銀行違規(guī)將被重罰商業(yè)銀行法第三次修改解析

◎ 文 《法人》特約撰稿 閆中方

CFP

一部金融領(lǐng)域大法——1995年施行的《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》迎來(lái)第三次修改。2020年10月16日，中國(guó)人民銀行發(fā)布了《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法（修改建議稿）》（下稱“修改建議稿”），并向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

這是我國(guó)商業(yè)銀行法于1995年頒布以來(lái)的第三次修訂，而與2003年和2015年的兩次修訂相比，此次修訂更為全面。同時(shí)，這次修改也是人民銀行在承擔(dān)擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)草案職責(zé)后第一次牽頭修改重大法律法規(guī)。

與2015年版的商業(yè)銀行法對(duì)比，修改建議稿條目由95條增至127條，新設(shè)或充實(shí)了公司治理、資本與風(fēng)險(xiǎn)管理、客戶權(quán)益保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)處置與市場(chǎng)退出等4個(gè)章節(jié)。其修訂的主要目的在于健全商業(yè)銀行管理框架，加強(qiáng)公司治理以及風(fēng)險(xiǎn)防范，引導(dǎo)銀行業(yè)回歸本源、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

此次修改幅度較大

經(jīng)過(guò)多年來(lái)的發(fā)展，我國(guó)目前形成了以中國(guó)人民銀行法、商業(yè)銀行法和銀行業(yè)監(jiān)督管理法等為核心的銀行業(yè)法律法規(guī)體系。其中，商業(yè)銀行法是繼中國(guó)人民銀行法后的第二部金融大法，是我國(guó)金融法律體系框架的重要組成部分。

雖然此前商業(yè)銀行法已修訂過(guò)兩次，但由于近年來(lái)我國(guó)銀行業(yè)規(guī)模不斷壯大，參與主體增多，業(yè)務(wù)范圍逐步擴(kuò)展、創(chuàng)新，現(xiàn)行商業(yè)銀行法已滯后于商業(yè)銀行改革實(shí)踐，部分條款不再適應(yīng)實(shí)際需求，立法和監(jiān)管均需與時(shí)俱進(jìn)。因此，相較此前修訂，此次修改幅度較大，主要變化可歸納為以下幾個(gè)方面：

一是擴(kuò)大適用主體范圍?，F(xiàn)行商業(yè)銀行法以單一商業(yè)銀行為規(guī)范對(duì)象，而在我國(guó)銀行業(yè)中目前已有4000多家金融機(jī)構(gòu)，不僅包括商業(yè)銀行，還有眾多村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社以及非銀行金融機(jī)構(gòu)。因此，此次修改建議稿延展了政策適用的主體范圍，把政策性銀行、村鎮(zhèn)銀行、金融租賃、消費(fèi)金融、汽車金融、財(cái)務(wù)公司等辦理商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)均納入適用范圍。

與此同時(shí)，修改建議稿還提升了銀行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，差異化監(jiān)管機(jī)制日益明顯。如提高了不同類型銀行的最低注冊(cè)資本，并在設(shè)立條件中增加了對(duì)股東資質(zhì)、金融科技和風(fēng)險(xiǎn)管理方面的新要求，并對(duì)超過(guò)5%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓提出審批要求。

CFP

此外，在銀行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)有所提升的基礎(chǔ)上，修改建議稿維持了銀行分業(yè)經(jīng)營(yíng)的原則，規(guī)定商業(yè)銀行不得從事信托投資和證券經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)或非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，不允許承銷交易所市場(chǎng)證券。對(duì)于區(qū)域性銀行（城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等）堅(jiān)持服務(wù)本地的要求，明確未經(jīng)批準(zhǔn)不得跨區(qū)域展業(yè)。而針對(duì)不同類別的銀行，修改建議稿提到，要根據(jù)資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)水平、系統(tǒng)重要性等因素，實(shí)施全面持續(xù)的差異化監(jiān)管。

二是健全風(fēng)險(xiǎn)處置與退出機(jī)制。修改建議稿將現(xiàn)商業(yè)銀行法的第七章整合充實(shí)為第九章“風(fēng)險(xiǎn)處置與市場(chǎng)退出”，進(jìn)一步強(qiáng)化了金融風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制。在結(jié)合近年來(lái)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)和預(yù)警、早期糾正、重組、接管、破產(chǎn)等處置和退出機(jī)制。對(duì)于處在不同風(fēng)險(xiǎn)暴露階段的銀行，采取差異化的風(fēng)險(xiǎn)處置措施。如在早期糾正方面，明確三類情形可采取不同的早期糾正措施；在接管條件方面，明確資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)惡化等6種可以實(shí)施接管的條件。

同時(shí)，存款保險(xiǎn)制度也被納入了修改建議稿，明確了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以成立過(guò)橋商業(yè)銀行，階段性收購(gòu)或者承接被接管商業(yè)銀行的全部或者部分業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債。該機(jī)制從法律框架上提供了金融風(fēng)險(xiǎn)防范、發(fā)現(xiàn)和化解制度保障，并為銀行的退出提供法律依據(jù)，這意味著中國(guó)政府對(duì)經(jīng)營(yíng)失敗或處于該過(guò)程中的銀行提供支持已由法律明確規(guī)定。在評(píng)估銀行的政府支持時(shí)，具有明確的立法和監(jiān)管規(guī)定，將有助于確定政府對(duì)商業(yè)銀行的支持意愿。

不僅如此，修改建議稿在法律層面還明確了終止凈額結(jié)算制度的有效性與可執(zhí)行性，使商業(yè)銀行未來(lái)在金融衍生品交易中完成凈額結(jié)算有據(jù)可循，有利于非違約方提前終止并快速清理相關(guān)交易合約，及時(shí)鎖定風(fēng)險(xiǎn)敞口，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

三是強(qiáng)化客戶權(quán)益保護(hù)?，F(xiàn)行商業(yè)銀行法僅對(duì)存款人保護(hù)作出原則性的規(guī)定，而修改建議稿新增的第六章“客戶權(quán)益保護(hù)”，對(duì)商業(yè)銀行營(yíng)銷、信息披露、客戶適當(dāng)性管理、個(gè)人信息保護(hù)、收費(fèi)管理等客戶保護(hù)規(guī)范作出詳細(xì)規(guī)定。如不得過(guò)度放貸和掠奪性放貸，不得提供明顯超出客戶還款能力的授信；不得收集與業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的個(gè)人信息或者采取不正當(dāng)方式收集個(gè)人信息，不得篡改、倒賣、違法使用個(gè)人信息，這些條款將此前保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的規(guī)定提高到了法律高度。

銀行業(yè)違法違規(guī)成本提高

此次商業(yè)銀行法的修訂，是在我國(guó)銀行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)不斷創(chuàng)新、金融風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅炯觿?、外部不確定性因素增多等背景下進(jìn)行的。目前的修改建議稿加強(qiáng)了金融業(yè)存量風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)和處置效率，防止商業(yè)銀行間風(fēng)險(xiǎn)的傳染擴(kuò)散，有助于提升金融體系在結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)的穩(wěn)定性。具體來(lái)看，修改意見(jiàn)稿的實(shí)施可能將對(duì)銀行業(yè)產(chǎn)生以下影響：

一是中小銀行公司治理機(jī)制將獲得優(yōu)化。近年來(lái)，中小銀行股東濫用權(quán)力、以不正當(dāng)手段干預(yù)董事會(huì)和高級(jí)管理層的經(jīng)營(yíng)管理、操縱市場(chǎng)、擾亂金融秩序等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，如包商銀行、錦州銀行和恒豐銀行等事件暴露出部分中小銀行公司治理和內(nèi)控體系存在嚴(yán)重問(wèn)題。因此，修改建議稿對(duì)主要股東、控股股東應(yīng)當(dāng)依法履行的義務(wù)和不得存在的行為進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)商業(yè)銀行的實(shí)際控制人不得濫用控制權(quán)，損害商業(yè)銀行、股東、債權(quán)人以及其他利益相關(guān)人的合法權(quán)益。累計(jì)投票制則主要應(yīng)用于董事和監(jiān)事選舉，該機(jī)制實(shí)施對(duì)銀行董事和監(jiān)事選聘將產(chǎn)生一定影響，能夠在一定程度上維護(hù)中小股東權(quán)益。

總體而言，從法律層面對(duì)商業(yè)銀行的公司治理加以規(guī)范有助于健全商業(yè)銀行的公司治理和內(nèi)部控制體系、提升商業(yè)銀行的管理質(zhì)量，從而在管理和戰(zhàn)略方面對(duì)銀行的主體評(píng)級(jí)產(chǎn)生積極影響。

二是銀行業(yè)違法違規(guī)成本提高。修改建議稿加大了對(duì)侵犯客戶財(cái)產(chǎn)權(quán)、違反業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)原則、違反人民銀行業(yè)務(wù)規(guī)則、直接責(zé)任人員、其他人員、騙貸、擅自設(shè)立商業(yè)銀行和商業(yè)銀行工作人員違規(guī)等行為的處罰力度，銀行業(yè)罰單數(shù)量和規(guī)?？赡艹尸F(xiàn)上升趨勢(shì)。

因此，商業(yè)銀行應(yīng)關(guān)注監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定整改承諾辦法，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出行政處罰決定前，商業(yè)銀行可積極與監(jiān)管機(jī)構(gòu)就整改事項(xiàng)展開(kāi)溝通，針對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為按照監(jiān)管要求作出相應(yīng)整改承諾，并嚴(yán)格按照整改期限完成整改，爭(zhēng)取減輕、從輕處罰。