協(xié)同控制是打贏打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)全球共贏的重要途徑

田春秀

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

要打贏打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)就要嚴(yán)格控制好常規(guī)污染物排放，要應(yīng)對(duì)好全球氣候變化就要嚴(yán)格控制溫室氣體排放，常規(guī)污染物與溫室氣體可以協(xié)同控制。協(xié)同控制、協(xié)同治理已經(jīng)成為全社會(huì)共識(shí)，也是當(dāng)務(wù)之急。協(xié)同控制好了，則能以有效的方式，既解決好國(guó)內(nèi)的環(huán)境問題，同時(shí)又能應(yīng)對(duì)好全球氣候變化，實(shí)現(xiàn)共贏。

1 共贏全球觀是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)涵

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，人類是命運(yùn)共同體，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是全球面臨的共同挑戰(zhàn)和共同責(zé)任[1]。生態(tài)危機(jī)、環(huán)境危機(jī)成為全球挑戰(zhàn)，沒有哪個(gè)國(guó)家可以置身事外、獨(dú)善其身。國(guó)際社會(huì)應(yīng)該攜手同行，構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路，保護(hù)好人類賴以生存的地球家園。

從國(guó)際層面看，2030年可持續(xù)發(fā)展議程強(qiáng)調(diào)5P理念(見圖1)，即以人為本(People)，確保全球環(huán)境安全(Planet)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與繁榮(Prosperity)，社會(huì)公正和諧(Peace)和提升伙伴關(guān)系、合作共贏(Partnership)，強(qiáng)調(diào)了全球合作共贏的理念。對(duì)應(yīng)5P愿景，有17項(xiàng)目標(biāo)。促進(jìn)各層次應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)是重要目標(biāo)之一。

圖1 2030年可持續(xù)發(fā)展議程的5P理念框架

應(yīng)對(duì)氣候變化是全球生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。中國(guó)政府始終高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化工作，積極采取強(qiáng)有力的政策行動(dòng)，有效控制溫室氣體排放，增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力，推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化各項(xiàng)工作取得了重大進(jìn)展，彰顯了我國(guó)以實(shí)際行動(dòng)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的決心。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，應(yīng)對(duì)氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做，是中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要，也是推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上明確提出，要實(shí)施積極應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)和引導(dǎo)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。

2 全球氣候變化是人類面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

氣候變化是21世紀(jì)人類面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一，事關(guān)人類生存和各國(guó)發(fā)展。氣候風(fēng)險(xiǎn)對(duì)水安全、糧食安全、生態(tài)安全、人居和社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全等帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，已成為新型安全觀的重要組成部分，需要國(guó)際社會(huì)攜手努力、共同應(yīng)對(duì)。

世界氣象組織最新發(fā)布的全球氣候狀況報(bào)告顯示，2018年全球大氣溫室氣體濃度又創(chuàng)新高，CO2達(dá)到407.8ppm；2019年的全球平均溫度高于工業(yè)化前水平1.1℃左右，2019年很可能是有儀器記錄以來(lái)第二熱的一年；海平面一直在上升，近期的海平面上升速度更快，2019年全球平均海平面達(dá)到了有高精度測(cè)高記錄以來(lái)(1993年1月)的最高值；2019年，北極和南極海冰范圍均較小。由此看來(lái)，全球氣候變化形勢(shì)仍然非常嚴(yán)峻。

我國(guó)也是受氣候變化影響非常明顯的國(guó)家之一，主要表現(xiàn)在溫度升高、降水變化明顯、海平面上升(2019年，中國(guó)沿海海平面比常年高出72毫米，為1980年以來(lái)的第三高)、草地退化加劇、沙漠化和荒漠化速度加快、災(zāi)害性氣候事件增加等。溫升、降水變化和氣象災(zāi)害是氣候變化最明顯的特征和影響。國(guó)家氣候中心的相關(guān)研究和觀測(cè)結(jié)果表明：近50年我國(guó)大部分地區(qū)呈增溫趨勢(shì)，以北方增溫最為明顯。近50年我國(guó)平均年降水量變化不大，但區(qū)域差異明顯。青藏地區(qū)降水呈顯著增多趨勢(shì)，西南地區(qū)降水呈減少趨勢(shì)；21世紀(jì)初以來(lái)西北、東北和華北地區(qū)平均年降水量波動(dòng)上升，華東和東北地區(qū)降水量年際波動(dòng)幅度增大、易澇易旱；氣象災(zāi)害影響嚴(yán)重，我國(guó)氣象災(zāi)害占自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的70%多(見圖2)。

圖2 我國(guó)氣象災(zāi)害占自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失比例

3 協(xié)同控制是解決國(guó)內(nèi)污染問題和應(yīng)對(duì)全球氣候變化的重要途徑

污染物和溫室氣體主要源于化石燃料的燃燒，具有一定的同源性，有利于污染物管控的相關(guān)政策措施與應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的相關(guān)要求在本質(zhì)上是一致的。污染物與溫室氣體需協(xié)同控制，這樣可以以低成本實(shí)現(xiàn)高綜合減排效果。因此，截至目前，污染物與溫室氣體協(xié)同控制已經(jīng)取得了一系列進(jìn)展。

3.1 從受關(guān)注度看

國(guó)際上對(duì)于協(xié)同控制的關(guān)注度越來(lái)越高，政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)評(píng)估報(bào)告中協(xié)同效應(yīng)和協(xié)同控制相關(guān)內(nèi)容越來(lái)越多；聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程(UN SDG)越來(lái)越關(guān)注協(xié)同的問題；很多國(guó)家和國(guó)際機(jī)構(gòu)越來(lái)越關(guān)注此領(lǐng)域相關(guān)研究與實(shí)踐。從國(guó)內(nèi)看，協(xié)同控制的理念已被廣為接受，國(guó)家層面、地方層面正在不斷推進(jìn)相關(guān)工作。

3.2 從研究層面看

“十一五”以來(lái)，針對(duì)污染物與溫室氣體協(xié)同控制的作用機(jī)理、政策模擬、效益分析等方面的科學(xué)研究和成果發(fā)表日益增多，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心等國(guó)內(nèi)外相關(guān)機(jī)構(gòu)以重點(diǎn)行業(yè)、典型城市、重大工程、政策行動(dòng)等為案例開展了協(xié)同控制方面的大量分析研究。目前，各有關(guān)單位正從政策和制度層面開展相關(guān)研究，選擇重點(diǎn)行業(yè)(如水泥行業(yè))和代表性城市(如成都、淄博等)開展協(xié)同控制試點(diǎn)研究；研究范圍在不斷拓展，從“常規(guī)大氣污染物與溫室氣體”協(xié)同控制到 “能源—?dú)夂颉h(huán)境大協(xié)同”；從研究方法來(lái)講，目前的協(xié)同效應(yīng)和協(xié)同控制評(píng)估方法方面還有待進(jìn)一步完善，目前還沒有統(tǒng)一的評(píng)估方法。

3.3 從體制機(jī)制看

2018年機(jī)構(gòu)改革，氣候變化職能劃入生態(tài)環(huán)境部，職能上進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，為打通CO與CO2協(xié)同管理，實(shí)現(xiàn)污染物與溫室氣體協(xié)同控制提供了體制機(jī)制保障。

3.4 從政策法規(guī)和實(shí)踐層面看

一是協(xié)同控制已明確寫入相關(guān)政策法規(guī)，如《大氣污染防治法》第二條明確規(guī)定對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制；《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》提出了“大幅減少主要大氣污染物排放總量，協(xié)同減少溫室氣體排放”目標(biāo)；2019 年印發(fā)的《重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物綜合治理方案》《工業(yè)爐窯大氣污染綜合治理方案》等也都明確規(guī)定在推進(jìn)大氣污染治理的同時(shí)，協(xié)同控制溫室氣體排放。二是將“年均PM2.5濃度下降”納入低碳試點(diǎn)工作績(jī)效評(píng)估體系；依托低碳城市試點(diǎn)，積極推進(jìn)相關(guān)城市開展空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和碳排放達(dá)峰“雙達(dá)標(biāo)”工作。三是在重慶開展了工業(yè)企業(yè)污染治理設(shè)施污染物去除協(xié)同控制溫室氣體核算的試點(diǎn)工作，試點(diǎn)涉及當(dāng)?shù)氐?7個(gè)行業(yè)90多家企業(yè)。四是我國(guó)自“十一五”以來(lái)采取的諸多節(jié)能減碳、能效提高以及污染治理措施，在實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生了很好的污染物與溫室氣體協(xié)同減排效果。五是國(guó)家層面從法規(guī)、政策、規(guī)劃、制度等各方面正在著力推進(jìn)，地方層面也逐漸重視并付諸行動(dòng)。但從目前整體情況看，應(yīng)對(duì)氣候變化與污染防治工作如何更好地協(xié)同、溫室氣體與污染物協(xié)同控制如何更好地落地，相關(guān)研究和實(shí)踐還需加快推進(jìn)。

3.5 從未來(lái)走勢(shì)看

國(guó)際上，如歐盟推出綠色新政，主要目標(biāo)之一是立即采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)，提出2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的宏偉目標(biāo)，并為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提出了一系列政策措施，包括考慮征收碳邊境調(diào)節(jié)稅等，碳排放較高的行業(yè)可能會(huì)面臨一些風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)相關(guān)行業(yè)要提前做好應(yīng)對(duì)。同時(shí)，碳減排對(duì)綠色轉(zhuǎn)型、對(duì)污染減排有促進(jìn)作用。從國(guó)內(nèi)看，近年來(lái)污染防治工作力度大、效果顯著，有些地方污染治理措施邊際減排效益遞減，下一步要考慮以減碳促減污，減污與減碳二者怎么更好地協(xié)同的問題。為此，實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型、進(jìn)行協(xié)同控制，將是減污減碳，打贏打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、減緩全球氣候變化、促進(jìn)民生福祉的重要途徑。

4 如何更好地統(tǒng)籌污染物與溫室氣體協(xié)同控制

4.1 促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)綠色低碳循環(huán)高質(zhì)量發(fā)展

在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，綠色發(fā)展、綠色轉(zhuǎn)型已成為我國(guó)發(fā)展的方向，也是世界發(fā)展的方向。要通過(guò)綠色轉(zhuǎn)型來(lái)平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，將綠色振興與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)定地走綠色低碳發(fā)展道路，建立健全綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，實(shí)現(xiàn)減污減碳和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的多贏。

4.2 更好地統(tǒng)籌污染物和溫室氣體協(xié)同控制的相關(guān)政策法規(guī)制度

一是要統(tǒng)籌考慮應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的政策措施與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法、考核等的高度融合。要從多方面考慮，循序漸進(jìn)，不可能齊頭并進(jìn)。二是要找好切入點(diǎn)，研究更好的融合途徑。比如現(xiàn)階段要考慮排污許可制度和碳交易制度如何更好地銜接的問題、“十四五”規(guī)劃中減污減碳目標(biāo)任務(wù)怎么確定的問題，以及在“無(wú)廢”城市建設(shè)中同時(shí)要考慮綠色低碳的問題等等，實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)同。

4.3 做好污染物與溫室氣體協(xié)同控制研究與實(shí)踐有機(jī)結(jié)合

一是要進(jìn)一步研究確定最佳的協(xié)同效應(yīng)評(píng)價(jià)方法，提升評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。二是開展重大政策措施的預(yù)評(píng)估和后評(píng)估，特別要注重政策措施出臺(tái)前的協(xié)同減排效果評(píng)估，以選定最優(yōu)的協(xié)同控制措施，即投入少，減污減碳綜合減排效果好，避免有些政策措施投入大，雖然減污效果比較好，但是增排了很多碳，或有些可能是減碳效果好，但是增排了很多污染物的情況。三是要加強(qiáng)新的協(xié)同控制技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用?，F(xiàn)在很多應(yīng)用技術(shù)不是基于協(xié)同控制去研究的，一些技術(shù)是在實(shí)施過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了減污，同時(shí)也減了碳。今后，在技術(shù)研發(fā)過(guò)程中，從開始階段就要把協(xié)同控制的理念融入其中，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)成本低、綜合減排效果好。

4.4 在地方層面和行業(yè)層面大力推進(jìn)污染物和溫室氣體協(xié)同控制

一是加強(qiáng)地方協(xié)同控制相關(guān)能力建設(shè)。調(diào)研了解到，很多地方應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)構(gòu)和人員安排等2019年下半年才剛剛落定，相關(guān)人員應(yīng)對(duì)氣候變化方面的知識(shí)儲(chǔ)備和經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)協(xié)同控制在地方層面如何落地思考還不夠，能力建設(shè)亟須加強(qiáng)。二是提高地方和行業(yè)各利益相關(guān)方對(duì)一體化協(xié)同管控重要性的認(rèn)識(shí)，相關(guān)政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等的制定要充分考慮協(xié)同，從源頭上對(duì)污染物與溫室氣體進(jìn)行協(xié)同管控。三是地方和行業(yè)層面一定要高度重視協(xié)同控制相關(guān)政策法規(guī)等的有效實(shí)施，比如《重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物綜合治理方案》《工業(yè)爐窯大氣污染綜合治理方案》等政策中都明確提出了要協(xié)同控制溫室氣體排放，但從調(diào)研中了解到，很多地方在政策實(shí)施過(guò)程中根本沒注意到有協(xié)同控制這條規(guī)定，更別提真正付諸實(shí)施。四是推廣應(yīng)用已有的協(xié)同控制效果好的技術(shù)。對(duì)現(xiàn)有的協(xié)同控制效果好的技術(shù)，在行業(yè)、企業(yè)要進(jìn)行大力推廣應(yīng)用。五是在地方和行業(yè)層面積極開展協(xié)同控制的試點(diǎn)和示范。選擇有代表性和積極性高的地方和企業(yè)開展協(xié)同控制試點(diǎn)示范。通過(guò)試點(diǎn)，形成一系列的規(guī)范和經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步的大范圍推廣做好準(zhǔn)備。