關(guān)于構(gòu)建六水統(tǒng)籌協(xié)同治理新體系的思考

王曉紅，張建永，史曉新

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

2016年以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記先后三次主持召開(kāi)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，對(duì)推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展發(fā)表了一系列重要講話，高度擘畫(huà)了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略方向和行動(dòng)路徑，也深刻闡明了我國(guó)水治理體系建設(shè)的重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。2020年11月，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，構(gòu)建綜合治理新體系，統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機(jī)聯(lián)系，推進(jìn)長(zhǎng)江上中下游、江河湖庫(kù)、左右岸、干支流協(xié)同治理，改善長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境和水域生態(tài)功能，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”[1]。2021年3月1日實(shí)施的《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)安全和發(fā)展提供了法律保障[2]。全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略，深刻理解生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展和水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線(水空間)六水統(tǒng)籌、協(xié)同治理的豐富內(nèi)涵，對(duì)貫徹新發(fā)展理念，完善水治理體系和提升水治理能力，科學(xué)謀劃和推進(jìn)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1 對(duì)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的理解

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是充分尊重和順應(yīng)自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律的必然要求。習(xí)近平總書(shū)記指出，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展強(qiáng)調(diào)未來(lái)和方向路徑，彼此是辯證統(tǒng)一的”。生態(tài)優(yōu)先為綠色發(fā)展創(chuàng)造條件，綠色發(fā)展為生態(tài)優(yōu)先提供支撐。共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，努力建設(shè)人與自然和諧共生的綠色發(fā)展示范帶，就是習(xí)近平生態(tài)文明思想和生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶落地生根的生動(dòng)實(shí)踐[1，3- 4]。

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)與環(huán)境的控制性要素，水的承載空間決定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展空間，水利發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)，關(guān)系到支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、水旱災(zāi)害防御和資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)，關(guān)系人民生命安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與生態(tài)安全保障[5]。水利實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，一方面要趨利避害，不斷提升城鄉(xiāng)供水保障水平和洪澇干旱防御能力，確保水利工程和水治理體系良性、高質(zhì)量運(yùn)行，支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾高品質(zhì)生活；另一方面水是生態(tài)要素，水資源水生態(tài)水環(huán)境的承載能力是有限的，要堅(jiān)持以水而定、量水而行，加快促進(jìn)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展的根本遵循和內(nèi)在要求。在加強(qiáng)水系統(tǒng)治理，推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展應(yīng)始終貫穿其中，并成為根本遵循。一方面要堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌做好水土保持、地下水超采治理、受損河湖生態(tài)修復(fù)等工作，保留和擴(kuò)大河湖生態(tài)空間，維護(hù)水清岸綠的水生態(tài)體系[5]，建設(shè)美麗生態(tài)河湖；另一方面要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，建立水資源剛性約束指標(biāo)體系，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，倒逼發(fā)展規(guī)模、發(fā)展結(jié)構(gòu)、發(fā)展布局優(yōu)化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)[5]。

2 對(duì)六水統(tǒng)籌和協(xié)同治理的理解

水治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能新提升，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在治理的環(huán)境、目標(biāo)、格局、方式、能力等多方面舉措和綜合用力[6]。

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和水空間(岸線)等六大水要素的有機(jī)聯(lián)系，構(gòu)建六水統(tǒng)籌、協(xié)同治理的綜合治理新體系，必須依靠系統(tǒng)動(dòng)力，不僅要統(tǒng)籌水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和水資源管理，還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水、防災(zāi)減災(zāi)等水安全保障，統(tǒng)籌水文化、水生態(tài)空間等保護(hù)和管控要求，六水統(tǒng)籌、協(xié)同治理涵蓋了水資源開(kāi)發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護(hù)等多環(huán)節(jié)，貫穿了系統(tǒng)治水各方面和全過(guò)程，因此，水綜合治理新體系與傳統(tǒng)水治理體系的區(qū)別體現(xiàn)在生態(tài)優(yōu)先和六水統(tǒng)籌，生態(tài)優(yōu)先是水治理的前提，六水統(tǒng)籌以滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活需要為目標(biāo)，嚴(yán)守水資源剛性約束和水資源利用上線，水環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，堅(jiān)持六水統(tǒng)籌、協(xié)同治理充分體現(xiàn)了“保護(hù)與發(fā)展、整體與重點(diǎn)、長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)前、目標(biāo)與策略”等方面的辯證統(tǒng)一。

構(gòu)建綜合治理新體系是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的必然要求，是把握治水規(guī)律、實(shí)施綜合治理的根本途徑，是創(chuàng)新治水方式、完善水治理體系和提升治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，是習(xí)近平總書(shū)記在“十六字”治水思路基礎(chǔ)上，針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水治理開(kāi)出的良治藥方，體現(xiàn)了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導(dǎo)向，也是我國(guó)系統(tǒng)治水方略的豐富和拓展，具有重要思想價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

3 水綜合治理新體系總體要求

從根本宗旨思考，要以人民群眾對(duì)持久水安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、先進(jìn)水文化、優(yōu)美水空間的美好生活需要為根本目標(biāo)[7]，既要不斷提升水資源供給保障標(biāo)準(zhǔn)、保障能力、保障質(zhì)量，也要不斷提升河湖生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，建設(shè)造福人民的幸福河，支撐流域高質(zhì)量發(fā)展和滿(mǎn)足人民高品質(zhì)生活。

從問(wèn)題導(dǎo)向分析，我國(guó)水資源供需矛盾突出，缺水問(wèn)題在不同地區(qū)不同程度存在，部分河湖空間遭受擠占，部分河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、地面沉降等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題[5,8- 9]，一些地區(qū)水旱災(zāi)害頻發(fā)，水文化挖掘和傳承不夠等，針對(duì)這些問(wèn)題，要找準(zhǔn)原因，系統(tǒng)治理。

從憂(yōu)患意識(shí)考慮，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，樹(shù)立底線意識(shí)，嚴(yán)守水資源開(kāi)發(fā)利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護(hù)紅線；增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，摸清水資源供用耗排各環(huán)節(jié)、洪澇潮和干旱災(zāi)害各方面、水生態(tài)環(huán)境各要素的風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控。

從辯證思維理解，正確處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系，發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能對(duì)資源和生態(tài)環(huán)境竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不是舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展而緣木求魚(yú)，要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展[10]，水資源水環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用也是辯證統(tǒng)一的，必須通過(guò)加快推動(dòng)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型和水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

從系統(tǒng)觀念把握，治水不能就水論水，要運(yùn)用系統(tǒng)方法把握流域水循環(huán)全過(guò)程及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，推動(dòng)上中下游協(xié)同共治，強(qiáng)化國(guó)土空間管控和負(fù)面清單管理；河湖治理保護(hù)既非一日之功，也非一地之責(zé)，需持續(xù)提升跨區(qū)域、多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理能力。

因此，六水統(tǒng)籌、協(xié)同治理的基本前提是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把修復(fù)流域生態(tài)環(huán)境擺在首要位置；目標(biāo)導(dǎo)向是改善流域生態(tài)環(huán)境，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性；行動(dòng)路徑是統(tǒng)籌考慮六大水要素，構(gòu)建水綜合治理新體系；總體要求是加強(qiáng)綜合治理的系統(tǒng)性和整體性，推進(jìn)六水統(tǒng)籌協(xié)同治理。

4 水綜合治理新體系思路舉措

對(duì)標(biāo)全面推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重大戰(zhàn)略要求，在堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，構(gòu)建水綜合治理新體系等方面我國(guó)水治理方面仍存在較大差距，一是受我國(guó)水資源稟賦條件與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局不匹配，生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展之間不協(xié)調(diào)所影響，當(dāng)前部分流域和局部地區(qū)仍存在水資源短缺、水災(zāi)害頻發(fā)、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)退化、水文化缺失、水空間被擠占等問(wèn)題[11- 12]；二是受我國(guó)水利發(fā)展在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、流域間、區(qū)域間的不平衡、不充分、不協(xié)調(diào)的突出問(wèn)題影響[13]，當(dāng)前流域和區(qū)域水綜合治理缺乏整體性和系統(tǒng)性。

亟需以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，深入貫徹長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)議精神和治水新思路，準(zhǔn)確把握進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局對(duì)水治理體系和治理能力提出的新任務(wù)新要求，加快構(gòu)建六水統(tǒng)籌、協(xié)同治理綜合治理新體系，推進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展，建議主要從以下七方面完善水利工作思路舉措：

(一)構(gòu)建六水統(tǒng)籌、協(xié)同治理的綜合治理新體系。以六水統(tǒng)籌、協(xié)同治理新體系構(gòu)建為目標(biāo)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水安全保障、水資源調(diào)配、水空間管控、水文化建設(shè)等方面的聯(lián)系，建立流域綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，把握整體推進(jìn)與突出重點(diǎn)的關(guān)系，提出綜合治理新體系的建設(shè)思路、目標(biāo)、主要任務(wù)和重點(diǎn)工作。

(二)建立水資源環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)體系。一是，結(jié)合我部“三定”職能和六水統(tǒng)籌、協(xié)同治理要求，統(tǒng)籌水量、水質(zhì)、水生態(tài)、水空間等要素及其有機(jī)聯(lián)系，謀劃水資源環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)總體布局、重點(diǎn)方向和主要任務(wù)，修編全國(guó)水資源保護(hù)規(guī)劃，建立水資源環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)新體系，指導(dǎo)新時(shí)期全國(guó)水資源水環(huán)境保護(hù)工作，提升水環(huán)境水生態(tài)治理能力[14]；二是，圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略，推進(jìn)流域水資源環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)工作，包括建設(shè)長(zhǎng)江等重要河流綠色生態(tài)水系廊道，科學(xué)調(diào)整和恢復(fù)長(zhǎng)江與中下游通江湖泊江湖關(guān)系，加強(qiáng)西北和華北生態(tài)脆弱河湖差異化保護(hù)與修復(fù)，開(kāi)展重要河湖生態(tài)調(diào)度，保障生態(tài)流量并加強(qiáng)適應(yīng)性管理，以三江源、祁連山、秦嶺等水源涵養(yǎng)區(qū)為重點(diǎn)，開(kāi)展水源涵養(yǎng)和水土保持生態(tài)建設(shè)[15]。

(三)完善流域防洪減災(zāi)安全保障體系。一是，以洪水風(fēng)險(xiǎn)防控為底線，實(shí)施防洪提升工程完善防洪工程體系，加快防洪工程建設(shè)、中小河流治理、蓄滯洪區(qū)及洲灘民垸等建設(shè)；二是，強(qiáng)化預(yù)警、預(yù)報(bào)、預(yù)演、預(yù)案“四預(yù)”措施，細(xì)化完善長(zhǎng)江流域梯級(jí)調(diào)度及其他江河洪水調(diào)度方案，推進(jìn)建立流域洪水“空天地”一體化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，建設(shè)數(shù)字流域，構(gòu)建防洪除澇安全保障體系，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全[16]。

(四)建立健全水資源剛性約束制度。一是，以水資源承載力為剛性約束，推進(jìn)河流水量分配方案制定，嚴(yán)格水資源用水總量和強(qiáng)度雙控，強(qiáng)化節(jié)水效果考核評(píng)價(jià)，建立健全水資源剛性約束制度，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)；二是，完善水資源節(jié)約集約利用體系，加強(qiáng)城鄉(xiāng)污水處理和資源化利用，減少入河湖排污總量，嚴(yán)格水資源論證和取水許可管理，優(yōu)化配置生態(tài)用水，堅(jiān)決遏制不合理用水需求，逐步退還被擠占的生態(tài)用水。

(五)加快推進(jìn)國(guó)家水網(wǎng)工程建設(shè)。一是，統(tǒng)籌水災(zāi)害防控、水資源調(diào)配、水生態(tài)保護(hù)功能一體化，謀劃我國(guó)水資源戰(zhàn)略布局，推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程等一批保障區(qū)域供水安全的引調(diào)水工程建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)大西南地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略水源工程、農(nóng)村供水工程等，加快構(gòu)建國(guó)家水網(wǎng)[7]；二是，開(kāi)展國(guó)家水網(wǎng)智慧管理研究，全面增強(qiáng)流域和區(qū)域水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力、供水保障能力、戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供支撐和保障[5]。

(六)強(qiáng)化河湖岸線等水生態(tài)空間保護(hù)和管控。一是，盡快完成全國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃，做好與國(guó)土空間總體規(guī)劃的銜接，將水利基礎(chǔ)設(shè)施用地落到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”；二是，完成跨省區(qū)、跨流域重要河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃審核，指導(dǎo)省區(qū)按照水域岸線主導(dǎo)功能，統(tǒng)籌港岸、交通、景觀等多功能，分區(qū)分類(lèi)提出岸線負(fù)面準(zhǔn)入管理清單，融入國(guó)土空間管控制度體系；三是，制定并指導(dǎo)全國(guó)實(shí)施河湖岸線修復(fù)計(jì)劃，保障自然岸線比例，恢復(fù)河湖岸線生態(tài)功能。

(七)傳承和弘揚(yáng)水文化。一是，深入挖掘長(zhǎng)江、黃河等河流治水歷史價(jià)值，傳承古代治水文化，加強(qiáng)保護(hù)大運(yùn)河等水文化遺產(chǎn)，良渚文化、三星堆、白鶴梁題刻、漢口水文站等水文化遺址；二是，依托水文化資源、特色水利工程、河湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程等，弘揚(yáng)現(xiàn)代治水精神，推出一批水文化精品及宣教示范基地等水文化載體，促進(jìn)水文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，以先進(jìn)水文化引領(lǐng)水利高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先是前提，綠色發(fā)展是目標(biāo)，六水統(tǒng)籌是策略，綜合治理是路徑。堅(jiān)持六水統(tǒng)籌、協(xié)同治理是加快構(gòu)建水治理新體系和提升水治理能力，促進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展的科學(xué)指南和行動(dòng)路徑。未來(lái)一段時(shí)期是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是加快水利高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期，深入貫徹長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略決策部署，加快水綜合治理新體系的治理目標(biāo)、治理格局、治理方式等專(zhuān)項(xiàng)研究，加快落實(shí)新階段的水治理重點(diǎn)任務(wù),為全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供水利支撐保障。