非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金:由來、約束與過渡

2021-01-19 02:38:00張思鋒

西安交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 2021年1期

張思鋒,李敏

(西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院,陜西西安710049)

一、“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”的由來

20世紀(jì)90年代以來,我國社會養(yǎng)老保險制度改革持續(xù)推進(jìn),建立了制度全覆蓋的多層次社會養(yǎng)老保險體系:第一層次是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險三類;第二層次是企業(yè)年金和職業(yè)年金;第三層次是個人儲蓄型商業(yè)養(yǎng)老保險。由于財政對第一層次三類養(yǎng)老金的支持強(qiáng)度存在差異,不同老年群體人均享有的養(yǎng)老金數(shù)量差距懸殊。2017年,中央和地方各級財政對第一層次三類養(yǎng)老金的實(shí)際人均支付額分別為:機(jī)關(guān)事業(yè)單位48 427元,企業(yè)職工7 248元,城鄉(xiāng)居民1 596元,三者的比例為1∶0.15∶0.03(1)根據(jù)《2018年財政統(tǒng)計年鑒》《2018年勞動統(tǒng)計年鑒》《2018年人力資源與社會保障部統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)計算。。

由于企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工養(yǎng)老金的十六連漲,政府兜底型財政支付額度不斷增加,加之必須承擔(dān)歷史遺留的職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本,政府事實(shí)上對企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險承擔(dān)著無限責(zé)任[1]。調(diào)查發(fā)現(xiàn),第一層次企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險中,由企業(yè)繳納的社會統(tǒng)籌部分對第二層次的企業(yè)年金有著很強(qiáng)的擠出效應(yīng);且由于第三層次個人儲蓄型商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展緩慢,顯得第一層次的基本養(yǎng)老保險一層獨(dú)大,進(jìn)一步強(qiáng)化了政府對企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險承擔(dān)的責(zé)任。

薛惠元[2]認(rèn)為,目前養(yǎng)老保險僅僅實(shí)現(xiàn)了參保機(jī)會上的形式公平,在籌資模式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)貼、養(yǎng)老金計發(fā)等方面的公平性較弱,職工和居民的基本養(yǎng)老金待遇相差懸殊,繳費(fèi)回報比不對等,不公平性顯著。韓克慶[3]指出,養(yǎng)老保險在財政補(bǔ)助、待遇水平、準(zhǔn)入條件三方面欠缺公平。龍玉其[4]運(yùn)用北京市數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)企業(yè)職工養(yǎng)老金是城鄉(xiāng)居民的6倍。鄭春榮[5]研究發(fā)現(xiàn),當(dāng)前基本養(yǎng)老金呈現(xiàn)出高收入者領(lǐng)取金額較多,而低收入者、靈活就業(yè)者、高齡老人以及部分弱勢群體的養(yǎng)老金水平普遍偏低現(xiàn)象。楊斌等[6]指出,不同群體養(yǎng)老金公平性危機(jī)的主要原因是政府財政責(zé)任差異,包括模式差異、地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異。鄭功成[7]認(rèn)為,當(dāng)前養(yǎng)老保險制度中,政府不僅要承擔(dān)整個法定養(yǎng)老保險制度的兜底責(zé)任,還要承擔(dān)個人賬戶基金的長壽支付責(zé)任。鄭秉文[8]3指出,近年來整個養(yǎng)老基金收入對財政的依賴越來越強(qiáng),而財政支持力度受到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,經(jīng)濟(jì)波動將給養(yǎng)老保險制度運(yùn)行帶來潛在危險。董克用[9]認(rèn)為當(dāng)前面臨的財政負(fù)擔(dān)已無法從容應(yīng)對養(yǎng)老保障的需要。

上述研究的事實(shí)論據(jù)與學(xué)理分析表明,現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的不公平性和政府承擔(dān)無限責(zé)任的不合理性是客觀存在的。對此,國內(nèi)研究者提出了兩類解決方案:一是現(xiàn)行制度框架內(nèi)的適當(dāng)調(diào)整。薛惠元[2]認(rèn)為應(yīng)該提高財政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的補(bǔ)貼力度;孫濤[10]提出鼓勵各類靈活就業(yè)群體參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險;鄭功成[11]提出提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次;何文炯[12]提出延長最低繳費(fèi)年限;毛江萍[13]認(rèn)為應(yīng)做實(shí)繳費(fèi)基數(shù);林熙等[14]提出延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡。二是在保持現(xiàn)行制度框架的同時,增設(shè)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。易菲等[15]認(rèn)為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金可以發(fā)揮對基礎(chǔ)性收入的再分配作用,修補(bǔ)和完善補(bǔ)救型社會保障制度;席恒[16]提出建立由中央財政提供的“無條件的基本收入(基礎(chǔ)養(yǎng)老金)”和地方附加養(yǎng)老金;曹信邦[17]提出將財政補(bǔ)貼與雇主繳費(fèi)部分共同合并為國民年金,政府公開承諾國民年金替代率,以清晰界定政府的養(yǎng)老金責(zé)任;王立國[18]針對當(dāng)前養(yǎng)老保險在財政補(bǔ)貼方面存在的制度歧視,提出將現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中基礎(chǔ)養(yǎng)老金變?yōu)槠栈菪宛B(yǎng)老津貼。

現(xiàn)行社會養(yǎng)老保險制度一方面打上了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理念的深刻烙印,引發(fā)不同老年群體養(yǎng)老金待遇不公平問題;另一方面,政府、企業(yè)、個人的責(zé)任邊界不清晰,造成政府事實(shí)上承擔(dān)無限責(zé)任問題。本文認(rèn)為,學(xué)者們關(guān)于在現(xiàn)行制度框架下,采取提高統(tǒng)籌層次、延長繳費(fèi)年限、延遲退休年齡等參數(shù)調(diào)整措施,可以在一定程度上緩解財政壓力,但無法從根本上解決政府事實(shí)上承擔(dān)無限責(zé)任的問題;關(guān)于提高城鄉(xiāng)居民財政補(bǔ)貼力度的意見,可以在一定程度上緩解不同老年群體養(yǎng)老金待遇不公平問題,但很難從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響,且進(jìn)一步加重了財政負(fù)擔(dān);關(guān)于增設(shè)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的改革設(shè)想,厘清了政府責(zé)任,凸顯了基本養(yǎng)老保險?；尽⒍档拙€功能,可以改善養(yǎng)老保險制度不公平現(xiàn)象,但在不改變現(xiàn)行制度框架的條件下,此舉將會更加強(qiáng)化政府事實(shí)上承擔(dān)的無限責(zé)任。

基于1991年國務(wù)院33號文件《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》確定的政府、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險、職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的職工社會養(yǎng)老保險改革方向;遵循黨的十九大關(guān)于“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”的要求,筆者提出了建設(shè)主體責(zé)任明確、資金來源明晰、支付模式清楚的多層次養(yǎng)老保險體系[1],包括體現(xiàn)國家責(zé)任、資金來源于公共財政、現(xiàn)收現(xiàn)付制的第一層次非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金;體現(xiàn)雇主責(zé)任、資金來源于雇主繳費(fèi)、基金積累制的第二層次職業(yè)(企業(yè))年金;體現(xiàn)個人(家庭)責(zé)任、資金來源于個人繳費(fèi)、基金積累制的第三層次個人儲蓄性養(yǎng)老保險(2)學(xué)術(shù)界有“多層次”和“多支柱”兩種表述方式,根據(jù)胡曉義《個人養(yǎng)老金:理論基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗(yàn)和中國探索》一書序言中的解釋,“支柱”偏重于描述各制度的垂直性狀,彼此獨(dú)立“三只腳”共同支撐體系架構(gòu);而“層次”偏重于描述各制度的水平性狀,更注重其相互疊加功能。本文依據(jù)國務(wù)院相關(guān)文獻(xiàn)中“多層次養(yǎng)老保險體系”的表述,使用“多層次”。。

我國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,從國家和社會獲得物質(zhì)幫助,享受社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè),是《中華人民共和國憲法》規(guī)定的公民基本權(quán)利之一。隨著工業(yè)化、城市化、人口老齡化以及勞動者就業(yè)半徑的不斷延伸,傳統(tǒng)家庭防范老年人口因喪失勞動能力而面臨的生活、生存風(fēng)險的家庭保障功能逐步衰退。尤其是低收入群體,一方面具有老年貧困的高風(fēng)險;另一方面,收入的有限性使其參與繳費(fèi)型養(yǎng)老保險的能力弱、積極性差。因此,國家保障全體老年人基本生活需要,既是憲法規(guī)定的公民權(quán)利,也是中國共產(chǎn)黨的初心與社會主義國家性質(zhì)的本質(zhì)體現(xiàn)。

屬于養(yǎng)老保險體系第一層次的“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”,不分城鄉(xiāng)與職業(yè),不分高、中、低收入,以公民身份和年齡為唯一發(fā)放依據(jù),最大限度地使全體公民以平等身份享受平等權(quán)利,是普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)目標(biāo)的應(yīng)有之義,也是防范老齡社會風(fēng)險和老齡人口因喪失勞動能力而面臨生活、生存風(fēng)險的國家基本職能。屬于養(yǎng)老保險體系第二層次的雇主單位積累的、體現(xiàn)勞動者個人貢獻(xiàn)、單位績效的職業(yè)(企業(yè))年金,運(yùn)用福利沉淀溢出效應(yīng),通過“權(quán)益歸屬”設(shè)定,推進(jìn)全員激勵,實(shí)現(xiàn)資金積累。屬于養(yǎng)老保險體系第三層次的個人繳費(fèi)積累的、體現(xiàn)個人能力和家庭資源稟賦差異的個人儲蓄型養(yǎng)老保險,實(shí)現(xiàn)了個人生命周期內(nèi)的資源合理配置。

針對“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”制度建設(shè)必然遇到的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)路徑依賴、“統(tǒng)賬結(jié)合”模式異化障礙、養(yǎng)老金待遇的剛性局限,本文提出建設(shè)“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”制度的“存量不變,增量改革”過渡期。其中,“存量不變”是指在制度建設(shè)進(jìn)程中,維持現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險資金籌集渠道和待遇發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不變?！霸隽扛母铩笔侵冈谥贫冉ㄔO(shè)進(jìn)程中,將每年中央和地方各級財政按現(xiàn)行制度參數(shù)計算的養(yǎng)老保險支出額高出基期支出額的增量部分作為過渡期“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”的資金來源,向年滿60周歲及以上的中華人民共和國公民按月平均發(fā)放。直至過渡期“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”額度達(dá)到滿足老年人基本生活需要時,將“存量”中財政支出部分并入“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”,構(gòu)成養(yǎng)老保險體系第一層次;將“存量”中雇主繳費(fèi)部分并入職業(yè)(企業(yè))年金,完善養(yǎng)老保險體系第二層次;將“存量”中個人繳費(fèi)部分并入個人儲蓄型養(yǎng)老保險,壯大養(yǎng)老保險體系第三層次。

本文通過分析“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”的由來與制度建設(shè)約束條件,總結(jié)符合帕累托改進(jìn)原理的中國特色社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn),論證了“存量不變,增量改革”過渡期的合理性。依據(jù)我國老年人基本生活需要的物質(zhì)構(gòu)成,測算了2019—2031年以貨幣計量的我國60歲及以上老年人均基本生活需要。依據(jù)“存量不變,增量改革”過渡方案,以2019年為基期,測算了2019—2031年各級財政的存量支付額、增量支付額、“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”人均發(fā)放額。結(jié)果顯示,在“存量不變,增量改革”過渡期的三種方案中,過渡期設(shè)定12年最具可操作性。過渡期結(jié)束后將各級財政養(yǎng)老保險出資額全部用于“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”,雇主單位繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)納入強(qiáng)制性職業(yè)(企業(yè))年金,個人繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性個人儲蓄型養(yǎng)老保險,形成國家、單位、個人責(zé)任邊界明確,更加公平、更可持續(xù)的中國特色多層次養(yǎng)老保險體系。

二、“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”的現(xiàn)實(shí)約束與帕累托改進(jìn)

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)思維慣性的影響

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是指,在工業(yè)化進(jìn)程中不斷成長的現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)與逐步衰退的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)并存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),以二元經(jīng)濟(jì)形態(tài)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu),以及基于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的一系列制度安排。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展一般經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)、生產(chǎn)生活方式和體制機(jī)制模式。

20世紀(jì)50年代初,中國的工業(yè)化是在農(nóng)村人口占總?cè)丝?7.5%、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值50%的基礎(chǔ)上起步的(3)數(shù)據(jù)來源于《1981年中國統(tǒng)計年鑒》中1952年農(nóng)村人口及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的相關(guān)數(shù)據(jù)。。在統(tǒng)購統(tǒng)銷制度下,長期實(shí)施的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差為工業(yè)發(fā)展提供了低價格的農(nóng)業(yè)原材料和低成本的工業(yè)勞動力,表現(xiàn)出很高的國民收入積累率。區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的戶籍制度以及由戶籍制度派生的糧油供應(yīng)制度、勞動用工制度、勞動保障制度等體制機(jī)制模式,固化了城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu),強(qiáng)化了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)并存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

20世紀(jì)80年代中期,作為國有企業(yè)改革的配套措施,企業(yè)的勞動用工制度、勞動保障制度改革提上日程。進(jìn)入20世紀(jì)90年代,隨著企業(yè)改革的深化和《公司法》的實(shí)施,逐步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育和住房公積金的“五險一金”制度。以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度為內(nèi)容的社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險體系的建立與成功運(yùn)行,不僅提供了農(nóng)村人口的養(yǎng)老和醫(yī)療基本保險制度,在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)內(nèi)在的城鄉(xiāng)差異;同時繼續(xù)維系了農(nóng)村人口在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障待遇上的絕對差別和相對差異。

一方面,基于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、二元社會結(jié)構(gòu)的社會保障體制機(jī)制形成的“重城市輕農(nóng)村”城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理念,作為先入觀念約束著社會保障制度的深入改革;另一方面,維持規(guī)模巨大的農(nóng)村人口低水平的養(yǎng)老保險待遇,是在經(jīng)濟(jì)總量與財政支付能力約束下,推進(jìn)養(yǎng)老保險體系建設(shè)的策略需要,也強(qiáng)化了約束養(yǎng)老保險體系改革的思維定勢?！胺抢U費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”強(qiáng)調(diào)作為中華人民共和國公民的城鄉(xiāng)老年人,均等領(lǐng)取體現(xiàn)國家責(zé)任、公民待遇、保障基本的兜底性養(yǎng)老金的憲法權(quán)利?！爸爻鞘休p農(nóng)村”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理念和維持農(nóng)村人口低水平養(yǎng)老保險待遇的慣性思維,一方面極力維系擠壓職業(yè)(企業(yè))年金和個人儲蓄型養(yǎng)老保險的基本養(yǎng)老保險一層獨(dú)大的現(xiàn)行制度;另一方面極力排斥農(nóng)村老年人享有與城市老年人同等待遇的公民權(quán)利。

(二)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式異化的障礙

世界各國養(yǎng)老保險制度的資金籌集與資金支付模式大體有兩類:一是現(xiàn)收現(xiàn)付制,即以年度為核算單位,具有代際贍養(yǎng)性質(zhì)的資金籌集與養(yǎng)老金發(fā)放模式。如德國自保公助型現(xiàn)收現(xiàn)付制模式,資金來源于當(dāng)期個人繳費(fèi)、企業(yè)繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼;個人領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利與繳費(fèi)義務(wù)相聯(lián)系,按退休前個人月均工資及相應(yīng)替代率確定養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。英國福利型現(xiàn)收現(xiàn)付制模式,資金來源于政府稅收,并覆蓋全體社會成員;養(yǎng)老金待遇以保障最低生活水平為標(biāo)準(zhǔn)。二是基金積累制,即勞動者將工作期間的部分收入以個人賬戶形式進(jìn)行儲蓄,供本人退休后使用,具有代內(nèi)自養(yǎng)性質(zhì)的養(yǎng)老金制度安排。如新加坡的中央公積金積累模式,個人和雇主共同繳費(fèi),中央公積金局統(tǒng)一運(yùn)營管理;智利的強(qiáng)制儲蓄積累模式,資金來源于個人繳費(fèi),由自負(fù)盈虧的私營養(yǎng)老保險公司運(yùn)營管理,依據(jù)個人賬戶積累額及其投資收益確定本人養(yǎng)老金待遇。

1989年,中國國家體改委經(jīng)過調(diào)研論證,認(rèn)為單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制或基金積累制都不符合中國國情。單獨(dú)采取現(xiàn)收現(xiàn)付制,將面臨人口老齡化帶來的龐大養(yǎng)老金需求導(dǎo)致的收支不平衡問題,且養(yǎng)老金發(fā)放完全依賴當(dāng)年繳費(fèi)收入,缺乏抵御突發(fā)風(fēng)險的能力;單獨(dú)采取基金積累制,背離社會保險互助共濟(jì)原則,且面臨巨大的轉(zhuǎn)制成本壓力和基金安全及保值增值風(fēng)險。綜合現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制的優(yōu)點(diǎn),中國國家體改委設(shè)計、論證了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式。1997年國務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》確立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式,明確了國家、企業(yè)、個人三方共擔(dān)的養(yǎng)老保險籌資方式,有力推進(jìn)了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的順利構(gòu)建。此后,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的設(shè)計思路基本沿襲了“統(tǒng)賬結(jié)合”的設(shè)計理念。

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和人口老齡化的加劇,人民生活水平快速提高、人均壽命迅速延長、老年人口撫養(yǎng)比不斷增加。制度建設(shè)初期,“老人”“中人”視同繳費(fèi)的轉(zhuǎn)制成本引發(fā)的個人賬戶“空賬運(yùn)行”迫使“統(tǒng)賬結(jié)合”模式在實(shí)際運(yùn)行中本質(zhì)上演變?yōu)椤艾F(xiàn)收現(xiàn)付”模式,背離了“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的建設(shè)初衷。由于政府事實(shí)上承擔(dān)著社會養(yǎng)老保險的無限責(zé)任,因而沒有更多的財政投入用于解決不同老年群體養(yǎng)老金待遇差異的問題。根據(jù)“統(tǒng)賬結(jié)合”設(shè)計理念構(gòu)建的社會養(yǎng)老保險體系,異化為社會養(yǎng)老保險制度改革無法回避的障礙,強(qiáng)力約束著以“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”為基礎(chǔ)的多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)。

(三)養(yǎng)老金待遇剛性的局限

福利剛性是指人們享有的社會福利待遇只能增長,不可減少的社會心理預(yù)期。養(yǎng)老保險支付制度一旦確立,被保險人的養(yǎng)老金待遇就具有福利剛性特征。無論個人繳費(fèi)在養(yǎng)老金籌集總額中占多大比重,只要養(yǎng)老保險待遇大于被保險者個人繳費(fèi)部分,養(yǎng)老金待遇的任何減少,都會使被保險者視為已經(jīng)獲得的福利被剝奪。由于養(yǎng)老保險待遇總是包含著來自企業(yè)或財政的具有福利性質(zhì)的資金,養(yǎng)老金待遇的福利剛性特征就具有必然性。

第二次世界大戰(zhàn)后,歐洲進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速增長階段。由于政治家的不斷承諾、國防經(jīng)費(fèi)支出的減少以及貝弗里奇報告的影響,歐洲國家普遍建立了福利型社會養(yǎng)老保險制度。隨著人口老齡化加劇、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯、債務(wù)與難民問題等危機(jī)頻發(fā),高福利的社會養(yǎng)老保險制度難以維系。20世紀(jì)90年代,法國啟動延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的退休制度改革,引發(fā)相關(guān)領(lǐng)域就業(yè)人口的持續(xù)反對;2019年法國政府提出將42種退休制度合并為一的方案,導(dǎo)致25年以來規(guī)模最大的巴黎12·5大罷工,期間火車停運(yùn)、航班取消、地鐵關(guān)閉[19]。2009年,希臘為了應(yīng)對主權(quán)債務(wù)危機(jī)、獲取國際援助,制定了削減福利支出的財政緊縮計劃,引發(fā)了全國性大罷工,導(dǎo)致交通癱瘓、公共服務(wù)停滯等社會問題。

20世紀(jì)50年代,我國建立的國家保障型勞動者社會養(yǎng)老保險制度,其中國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部職工退休金由財政全額支付。1992年,國家人事部《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的有關(guān)問題的通知》提出“改變退休金由國家全包下來的做法”,由于增設(shè)了個人繳費(fèi)部分,阻力很大,改革推進(jìn)緩慢。2009年,國務(wù)院啟動《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)》,因增設(shè)個人繳費(fèi)且預(yù)期養(yǎng)老金收益減少,試點(diǎn)效果難盡人意。2015年《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》承諾改革后養(yǎng)老金待遇水平不下降,配套建立職業(yè)年金制度,適度提高在職人員工資待遇水平等“存量不變,增量改革”的策略,有效推進(jìn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革。

將現(xiàn)有養(yǎng)老金中各級財政支付部分合并為“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”,向符合法定退休年齡的全體中國公民平均發(fā)放,在養(yǎng)老金待遇剛性約束條件下,必將遭到現(xiàn)行制度下可以享有高于平均水平養(yǎng)老金待遇者的反對。

(四)“存量不變,增量改革”的帕累托改進(jìn)思路

帕累托改進(jìn)是指,在市場配置資源條件下,增加一個人的福利,不會減少其他人福利的社會總福利不斷遞增過程。當(dāng)資源配置使社會總福利達(dá)到最大點(diǎn)時,在這一點(diǎn)上,增加一個人的福利,必然減少其他人的福利,從而造成社會總福利減少,帕累托改進(jìn)即進(jìn)入帕累托最優(yōu)點(diǎn)[20]19。中國養(yǎng)老保險制度建設(shè)與改革歷程是典型的帕累托改進(jìn)成功案例。1951年《勞動保障條例》確立的國家保障型勞動者社會養(yǎng)老保險制度,在中國歷史上第一次為勞動者提供退休后的生活保障,實(shí)現(xiàn)勞動者老有所養(yǎng),增加了勞動者福利和社會總福利。1991年以“老人老辦法、中人過渡辦法、新人新辦法”為原則進(jìn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革,2009年啟動的以財政支付為主體、個人儲蓄為條件的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金制度建設(shè),2015年采取不降低待遇水平、配套建立職業(yè)年金制度的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革等,都是通過增加財政和企業(yè)投入,增加老齡人口社會總福利,確保不降低參保者個人已得福利的帕累托改進(jìn)過程。

依據(jù)帕累托改進(jìn)原理,本文提出在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)思維慣性、“統(tǒng)賬結(jié)合”模式異化、養(yǎng)老金待遇剛性的約束條件下,采取“存量不變,增量改革”的過渡方案,逐步實(shí)現(xiàn)“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”的制度建設(shè)目標(biāo)。如圖1所示,在保持基期養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、維持參保者已得福利“存量不變”的同時,面向全體老年公民均等發(fā)放“增量改革”的“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”。在“增量改革”的“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”達(dá)到滿足老年人基本需要的時點(diǎn)上,結(jié)束過渡期,將“存量不變”中來自公共財政、單位繳費(fèi)、個人繳費(fèi)的基本養(yǎng)老金“存量”分別并入多層次養(yǎng)老保險體系的三個層次。第一層次“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”采取現(xiàn)收現(xiàn)付制;第二層次職業(yè)(企業(yè))年金和第三層次個人儲蓄型養(yǎng)老保險采取基金積累制。在正常條件下,來自公共財政、單位繳費(fèi)、個人繳費(fèi)三個部分的增量資金,持續(xù)擴(kuò)充著養(yǎng)老保險體系三個層次的基金規(guī)模,參保者個人福利與社會總福利隨之增加,直至達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

圖1 “存量不變,增量改革”的帕累托改進(jìn)思路

三、“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”的需求測算

(一)模型構(gòu)建

“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”以滿足老年人基本生活需要為目標(biāo)。一般認(rèn)為,人的基本生活需要包括“衣、食、住、用、行”。隨著年齡增長和生理變化,老年人更易受到疾病侵?jǐn)_,醫(yī)療也成為基本需要。本文將老年人基本生活需要界定為“衣、食、住、用、行、醫(yī)”六項(xiàng)。依據(jù)國家統(tǒng)計局設(shè)定的全國居民人均消費(fèi)支出指標(biāo),本文將“非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金”分解為以貨幣計量的滿足老年人基本需要的“衣著、食物、居住、交通通信、生活用品及服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理”6類商品與服務(wù)量。

設(shè):

則:

(1)

再設(shè):

⑨rD是以貨幣計量的老年人基本生活需要的年增長率。

⑩rc、rf、rh、rtr、ra、rm是以貨幣計量的衣著、食物、居住、交通通信、生活用品及服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理6類商品與服務(wù)需要的年增長率。

將⑨⑩代入式(1),有:

(2)

(二)參數(shù)設(shè)定

①t=2019。

②Ct=1 338元(5)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局2019年全國居民人均消費(fèi)支出。;xc低=20%,xc中=40%,xc高=60%(6)根據(jù)《2017中國老年消費(fèi)習(xí)慣白皮書》中老年服飾消費(fèi)市場規(guī)模數(shù)據(jù)及2017年國家統(tǒng)計局全國居民人均衣著消費(fèi)支出數(shù)據(jù)計算。;rc=4.5%(7)2013—2019年國家統(tǒng)計局全國居民人均衣著消費(fèi)支出平均增長率。。

④H2019=5 055元(9)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局2019年全國居民人均居住消費(fèi)支出。。xh低=10%,xh中=20%,

xh高=30%(10)根據(jù)《2017中國老年消費(fèi)習(xí)慣白皮書》中老年人房屋擁有量、老年家居消費(fèi)市場規(guī)模數(shù)據(jù)及2017年國家統(tǒng)計局全國居民人均居住消費(fèi)支出數(shù)據(jù)計算。;rh=9.1%(11)2013—2019年國家統(tǒng)計局全國居民人均居住消費(fèi)支出平均增長率。。

⑤A2019=1 281元(12)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局2019年全國居民人均生活用品及服務(wù)消費(fèi)支出。。xa低=50%,

xa中=75%,xa高=100%(13)根據(jù)《2017中國老年消費(fèi)習(xí)慣白皮書》中老年日用品市場規(guī)模及2017年全國居民人均生活用品及服務(wù)消費(fèi)支出計算。;ra=8%(14)2013—2019年國家統(tǒng)計局全國居民人均生活用品及服務(wù)消費(fèi)支出平均增長率。。

⑥RT2019=2 862元(15)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局2019年全國居民人均交通通信消費(fèi)支出。。xtr低=20%,xtr中=35%,xtr高=50%(16)根據(jù)課題組2015年在北京、南京、咸陽三市調(diào)查數(shù)據(jù)及2019年在陜西省寶雞、漢中、延安三市調(diào)查數(shù)據(jù)計算。;rtr=9.9%(17)2013—2019年國家統(tǒng)計局全國居民人均交通通信消費(fèi)支出平均增長率。。

表1 老年人均食物需要測算數(shù)據(jù)

(三)測算結(jié)果

將參數(shù)代入式(1),可以得到2019年以貨幣計量的老年人均基本生活需要。結(jié)果顯示,在低、中、高標(biāo)準(zhǔn)下,2019年以貨幣計量的老年人均基本生活需要分別為7 651.62元、11 708.39元、14 547.20元。排列首位的是醫(yī)療護(hù)理需要,分別為3 274.32元、5 282.28元、6 075.96元;其次是食物需要,分別為2 392.74元、2 920.49元、3 444.44元;最后依次是生活用品及服務(wù)、交通通信、居住、衣著需要(見表2)。

表2 老年人均基本生活需要的低、中、高標(biāo)準(zhǔn)(t=2019)

將測算數(shù)據(jù)代入式(2),n分別取1～11,得到2020—2031年以貨幣計量的老年人均基本需要。在低、中、高標(biāo)準(zhǔn)下,2020年老年人均基本生活需要分別為8 404.71元、12 881.82元、15 982.87元;2031年這一數(shù)字分別為24 720元、38 534.80元、47 078.36元(見表3)。

表3 2019—2031年非繳費(fèi)型公民待遇養(yǎng)老金人均需要