鹿特丹公約對我國農(nóng)藥出口的影響及對策建議

武麗輝，曲甍甍，吳厚斌，白小寧

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所，北京 100125)

《關(guān)于在國際貿(mào)易中對某些危險化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》，簡稱《鹿特丹公約》，其目標是加強各國在國際貿(mào)易中對危險化學(xué)品進行信息交流，促進各方分擔責任和開展合作，推動無害環(huán)境方式使用，保護人類健康和環(huán)境。公約在一定程度上分攤了農(nóng)藥國際貿(mào)易的責任，進口國更多了解其危害信息，但近年來隨著履約的不斷深入，公約發(fā)揮的作用超出了事先知情同意程序的范圍，已成為全球化學(xué)品或農(nóng)藥禁限用的風(fēng)向標。我國是農(nóng)藥生產(chǎn)、出口大國，每年農(nóng)藥產(chǎn)量的六成左右用于出口。公約是一把 “雙刃劍”，它既有助于我國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)升級，又可能會阻礙我國農(nóng)藥出口，農(nóng)藥行業(yè)要密切關(guān)注公約的管控方向，按照公約要求，準備充分的事先知情同意相關(guān)資料，應(yīng)對公約可能對農(nóng)藥出口造成的影響。

1 《鹿特丹公約》簡介

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)與聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)自上世紀80年代開始訂立和推動實施自愿性信息交流方案，先后制定了《國際農(nóng)藥供銷與使用行為守則》、《關(guān)于國際貿(mào)易中化學(xué)品資料交流的倫敦準則》，在此基礎(chǔ)上，UNEP和 FAO共同訂立了事先知情同意程序(Prior Informed Consent, PIC)并聯(lián)合實施。1998年3月，各國通過談判確定了《關(guān)于在國際貿(mào)易中對某些危險化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的公約》案文，1998年9月10日，此案文在于鹿特丹舉行的一次全權(quán)代表大會上通過，并開放供簽署，并于2004年2月24日正式生效。因此，公約也以首次通過案文的會議舉辦地命名，稱為《關(guān)于在國際貿(mào)易中對某些危險化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》，簡稱《鹿特丹公約》。

公約正文共30條，6個附件。核心內(nèi)容是禁用或嚴格限用化學(xué)品的程序、極為危險的農(nóng)藥制劑的程序，附件3所列化學(xué)品進口和出口的相關(guān)義務(wù)，將化學(xué)品列入附件3和從附件3刪除的程序等。此外，公約條款還規(guī)定了各國資料交流、國際技術(shù)援助，以及不遵守和爭端的解決等。公約秘書處由聯(lián)合國環(huán)保署(UNEP)和糧農(nóng)組織(FAO)共同組建，負責召開締約方大會和化學(xué)品審查委員會，并為締約方履約提供幫助，協(xié)調(diào)地區(qū)和國家間的合作。

截止目前，公約共有161個締約方，公約文本于2019年最新修訂。我國于 1999年8月24日簽署公約案文，于2004年12月29日經(jīng)第十屆全國人大第十三次會議審議批準，2005年3月22日，中國政府向聯(lián)合國交存了公約批準書，2005年6月20日公約對我國正式生效。

2 《鹿特丹公約》的運行機制

《鹿特丹公約》的主要機構(gòu)有公約秘書處、指定的國家主管部門、化學(xué)品評審委員會、締約方大會等。

2.1 鹿特丹公約秘書處 由UNEP執(zhí)行主任和FAO總干事共同履行職責。一是為締約方大會及其附屬機構(gòu)的會議做出安排，并向它們提供所需的服務(wù)；二是根據(jù)要求，便利協(xié)助締約方、特別是發(fā)展中國家締約方和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家締約方實施本公約；三是確保與其它有關(guān)的國際組織的秘書處進行必要的協(xié)調(diào)；四是在締約方大會的全面指導(dǎo)下，達成有效履行其職責可能需要的行政和合同安排；五是履行本公約規(guī)定的其它秘書處職責以及締約方大會可能確定的其它職責。從秘書處的職責可以看出，秘書處召集各締約方開展公約相關(guān)的活動與信息交流，并將相關(guān)信息在全球公布和共享。

2.2 指定的國家主管部門(DNAs) 加入公約的締約方，會設(shè)立公約的官方聯(lián)絡(luò)點，并指定國家主管部門(DNAs)通常為負責農(nóng)藥或工業(yè)化學(xué)品管理和政策制定的政府部門，官方聯(lián)系點和指定的國家主管部門是秘書處就履約相關(guān)技術(shù)事宜聯(lián)系的主要聯(lián)絡(luò)點。公約規(guī)定，各締約方應(yīng)指定一個或數(shù)個國家主管部門,國家主管部門應(yīng)獲得授權(quán),在行使本公約所規(guī)定的行政職能時代表締約方行事。各締約方應(yīng)確保國家主管部門有足夠的資源以有效地履行其職責。各締約方應(yīng)在國家主管部門的名稱和地址有變動時立即通知秘書處。

DNAs需要不定期將本國嚴格限用或禁用的產(chǎn)品信息，以“最后管制行動通知”的形式提交給公約秘書處。最后管制行動通知的內(nèi)容包括產(chǎn)品信息的基本資料，禁用和嚴格限用的管制文件、生效日期、風(fēng)險評估資料、相關(guān)替代品等。秘書處對DNAs發(fā)送的最后管制行動通知進行初步審核后(主要審閱資料的完整性)，將所有締約方DNAs的最后管制行動信息每半年整理一次，發(fā)布PIC簡訊。

2.3 化學(xué)品審查委員會(CRC) 化學(xué)品審查委員會(CRC)是在第一次締約方大會上設(shè)立的附屬機構(gòu)，行使公約在對化學(xué)品和農(nóng)藥的技術(shù)資料審查任務(wù)。公約將所有加入的締約方分成了7個區(qū)域：歐洲、亞洲、非洲、拉美和加勒比地區(qū)、中東、北美、西南太平洋。CRC委員會由來自PIC七個區(qū)域的31名成員組成，CRC會議每年舉行一次，一般在9月或10月舉行。

秘書處收到并審閱2份來自不同PIC區(qū)域國家的同一化學(xué)品的最后管制行動通知，并認為是完整的。秘書處就會將這兩份最后管制行動通知及所附資料送交化學(xué)品審查委員會(CRC)審核，CRC審核通過后，擬定該化學(xué)品的決定指導(dǎo)文件，并建議在締約方大會(COP)上審議將其列入附件3。

2.4 締約方大會(COP) 締約方大會(COP)是公約締約方參加的進行事項表決的會議，每2年舉行一次，最近一次COP會議在2019年5月舉行，下次會議將在2021年舉辦。鹿特丹公約締約方大會的議事規(guī)則，尤其是有關(guān)物質(zhì)增列等實質(zhì)性問題決策的條款，目前采用協(xié)商一致的方式解決，也有締約方國家提出了將這一方案修改為三分之二多數(shù)決策，對此各締約方討論激烈。公約附件三列表化學(xué)品或農(nóng)藥的增列問題，也一直是締約方爭論的焦點，COP會議上，由所有締約方政府組成的代表團參加大會，并以協(xié)商一致的方式核準CRC的建議文件，以及其他公約事項。如果某一物質(zhì)的決定指導(dǎo)文件在大會上未通過，將留在下次締約方會議上再次討論。

3 公約締約方的責任與義務(wù)

公約的核心內(nèi)容是對列入公約清單的化學(xué)品，采用事先知情同意程序(PIC)，對危險化學(xué)品資料進行交流。從日常遵約的角度，締約方的責任與義務(wù)有三項。

3.1 締約方在國內(nèi)對某一化學(xué)品禁用或嚴格限用后要及時通知秘書處 秘書處程禁用或嚴格限用的行為為“最后管制行動”，就這一行為給秘書處發(fā)送的通知，稱為“最后管制行動通知”。公約規(guī)定：各締約方應(yīng)在本公約對其生效之日將屆時已生效的最后管制行動書面通知秘書處；采取最后管制行動的各締約方應(yīng)將此類行動書面通知秘書處，這一通知應(yīng)盡早發(fā)出、且在任何情況下不得遲于最后管制行動生效后九十天,如有附件一所需提供的資料,則應(yīng)包括這類資料。

3.2 締約方出口公約附件3列表化學(xué)品或農(nóng)藥時，要遵循進口國的“進口決定” 目前附件三列表中有49種/類化學(xué)品，其中35類為農(nóng)藥，占到整個名單的7成左右(詳細的名單列表可在公約網(wǎng)站查詢，http://www.pic.int/TheConvention/Chemicals/AnnexIIIChemicals/tabid/1132/language/en-US/Default.aspx)。締約方大會核準通過后，秘書處將增列化學(xué)品的資料送交給締約方，締約方在收到秘書處的資料后，應(yīng)在9個月內(nèi)就該化學(xué)品的進口決定回復(fù)給秘書處。進口決定的回復(fù)可以是最后決定，也可以是臨時決定。決定內(nèi)容一般有3種：同意進口、不同意進口、同意在特定條件下進口。我國是農(nóng)藥出口大國，附件三列表農(nóng)藥在我國大多已經(jīng)禁止，目前在我國生產(chǎn)、使用和進出口貿(mào)易的有甲草胺、涕滅威、克百威、敵百蟲、甲拌磷5種。

3.3 締約方出口本國已經(jīng)禁用或嚴格限用的化學(xué)品或農(nóng)藥到另一締約方時，向進口締約方發(fā)送出口通知 公約規(guī)定：在采取相應(yīng)的最后管制行動之后,該化學(xué)品的出口通知應(yīng)在其首次出口之前發(fā)出。此后,出口通知應(yīng)在任何日歷年內(nèi)的首次出口之前發(fā)出；在出口締約方采取了一項導(dǎo)致該化學(xué)品的禁用或嚴格限用狀況發(fā)生重大變化的最后管制行動后,該出口締約方應(yīng)發(fā)出經(jīng)過更新的出口通知；進口締約方應(yīng)確認在采取最后管制行動后收到的首次出口通知。出口締約方如果在發(fā)出出口通知30天之內(nèi)未收到此種確認,則應(yīng)發(fā)出第二次通知。出口締約方應(yīng)做出合理努力,以確保進口締約方收到第二次通知。目前我國已經(jīng)禁止或嚴格限用的化學(xué)品，保留了繼續(xù)出口的品種有百草枯、甲磺隆、2,4-滴丁酯、溴甲烷、殺撲磷等5種。

4 公約對農(nóng)藥出口的影響分析

4.1 農(nóng)藥行業(yè)在履約中的職責 我國是農(nóng)藥生產(chǎn)、出口大國，每年農(nóng)藥產(chǎn)量的六成左右用于出口。目前，我國出口的農(nóng)藥品種中有10個是公約履約產(chǎn)品。其中，公約附件三列表農(nóng)藥有甲草胺、涕滅威、克百威、敵百蟲、甲拌磷5種；我國禁用或嚴格限用農(nóng)藥仍在出口的有百草枯、甲磺隆、2,4-滴丁酯、溴甲烷、殺撲磷等5種。2020年1月9日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所發(fā)布了《關(guān)于在辦理農(nóng)藥出口通知單工作中進一步加強鹿特丹公約履約程序的注意事項》，明確了企業(yè)在辦理履約產(chǎn)品的放行單時，需要補充提交相應(yīng)的履約材料。一是對附件三列表產(chǎn)品，進口國已有“進口決定”，按照進口國的要求提供材料；進口國尚無進口決定的，企業(yè)應(yīng)提供該農(nóng)藥品種在進口國的農(nóng)藥登記證明或進口國允許進口該農(nóng)藥產(chǎn)品的證明材料。二是對我國禁用或嚴格限用產(chǎn)品，企業(yè)提供出口通知所需的相關(guān)材料。

4.2 履約產(chǎn)品放行單2020年辦理情況分析 截止目前，2020年共辦理履約放行單數(shù)量16 898單，占總放行單數(shù)(199 475)8.5%(圖1)。從通過率來看，辦理的16 898單中， 通過了15 258單；從辦理類型看，公約附件三列表產(chǎn)品3 266單，國內(nèi)禁用產(chǎn)品13 632單(圖2)；從辦理品種數(shù)量來看，附件三列表產(chǎn)品辦理數(shù)量依次為甲草胺、克百威、敵百蟲、涕滅威、甲拌磷(圖3)；國內(nèi)禁用產(chǎn)品辦理數(shù)量依次為百草枯、甲磺隆、2,4-D丁酯、殺撲磷、溴甲烷(圖4)。

圖3 附件三列表品種放行單辦理數(shù)量圖4 國內(nèi)禁用品種放行單辦理數(shù)量

4.3 公約對農(nóng)藥出口的直接影響分析 對于現(xiàn)階段的農(nóng)藥行業(yè)，公約是一把潛在的“雙刃劍”，它既可能有助于我國農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)升級，又可能會阻礙當前我國農(nóng)藥出口，對農(nóng)藥進出口貿(mào)易產(chǎn)生負面影響。一是對于附件三列表農(nóng)藥，大部分的締約方都提交了不同意進口，或在一定條件下方可進口，直接提交“同意進口”的締約方鳳毛麟角。2020年12月12日，公約秘書處在公約網(wǎng)站更新了多個締約方針對列入公約附件三的化合物提交的進口決定，涉及甲草胺、涕滅威、克百威、甲拌磷、敵百蟲等多個農(nóng)藥品種的進口決定大部分為“不同意進口”。如哥斯達黎加等國“不同意進口”甲草胺和涕滅威；圣基茨和尼維斯聯(lián)邦和阿聯(lián)酋等國“不同意進口”克百威；智利、哥倫比亞、卡塔爾、馬來西亞、塞爾維亞等國“不同意進口”甲拌磷；智利和阿聯(lián)酋等國“不同意進口”敵百蟲。二是對于國內(nèi)禁用農(nóng)藥的出口時，向進口國發(fā)送出口通知，進口國在回復(fù)時對某些品種明確表態(tài)拒絕。如2020年，就有馬來西亞、越南、泰國等國家在回復(fù)出口通知時，明確了不再進口百草枯。

4.4 公約對農(nóng)藥行業(yè)的潛在影響分析 公約在一定程度上分攤了農(nóng)藥國際貿(mào)易的責任，讓化學(xué)品和農(nóng)藥的進口國更多了解其危害信息，對全球的環(huán)境保護起到了積極的推動作用。但在履約的過程中，公約的作用也有可能被放大，超出了公約的程序范圍。很多發(fā)展中國家或經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，既沒有農(nóng)藥生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，又具有薄弱的農(nóng)藥分險評估能力，往往會以公約的管控為風(fēng)向標，采取特別謹慎的態(tài)度，即一律采取禁用措施。在締約方大會上，多個國家表示，如果某一個產(chǎn)品列入了公約附件3，就會在國內(nèi)對其進行禁用的管控措施，因此，在一定程度上，放大了附件三列表的危害，加快該產(chǎn)品在全球的禁限用進程，導(dǎo)致了農(nóng)藥禁限用的蝴蝶效應(yīng)顯現(xiàn)。

5 我國農(nóng)藥行業(yè)履約的對策分析

5.1 跟蹤公約動態(tài)，加大行業(yè)宣傳 生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部是鹿特丹公約的官方聯(lián)系點，生態(tài)環(huán)境部化學(xué)品司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥檢定所分別作為化學(xué)品和農(nóng)藥的DNA，負責履約的日常和技術(shù)工作，我國自2005年加入公約，每年派員參加化學(xué)品評審委員會和締約方大會，并推選了化學(xué)品評審委員會的專家，在國際談判、履約等方面積累了豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗，形成了由生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、外交部、工信部、應(yīng)急消防部等多部門分工協(xié)會的履約機制。但公約在行業(yè)內(nèi)的宣傳還遠遠不夠，農(nóng)藥企業(yè)對公約規(guī)則還不夠熟悉，因此，建議在國家層面履約的基礎(chǔ)上，加強各個行業(yè)的研究，在行業(yè)內(nèi)進行宣傳，讓履約成為全行業(yè)共同關(guān)注的話題，大家都能獻計獻策，共同做好公約的及時跟蹤，及時了解公約最新進展，做好行業(yè)預(yù)警，盡早做好應(yīng)對。

5.2 科技創(chuàng)新催生發(fā)展動能，及時做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 2020年8月24 日，習(xí)近平總書記指出，以科技創(chuàng)新催生發(fā)展動能，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，是形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體的關(guān)鍵，走出一條依靠創(chuàng)新的驅(qū)動型增長道路。我國是農(nóng)藥生產(chǎn)大國，但農(nóng)藥品種大多是過專利期產(chǎn)品，農(nóng)藥行業(yè)科技創(chuàng)新不夠，每年登記的農(nóng)藥創(chuàng)制產(chǎn)品占比不高。以履約為契機，發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體作用，做好老產(chǎn)品的省級，和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作。我國出口農(nóng)藥占到農(nóng)藥產(chǎn)量的六成以上，快速增長的全球農(nóng)藥市場需求成為拉動科技創(chuàng)新根本力，農(nóng)藥創(chuàng)新資源會有更廣闊發(fā)展空間。最近幾年，中國農(nóng)藥企業(yè)已經(jīng)躋身全球農(nóng)藥行業(yè)先列，但由于創(chuàng)新技術(shù)的缺失，我國大多農(nóng)藥企業(yè)仍處于產(chǎn)業(yè)鏈中下游，產(chǎn)品的附加值低，科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是應(yīng)對公約影響的根本所在。