基層水資源管理工作中如何實(shí)現(xiàn)“以水而定”

王曉波，鄒兵兵，馬 琳

(齊齊哈爾市水資源中心，黑龍江 齊齊哈爾 161005)

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)保證。任何一個(gè)國家和地區(qū)的存在及發(fā)展都離不開水資源。水資源時(shí)空分布不均，人均水資源占有量764 m3，僅為全國的三分之一，這是制約齊齊哈爾市發(fā)展的基本水情，如何利用有限的水資源保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展是水資源管理工作者面臨的重大課題。要想解決好這個(gè)問題，就要深入貫徹落實(shí)中央提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水新思路。特別是城市發(fā)展要堅(jiān)決落實(shí)“四定”要求，即“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，要因水而定，量水而行。

1 齊齊哈爾市水資源概況

1.1 自然概況

齊齊哈爾市，位于黑龍江省西部，地處松嫩平原，處在黑、吉、蒙三省區(qū)交界地帶，東臨綏化市和大慶市，西靠內(nèi)蒙古呼倫貝爾市，南與吉林省白城市毗鄰，北與黑河市、大興安嶺地區(qū)接壤，距省會(huì)哈爾濱市359 km，距中俄口岸城市黑河市483 km。齊齊哈爾市下轄七區(qū)一市八縣，是黑龍江省第二大城市，是國家重要的裝備工業(yè)基地、商品糧基地和畜牧業(yè)基地。相繼榮獲中國綠色食品之都、中國魅力城市、中國十佳食品安全城市和國家歷史文化名城等多項(xiàng)殊榮。

1.2 水資源概況

齊齊哈爾市境內(nèi)的河流屬松花江水系，流域面積50 km2以上的河流278條。嫩江干流由北向南縱貫本區(qū)，境內(nèi)長度400 km。嫩右主要支流有諾敏河、阿倫河、音河、雅魯河、綽爾河等；嫩左支流有訥謨爾河、烏裕爾河、雙陽河及呼蘭河水系支流通肯河。

肯河共九大支流，統(tǒng)稱為“一江九河”。較大的湖泡有克欽湖、九道溝、扎龍自然保護(hù)區(qū)、哈拉海甸子等季節(jié)性湖泡，常年水面面積在1 km2以上的湖泡59個(gè)。嫩江干流及7條主要支流(諾敏河、阿倫河、音河、雅魯河、綽爾河、訥謨爾河及烏裕爾河)自區(qū)外流入本區(qū)，水量充沛，為本區(qū)利用過境地表水提供了充足的水源，多年平均過境水量約為200億m3。

根據(jù)黑龍江省水資源綜合規(guī)劃，齊齊哈爾多年平均本地水資源總量為42.43億m3，其中，地表水資源量為19.78億m3，地下水資源量32.8億m3，重復(fù)量10.15億m3，地表水與地下水比為0.60∶1。齊齊哈爾市人均水資源占有量801 m3，為全國的1/3，每公頃耕地平均水資源占有量1880.75 m3，僅為全國的1/12，低于黑龍江省的平均水平。齊齊哈爾市水資源區(qū)域分布不均，嫩右地區(qū)地表水、地下水均多，而嫩左的高平原特別是烏雙流域水資源較貧乏。

1.3 水資源工作中面臨的問題

作為一名基層的水資源工作者，面對(duì)本地的水資源狀況及工作中遇到的實(shí)際情況，經(jīng)深入思考總結(jié)具體工作中的癥結(jié)所在。

1.3.1 思想上不夠重視，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整脫離水資源實(shí)際

受傳統(tǒng)思維和本位主義思想影響，部分地方及行業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)干部沒有充分認(rèn)識(shí)到水資源的剛性約束作用，尚未充分理解保護(hù)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證關(guān)系，只考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和部門利益，忽視產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要與水資源承載能力相匹配，只考慮經(jīng)濟(jì)效益的粗放的發(fā)展方式仍然存在。近年來，齊市地區(qū)在種植結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，不考慮水資源狀況，各縣區(qū)都大力發(fā)展水稻種植，鼓勵(lì)農(nóng)民旱改水，導(dǎo)致有些縣區(qū)的水資源承載能力趨于超載。

1.3.2 對(duì)區(qū)域水資源情況不掌握

部分地方領(lǐng)導(dǎo)及行業(yè)部門對(duì)本地區(qū)水資源情況沒有深入細(xì)致地了解，不考慮地區(qū)水資源條件是否具備，盲目地制定各種行業(yè)或園區(qū)規(guī)劃及優(yōu)惠政策，導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展布局與水資源承載能力不協(xié)調(diào)，引發(fā)區(qū)域水資源超載和供需平衡緊張。甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)不從科學(xué)出發(fā)，不考慮供水和排水是否具備條件，硬性選定項(xiàng)目落戶地址，導(dǎo)致企業(yè)取退水困難，要花費(fèi)巨大的人力、財(cái)力去解決實(shí)際問題。

1.3.3 規(guī)劃水資源論證開展的不到位

規(guī)劃水資源論證是落實(shí)“以水而定”的重要抓手，而實(shí)際情況確是工作中找不到這個(gè)抓手。很多縣區(qū)的園區(qū)規(guī)劃較早，在編制規(guī)劃設(shè)計(jì)前期未進(jìn)行規(guī)劃水資源論證。全市現(xiàn)有國家級(jí)開發(fā)區(qū)1個(gè)，省級(jí)開發(fā)區(qū)7個(gè)，享受省級(jí)開發(fā)區(qū)政策的4個(gè)。而其中只有6個(gè)已經(jīng)完成或正在開展園區(qū)規(guī)劃水資源論證，其余的尚未開展。在制定各專項(xiàng)規(guī)劃如國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等各類專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)沒有有效考慮水資源情況，沒有做好總體與專項(xiàng)、歷史與未來的有效對(duì)接，單純講求局部利益，未考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件，盲目擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模、建設(shè)項(xiàng)目，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局不合理等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

1.3.4 沒有充分發(fā)揮價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用

沒有建立地區(qū)水資源開發(fā)利用獎(jiǎng)懲制度，再加上水資源費(fèi)價(jià)格相對(duì)較低，取用地下水用于工商業(yè)0.70元/m3，洗車、洗浴等高耗水行業(yè)4.00元/m3，其它取水0.40元/m3，這么低的水資源費(fèi)根本調(diào)動(dòng)不了用戶節(jié)約用水的積極性。而已經(jīng)制定的累進(jìn)加價(jià)或階梯水價(jià)的價(jià)差不僅偏保守且執(zhí)行困難，難以通過價(jià)格杠桿的調(diào)解，提升用戶對(duì)水資源的節(jié)約保護(hù)意識(shí)。

1.3.5 工業(yè)節(jié)水資金投入不足，水的重復(fù)利用率不高

齊齊哈爾市工業(yè)節(jié)水現(xiàn)狀是資金投入嚴(yán)重不足，受經(jīng)濟(jì)條件限制在工業(yè)節(jié)水方面政府基本無投入，單純依靠企業(yè)自發(fā)行為，政府對(duì)節(jié)水激勵(lì)引導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)作用沒有發(fā)揮出來?；谕度氘a(chǎn)出比不高，再加上現(xiàn)有各種約束機(jī)制力度不夠，導(dǎo)致用水戶優(yōu)化生產(chǎn)工藝、開展節(jié)水技術(shù)改造的積極性不高，不能有效地增加水的重復(fù)利用量，目前工業(yè)用水重復(fù)利用率只達(dá)到60%左右，與先進(jìn)地區(qū)差距較大。

1.3.6 對(duì)水資源管理工作重視不到位

部分地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水資源管理工作重要性認(rèn)識(shí)不到位，重視程度不夠，在機(jī)構(gòu)改革中甚至取消了縣區(qū)級(jí)水行政主管部門，2019年齊市地區(qū)13個(gè)縣(市)區(qū)只有訥河市和梅里斯區(qū)保留了水務(wù)局，其它縣區(qū)將水務(wù)局合并到農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，更別說是水資源管理機(jī)構(gòu)的嚴(yán)重缺失、工作人員短缺，基層開展工作難度很大，財(cái)力、物力、人力嚴(yán)重缺乏，工作處于應(yīng)付狀態(tài)。

1.3.7 對(duì)基礎(chǔ)工作的投入不到位

一是基層對(duì)于本地區(qū)水資源基礎(chǔ)信息的掌握不到位，比如區(qū)域水資源開發(fā)利用規(guī)劃報(bào)告，地市級(jí)最新版是2005年編制的，而縣區(qū)基本都是2001年編制的，基礎(chǔ)資料更新不及時(shí)，不能與現(xiàn)狀相匹配，導(dǎo)致不能提出科學(xué)的高適用性的水資源優(yōu)化配置方案，不利于區(qū)域水資源的開發(fā)利用。二是用水計(jì)量投入嚴(yán)重不足，各縣區(qū)計(jì)量設(shè)施短缺，特別是農(nóng)業(yè)用水除大型灌區(qū)外，地下水基本無計(jì)量。計(jì)量是節(jié)水的基礎(chǔ)，計(jì)量設(shè)施安裝率較低，無法獲得準(zhǔn)確的用水量，不利于計(jì)劃用水節(jié)約用水工作的開展。

2 水資源管理工作中如何實(shí)現(xiàn)“以水而定”

2.1 什么是“以水而定”

“以水而定”中的“水”，是指“水資源水環(huán)境承載能力”，具體是包括水資源的量、質(zhì)和水生態(tài)；“以水而定”中的“定”，是決定，引申為“約束倒逼”和“優(yōu)化提升”，從供需雙向發(fā)力進(jìn)行約束，在需求側(cè)是指制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)要著重考慮區(qū)域水資源水環(huán)境的承載能力，在供給側(cè)是要求科學(xué)合理配置、調(diào)度、管理水資源?！耙运ā保褪菍⑺Y源基礎(chǔ)情況，作為剛性約束落實(shí)到社會(huì)生活的方方面面，統(tǒng)籌考慮水資源、水生態(tài)、水環(huán)境條件與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)條件相結(jié)合，根據(jù)水資源水環(huán)境承載能力，合理規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成、人口規(guī)模、土地使用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

2.2 實(shí)現(xiàn)“以水而定”的總體思路

落實(shí)“以水而定”，首先考慮的是“節(jié)水優(yōu)先”，轉(zhuǎn)變思想觀念，將節(jié)水在水資源管理、規(guī)劃計(jì)劃、工程建設(shè)等各方面優(yōu)先體現(xiàn)和統(tǒng)籌考慮，全面實(shí)現(xiàn)對(duì)取水、用水、排水的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，依法糾正無許可取用水、開采深層地下水、浪費(fèi)水等不合法不合規(guī)的水資源開發(fā)利用行為?；咀裱恰翱臻g均衡”，堅(jiān)持人水和諧發(fā)展，以水資源的可利用量和水環(huán)境承載量為底線，嚴(yán)格控制用水總量、用水效率，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、社會(huì)布局等。核心任務(wù)是“系統(tǒng)治理”，從上到下，加大投入，提升對(duì)水資源和水環(huán)境的監(jiān)督、管理工作力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與城市、人口、社會(huì)布局的優(yōu)化調(diào)整，維護(hù)人與自然的和諧共生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)和諧運(yùn)行。關(guān)鍵抓手是“兩手發(fā)力”，既要加強(qiáng)法制保障與制度約束、又要進(jìn)行體制與機(jī)制的改革創(chuàng)新、增強(qiáng)能力建設(shè)與科技支撐、有效利用監(jiān)督考核與責(zé)任追究，全面加強(qiáng)水資源的監(jiān)管力度，優(yōu)化配置水資源、加強(qiáng)用水管理，充分發(fā)揮政府管理引導(dǎo)監(jiān)督作用；又要充分運(yùn)用市場(chǎng)手段，利用價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)高效節(jié)水，降低不合理的用水需求?！耙运ā钡母灸繕?biāo)是以水資源的可持續(xù)利用、良好的水生態(tài)水環(huán)境條件支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

2.3 落實(shí)“以水而定”的努力方向及政策工具

結(jié)合齊市地區(qū)的實(shí)際情況，如何將“以水而定”貫徹落實(shí)到水資源管理工作中，給出今后的工作方向及進(jìn)一步優(yōu)化強(qiáng)化的政策工具。

2.3.1 提高認(rèn)識(shí)，平衡產(chǎn)業(yè)調(diào)整與水資源承載力的關(guān)系

通過學(xué)習(xí)強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志和基層具體工作人員對(duì)習(xí)近平總書記提出的生態(tài)文明思想和新時(shí)代治水思路的理解，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享和以水而定、量水而行的發(fā)展理念。堅(jiān)持“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的原則，充分考慮水資源水生態(tài)環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局及規(guī)劃社會(huì)發(fā)展方向。對(duì)于水資源處于超載邊緣的縣區(qū)，嚴(yán)格控制旱改水，適度調(diào)整水稻種植增長速度，嚴(yán)禁只注重地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和部門利益，而忽略水資源水生態(tài)承載能力的現(xiàn)象發(fā)生。

2.3.2 加強(qiáng)水資源論證工作力度，強(qiáng)化水資源的剛性約束作用

加強(qiáng)規(guī)劃水資源論證和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作，對(duì)于尚未開展規(guī)劃水資源論證的園區(qū)限期整改，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目要將水資源論證審查結(jié)果做為項(xiàng)目申報(bào)的前提條件，強(qiáng)化水資源的剛性約束作用，對(duì)于水資源論證審查未通過的項(xiàng)目禁止建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證中的各項(xiàng)保護(hù)措施，使有限的水資源成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有利支撐。

2.3.3 加大基礎(chǔ)工作的投入，提升科學(xué)化管理水平

一是加強(qiáng)基礎(chǔ)科研工作的投入，增加監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，及時(shí)了解水資源的水質(zhì)、水量、水環(huán)境變化情況，定期編制區(qū)域水資源開發(fā)利用規(guī)劃，為區(qū)域水資源承載能力、水生態(tài)保護(hù)與治理等提供第一手資料，為水資源優(yōu)化配置方案和科學(xué)編制調(diào)度計(jì)劃打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是加大節(jié)水資金的投入，鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)采用節(jié)水工藝與節(jié)水設(shè)備，研究節(jié)水機(jī)制的創(chuàng)新，建立合同節(jié)水機(jī)制，對(duì)于水稻種植大縣，積極推廣水田控灌技術(shù)，大幅度減少水田灌溉水量，提高水資源利用效率。三是加大計(jì)量設(shè)施安裝的投入，通過取水口核查整改，完成規(guī)模以上取水口的計(jì)量設(shè)施安裝，切實(shí)提高水資源計(jì)量監(jiān)控能力及信息化水平。

2.3.4 強(qiáng)化機(jī)構(gòu)人員等管理隊(duì)伍建設(shè)，提升水資源管理水平

利用省編制委員會(huì)對(duì)齊市地區(qū)的優(yōu)惠政策，抓住機(jī)會(huì)積極爭取，建立健全縣區(qū)水資源管理機(jī)構(gòu)，配齊配備專業(yè)技術(shù)人員，確保一支專業(yè)高效的水資源管理隊(duì)伍，努力踐行“忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)、科學(xué)、求實(shí)、創(chuàng)新”的水利精神。

2.3.5 加強(qiáng)立法工作，讓水資源管理工作有所遵循

利用地方立法權(quán)限，及時(shí)修改《齊齊哈爾市水資源管理?xiàng)l例》，盡早出臺(tái)《齊齊哈爾市節(jié)約用水條例》，建立完善的水資源及節(jié)水法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)依法治水、依法管水、依法用水。

2.3.6 加強(qiáng)水政監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，提升水政執(zhí)法能力和水平

深入貫徹落實(shí)省水利廳文件精神，加強(qiáng)水政執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法裝備的配備和執(zhí)法保障，解決部分縣區(qū)水利部門多機(jī)構(gòu)對(duì)外執(zhí)法，執(zhí)法力量分散、違法執(zhí)法和執(zhí)法擾民等問題，解決部分地區(qū)對(duì)重大典型水事違法問題發(fā)生發(fā)展制止懲處嚴(yán)重滯后，影響水法規(guī)和水行政執(zhí)法公信力的問題，促進(jìn)執(zhí)法能力的提升，做到依法管水治水。

基層水資源工作任重而道遠(yuǎn)，工作中要時(shí)刻牢記總書記的指示，堅(jiān)持以水而定、量水而行，把水資源作為最大的剛性約束，堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的“四定”原則，做到人水和諧共處，使有限的水資源成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有利支撐。