，是曼哈頓面積的六倍，大部分吞并都發(fā)生在市中心北部。在該時(shí)期，鳳凰城的人口和土地面積都在快速增長?，F(xiàn)在，鳳凰城成為了全美第六大城市。[6]但在20世紀(jì)60年代，鳳凰城繁華的市中心也曾因70年代的郊區(qū)熱潮，人口開始逐漸流失。上世紀(jì)90年代初，鳳凰城的市中心在晚上和周末就會變成一座空城。許多白天在城市中心工作的人都離開鳳凰城中心區(qū)，因?yàn)槟抢餂]有適合他們居住的地方和娛樂的場所。而且在美國城市更新時(shí)期，鳳凰城的市中心核心地區(qū)的發(fā)展基本上處于停滯的狀態(tài)。[7]與此形成鮮明對比的是，90年代初，鳳凰城市區(qū)的停車費(fèi)是所有大城市中最便宜的，因?yàn)樵摰貐^(qū)有很多空置的土地。

為了更好地利用鳳凰城市中心的土地資源和促進(jìn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)對鳳凰城市中心進(jìn)行了一系列的改造和復(fù)興計(jì)劃。

第一，加快當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在2018年覆蓋了28英里的中環(huán)道谷地地鐵輕便鐵路的建成和開通對于鳳凰城市中心區(qū)來說是意義非凡的，為該地區(qū)帶來了更多的人流量。該地區(qū)的居民和企業(yè)主辛迪．達(dá)克(Cindy Dach)說：“鳳凰城市中心的人口密度隨著新開發(fā)項(xiàng)目的增加而增加，街道上越來越多的人使這一地區(qū)變得更加活躍?！?/p>

第二，對鳳凰城當(dāng)?shù)氐目臻e倉庫區(qū)進(jìn)行改造。鳳凰城擁有一個缺乏凝聚力的市中心。前幾年，開發(fā)商們接受了這一建議，將鳳凰城南部一個早已被遺忘的倉庫區(qū)變成了科技公司、娛樂和居住地的中心。原本是倉庫區(qū)的的工業(yè)空間也吸引了一大批企業(yè)的到來，在其周圍也涌現(xiàn)出眾多小型和初創(chuàng)的公司。許多工人也陸續(xù)搬到這個改造后的倉庫區(qū)。根據(jù)美國人口普查和亞利桑那州的就業(yè)數(shù)據(jù)，自1995年以來，鳳凰城市中心的就業(yè)人數(shù)增加了近兩倍，達(dá)到66,000人。現(xiàn)在有280多家科技公司位于鳳凰城中心，該地區(qū)的人口預(yù)計(jì)到2022年還將達(dá)到近22 000人。這與上世紀(jì)90年代中期鳳凰城不到兩千名居民具有明顯的增長。[8]人口的增長為鳳凰城的發(fā)展提供了豐富的勞動力，同時(shí)也擴(kuò)大了當(dāng)?shù)厥袌?，推動鳳凰城經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，極大地促進(jìn)了鳳凰城市中心區(qū)的發(fā)展。

第四，鳳凰城通過對中心區(qū)內(nèi)的貧民窟重建，減少貧民窟或者破舊的環(huán)境、受損的基礎(chǔ)設(shè)施和空置的建筑對社區(qū)的健康、安全和福利產(chǎn)生短期和長期的負(fù)面影響，還有避免導(dǎo)致私人投資的減少，造成稅收損失和投資減少的惡性循環(huán)。在此情況下，鳳凰城重點(diǎn)出臺了八個重建區(qū)計(jì)劃，以此來減少貧民窟對市中心的負(fù)面影響，分別是希望六號特別重建區(qū)、政府商場重建區(qū)、市區(qū)重建區(qū)、布克T.華盛頓重建區(qū)、特別重建區(qū)、東湖公園重建區(qū)、天港中心重建區(qū)、第七街及七角道重建區(qū)。鳳凰城重建區(qū)的界線和區(qū)域涵蓋了市區(qū)的很大一部分，還包括了中心商業(yè)區(qū)和許多具有歷史意義和非歷史意義的街區(qū)，而且重建的區(qū)域也是州、縣和地方政府的中心。因此，可以說，鳳凰城的八個重建區(qū)對于振興該地市中心區(qū)有著重要的意義。

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)，隨著美國城市化和郊區(qū)化的快速發(fā)展，美國部分城市出現(xiàn)了市中心與郊區(qū)發(fā)展失衡的問題，市中心區(qū)經(jīng)濟(jì)萎縮、社會問題嚴(yán)重等問題，針對這樣的情況，美國各級政府為了更好地利用市中心區(qū)的優(yōu)勢，出臺了一系列的政策以及投入大量的財(cái)政來解決中心區(qū)存在的問題，以此來創(chuàng)造一個良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和居住環(huán)境，吸引更多地人返回中心區(qū)居住，從而帶動該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過研究美國對于市中區(qū)改造和復(fù)興的案例，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)一個地區(qū)的城市化發(fā)展一定程度時(shí)，容易產(chǎn)生各種的問題，需要政府和社會各界人士的共同努力來解決這些不利于城市發(fā)展的難題，不能忽視城市在發(fā)展過程中所呈現(xiàn)出的問題。