后疫情時(shí)期中日韓應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件合作機(jī)制研究

朱暉 　劉曉陽(yáng)

[關(guān)鍵詞] 后疫情;東北亞合作機(jī)制;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;國(guó)際法;應(yīng)急處理

[中圖分類(lèi)號(hào)] R184 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-2007（2021）02-070-08

2019年是中日韓三國(guó)合作啟動(dòng)的20周年。20多年來(lái)，三國(guó)建立了多個(gè)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和對(duì)話機(jī)制，成為三國(guó)深化合作的主要平臺(tái)。在2019年12月24日于成都召開(kāi)的第八次中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議確定了三國(guó)未來(lái)10年合作發(fā)展的八大方向。

在此基礎(chǔ)上，三國(guó)將更加深入交流合作公共衛(wèi)生及重大疫情的應(yīng)對(duì)，其中官方的高級(jí)別會(huì)議有助于形成重要的法律文件，也可以推動(dòng)民間的交流合作。

同時(shí)在此次的新冠肺炎疫情爆發(fā)后，中日韓三國(guó)政府不僅在物資方面相互援助，而且在抗疫經(jīng)驗(yàn)上相互交流。由于中日韓三國(guó)有著相近的地理位置、相似的文化淵源和共同的發(fā)展需求，因此在后疫情時(shí)期可以借助在疫情期間已形成的合作機(jī)制，不斷深化合作模式，拓展合作途徑，以更好地應(yīng)對(duì)后疫情時(shí)期突發(fā)的公共衛(wèi)生事件。

一、合作的國(guó)際法基礎(chǔ)

（一）有關(guān)防控傳染病的國(guó)際公約

有關(guān)防控傳染病的國(guó)際公約主要是《國(guó)際衛(wèi)生條例》，其源于1926年第13次國(guó)際衛(wèi)生會(huì)議通過(guò)的《國(guó)際衛(wèi)生公約》。2003年由于非典型肺炎的傳播，條例中增添了緊迫性一項(xiàng)。2004年1月和9月，世界衛(wèi)生組織又先后兩次提出《世界衛(wèi)生條例》修訂草稿，廣泛征求各成員國(guó)意見(jiàn);2004年3月至2005年5月，WHO（世界衛(wèi)生組織）先后召開(kāi)各區(qū)域會(huì)議和兩次政府間工作組會(huì)議，磋商修訂《國(guó)際衛(wèi)生條例》;2005年5月，第58屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過(guò)了《國(guó)際衛(wèi)生條例》的修訂。

新的《國(guó)際衛(wèi)生條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2007年6月15日生效。[1]（68～70）新《條例》在第二編中規(guī)定了信息和公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施，具體規(guī)定了傳染病的監(jiān)測(cè)和通報(bào)、

信息核實(shí)和提出建議、傳染病的檢疫措施、突發(fā)事件的處理程序以及相互合作和援助機(jī)制，全方位規(guī)范了重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置?！稐l例》擴(kuò)大了監(jiān)測(cè)和通報(bào)的對(duì)象范圍及信息來(lái)源，但由于該條例的執(zhí)行主體是各主權(quán)國(guó)家，是否向外界透露以及如何開(kāi)展合作由其自行選擇，各國(guó)的做法各不相同。

此外，新《條例》首次強(qiáng)調(diào)了國(guó)家公共衛(wèi)生能力的建設(shè)，對(duì)締約國(guó)發(fā)展、加強(qiáng)和保持其發(fā)現(xiàn)、評(píng)估、通報(bào)事件的能力建設(shè)提出了期限要求，需要在條例生效的五年內(nèi)完成。其中，《條例》第二編第7條規(guī)定了在出乎預(yù)料或不尋常公共衛(wèi)生事件期間的信息共享，由締約國(guó)向世界衛(wèi)生組織提供疾病信息，之后經(jīng)世界衛(wèi)生組織進(jìn)行信息分析，再向世界通告。

（二）其他應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的條約

1.《國(guó)聯(lián)盟約》

在第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后成立的“國(guó)際聯(lián)盟”，也曾把健康和衛(wèi)生問(wèn)題納入其工作議程。如《國(guó)聯(lián)盟約》的第23條規(guī)定，成員國(guó)“將努力采取措施，加強(qiáng)對(duì)疾病防治和控制領(lǐng)域的合作”。同時(shí)，成立衛(wèi)生問(wèn)題辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。[2]（11～33）

2. 《奧斯陸部長(zhǎng)宣言》和《全球衛(wèi)生和對(duì)外政策》

2007年3月20日，巴西、法國(guó)、印度尼西亞等七國(guó)外長(zhǎng)在奧斯陸召開(kāi)專門(mén)會(huì)議并共同發(fā)表了《奧斯陸部長(zhǎng)宣言》，該宣言旨在力求通過(guò)外交合作促進(jìn)全球衛(wèi)生治理。之后，在2009年11月26日的第66屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上通過(guò)了決議《全球衛(wèi)生和對(duì)外政策》。該決議第一次使用了“全球衛(wèi)生外交”這一概念，旨在敦促成員國(guó)在制定對(duì)外政策時(shí)將衛(wèi)生問(wèn)題考慮在內(nèi)。

此外，中國(guó)也與周邊國(guó)家簽有雙邊衛(wèi)生合作條約，如1992年4月26日在馬斯喀特簽訂《中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部和阿曼蘇丹國(guó)衛(wèi)生部關(guān)于衛(wèi)生合作的議定書(shū)》。這一議定書(shū)是根據(jù)中國(guó)和阿曼蘇丹國(guó)政府1981年8月15日簽訂的文化、衛(wèi)生及新聞合作協(xié)定第5條和第8條的規(guī)定，為促進(jìn)健康和發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)，考慮到在衛(wèi)生保健領(lǐng)域里加強(qiáng)國(guó)際合作的重要性和繼續(xù)發(fā)展各自國(guó)家的衛(wèi)生保健事業(yè)的愿望，從而在衛(wèi)生和醫(yī)學(xué)方面簽署該議定書(shū)。[3]該議定書(shū)包含了八個(gè)方面的內(nèi)容，分別是交換情報(bào)和立法資料、互派專家、醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作、人員培訓(xùn)、招聘人員、科學(xué)研究及執(zhí)行計(jì)劃。

（三）《條例》在中日韓三國(guó)的適用

新《條例》修訂后，加大了對(duì)各締約國(guó)所承擔(dān)義務(wù)的規(guī)定，包括各締約國(guó)向世界衛(wèi)生組織通報(bào)的傳染病增加了三類(lèi)，即瘟疫、霍亂、黃熱病;要求各締約國(guó)使用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估是否達(dá)到有影響國(guó)際的風(fēng)險(xiǎn);要求疫情國(guó)及時(shí)評(píng)估傳染病的風(fēng)險(xiǎn)，并在24小時(shí)內(nèi)將疫情情況通報(bào)給歸口國(guó)。此外，修訂后的新《條例》拓展了世界衛(wèi)生組織的職權(quán)，其主要體現(xiàn)在，當(dāng)重大的傳染病出現(xiàn)時(shí)，世界衛(wèi)生組織可以向疫情國(guó)提供技術(shù)、醫(yī)療等援助，向疫情國(guó)發(fā)布臨時(shí)或長(zhǎng)期建議，各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)遵守世界衛(wèi)生組織的建議，采取措施并避免疫情進(jìn)一步擴(kuò)散。

為了符合《條例》的規(guī)定，中國(guó)對(duì)1988年出臺(tái)的《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》進(jìn)行了擴(kuò)充，增加了相應(yīng)的傳染病種類(lèi)。同時(shí)，將《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》中的“檢疫傳染病管理”更改為國(guó)際通用的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理”，將衛(wèi)生部（現(xiàn)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)）規(guī)定為中國(guó)的國(guó)家歸口單位，向世界衛(wèi)生組織提供信息并收集意見(jiàn)。2003年，中國(guó)為了應(yīng)對(duì)SARS病毒，在應(yīng)急體制、救援及信息報(bào)告制度等方面均加大了管理力度，并頒布了一系列法律法規(guī)，主要包括《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，從而形成了較為完善的法律體系。2014年，中國(guó)已達(dá)到《條例》規(guī)定的履約標(biāo)準(zhǔn)。[4]

日本和韓國(guó)也同是《條例》的締約國(guó)，其中，日本由于特殊的地理位置，對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)有著完善的應(yīng)急管理體制。目前其國(guó)內(nèi)關(guān)于傳染病防治的法律主要包括《傳染病預(yù)防與傳染病患者醫(yī)療法》《預(yù)防接種法》《檢疫法》《結(jié)核病預(yù)防法》《狂犬病預(yù)防法》等，并不斷進(jìn)行修改以適應(yīng)《條例》的要求，同時(shí)規(guī)定國(guó)家歸口單位為厚生勞動(dòng)省。

韓國(guó)自1948年建國(guó)以來(lái)，出現(xiàn)多次災(zāi)難性事件，為此建構(gòu)了應(yīng)急管理體系。為了與公約相銜接，韓國(guó)不斷完善其國(guó)內(nèi)法，如1954年頒布實(shí)施的《傳染病預(yù)防方法》經(jīng)多次修改，并于2009年更名為《感染病的預(yù)防及控制相關(guān)法律》，主要包含了疾病控制對(duì)象的擴(kuò)大、傳染病控制支援的對(duì)策、傳染病監(jiān)測(cè)舉報(bào)體制、傳染病預(yù)防措施及范圍、對(duì)高危險(xiǎn)病原體加強(qiáng)控制以及新設(shè)罰則六個(gè)方面?！稇?yīng)急與安全管理法》自2004年頒布實(shí)施以來(lái)，也經(jīng)歷了多次修改，最近一次是2014年12月進(jìn)行的修訂。主要是修改法律體系架構(gòu)、完善檢疫制度以及為公共衛(wèi)生措施提供實(shí)行依據(jù)等。同時(shí)，《政府組織法》也增加了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的條款規(guī)定。

二、合作的國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)

（一）各國(guó)有關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的國(guó)內(nèi)法規(guī)定

1.中國(guó)

目前，中國(guó)有關(guān)突發(fā)疾病應(yīng)急的立法在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章中均有規(guī)定。其中，《憲法》第67條第21款、第89條第16款就有緊急狀態(tài)方面的規(guī)定。在法律層面，中國(guó)出臺(tái)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2003年），主要包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建、法律責(zé)任?！秱魅静》乐畏ā芬?guī)定了預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生?！秶?guó)境衛(wèi)生檢疫法》主要是防止傳染病由國(guó)外傳入或者由國(guó)內(nèi)傳出，實(shí)施國(guó)境衛(wèi)生檢疫，保護(hù)人體健康。在行政法規(guī)層面，主要有《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，其主要目的是有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護(hù)正常社會(huì)秩序。各地方也出臺(tái)了相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。

2.日本

日本由于特殊的地理位置，容易受到自然災(zāi)害的影響，所以日本堅(jiān)持立法先行的理念，建立了完善的應(yīng)急管理法律體系。日本在20世紀(jì)中期就頒布了《災(zāi)害救助法》，明確規(guī)定了災(zāi)害救助的實(shí)施體制。[5]（44～49）其后又頒布了《災(zāi)害對(duì)策基本法》，以災(zāi)害管理法律為基礎(chǔ)，有效地提高了日本整體應(yīng)急管理的能力和水平。日本的厚生勞動(dòng)省也制定了《厚生勞動(dòng)省健康危機(jī)管理基本方針》和《厚生勞動(dòng)省健康危機(jī)管理調(diào)整會(huì)議設(shè)置章程》，進(jìn)一步規(guī)范和系統(tǒng)化應(yīng)對(duì)突發(fā)的公共衛(wèi)生事件。

在應(yīng)對(duì)傳染病問(wèn)題的法律中，日本對(duì)《檢疫法》進(jìn)行了多次修改。其中，1956年進(jìn)行了2次修改，1970年進(jìn)行了4次修改，1998年進(jìn)行了7次修改，而在2003年更是進(jìn)行了多達(dá)10次的修改。主要修改內(nèi)容為：[6]（54～56）

3.韓國(guó)

韓國(guó)應(yīng)對(duì)傳染病的防范法律主要包括《檢疫法》《傳染病預(yù)防法》《結(jié)核病預(yù)防法》《寄生蟲(chóng)疾病預(yù)防法》等，其規(guī)范內(nèi)容從“單災(zāi)種”應(yīng)對(duì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭珵?zāi)種”的應(yīng)對(duì)。[7]（16～22）同時(shí)，韓國(guó)政府還設(shè)立相應(yīng)專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)保障在災(zāi)難狀態(tài)下的有序應(yīng)對(duì)。其中，《傳染病預(yù)防法》主要規(guī)定了五類(lèi)傳染病，具體見(jiàn)下表：

針對(duì)上述規(guī)定的五類(lèi)傳染病，韓國(guó)的《傳染病預(yù)防法》明確規(guī)定均不得在恢復(fù)健康之前繼續(xù)工作。同時(shí)，該法規(guī)規(guī)定，地方政府在防止第一類(lèi)傳染病傳播時(shí)，可以采取禁止各種集會(huì)、封鎖交通，暫停健康診斷以及尸體檢查，命令有可能傳播該疾病的行業(yè)停業(yè)、禁止運(yùn)送或強(qiáng)制焚燒有可能傳染該疾病的貨物，下令改造、更新、禁用上下水或垃圾處理設(shè)施等措施，還可以對(duì)醫(yī)療工作者發(fā)布動(dòng)員令。

（二）各國(guó)有關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)急管理機(jī)制

1.中國(guó)

中國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制實(shí)施垂直管理，國(guó)務(wù)院是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的最高領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，由隸屬于國(guó)務(wù)院的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)（以下稱“衛(wèi)健委”）組織協(xié)調(diào)工作。衛(wèi)健委依據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害程度來(lái)決定是否成立國(guó)家應(yīng)急指揮部，例如針對(duì)此次新冠肺炎，即成立了國(guó)家應(yīng)急指揮部。國(guó)家應(yīng)急指揮部協(xié)調(diào)指揮衛(wèi)健委、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心及其他國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)，統(tǒng)一指揮，分工負(fù)責(zé)。

在地方層面，在省、市兩級(jí)設(shè)立應(yīng)急指揮部，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)組織人力、援助物資、物流運(yùn)輸?shù)?，根?jù)國(guó)家應(yīng)急指揮部的命令下達(dá)和分配任務(wù)。同時(shí)，省市兩級(jí)的衛(wèi)健委負(fù)責(zé)向上級(jí)報(bào)告突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)信息，以做到信息資源共享，從而便于國(guó)家應(yīng)急指揮部在最短時(shí)間內(nèi)掌握第一手資料，研討相關(guān)政策和措施。

2.日本

日本由于其地理位置四面環(huán)海且位于地震帶上，經(jīng)常遭受地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害的侵襲，因此日本出臺(tái)了一系列應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制，通過(guò)縱向的醫(yī)療衛(wèi)生管理系統(tǒng)和分區(qū)域的地區(qū)管轄來(lái)共同應(yīng)對(duì)。日本突發(fā)公共衛(wèi)生體系主要是由中央—都道府縣—市町村三級(jí)分級(jí)應(yīng)對(duì)。在中央主要是由厚生勞動(dòng)省及健康危機(jī)管理對(duì)策室及相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)，地方應(yīng)急管理系統(tǒng)則由都道府縣衛(wèi)生健康局、衛(wèi)生試驗(yàn)所、保健所、縣立醫(yī)院、市村町及保健中心負(fù)責(zé)。[8]（65～72）

同時(shí)，日本還成立了一支由厚生勞動(dòng)省組成的災(zāi)害醫(yī)療救援隊(duì)，這一救援隊(duì)為中央提供第一手資料，而且，這一救援隊(duì)提供的信息是中央下達(dá)相關(guān)決策的重要參考。當(dāng)然，日本的突發(fā)公共衛(wèi)生體制不僅僅是醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)獨(dú)自參與，同時(shí)還有法律體系的保障、資源體系的供給、信息資源體系的收集以及全民參與，從而共同應(yīng)對(duì)突發(fā)的公共衛(wèi)生事件。

3.韓國(guó)

韓國(guó)的應(yīng)急管理體制經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期：

第一時(shí)期從建國(guó)（1948年）至1995年，這一時(shí)期是韓國(guó)的單災(zāi)種應(yīng)對(duì)階段，主要的法律是1975年頒布的《民防衛(wèi)基本法》。在這一法律規(guī)定的防衛(wèi)措施中，對(duì)應(yīng)急措施作了具體規(guī)定，即行政自治部長(zhǎng)官或各級(jí)行政長(zhǎng)官在確認(rèn)發(fā)生民防衛(wèi)事態(tài)時(shí)，可采取應(yīng)急措施，下達(dá)組織居民避難、交通管制、轉(zhuǎn)移人員物資、燈火及音響管制等命令;對(duì)有礙執(zhí)行民防衛(wèi)任務(wù)的設(shè)施、物品、工程項(xiàng)目，向其業(yè)主下達(dá)發(fā)行、動(dòng)遷、疏散、轉(zhuǎn)移命令;限制或禁止有礙民防衛(wèi)行動(dòng)的工程項(xiàng)目。

第二時(shí)期從1995年至2004年，這一時(shí)期是有限整合期，主要法律是1995年頒布的《應(yīng)急管理法》和《自然災(zāi)害對(duì)策法》。同時(shí)，韓國(guó)在1995年進(jìn)行了政府的內(nèi)部改革，將隸屬于內(nèi)務(wù)部的民

防衛(wèi)本部轉(zhuǎn)換成民防與災(zāi)害控制本部，主要管理民防局、災(zāi)害管理局、防災(zāi)局和消防局四局。相比第一時(shí)期，這一時(shí)期的應(yīng)急管理體制和預(yù)防災(zāi)害的措施更加完善，但還存在著制度上的瑕疵。

第三時(shí)期從2004年至2014年，即全面整合期。2004年，韓國(guó)政府在《應(yīng)急管理法》的基礎(chǔ)上頒布了《應(yīng)急與安全管理法》，其后分別進(jìn)行了四次修訂。修訂的內(nèi)容主要是將內(nèi)務(wù)部中民防與災(zāi)害控制本部合并為國(guó)家應(yīng)急管理署，并下轄規(guī)劃與管理局、減緩與規(guī)劃局、響應(yīng)與管理局及恢復(fù)與支持局，不再以災(zāi)害的種類(lèi)進(jìn)行分類(lèi)管理，而是以應(yīng)急的職能進(jìn)行分類(lèi)，這大大地提高了應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的效率。

第四時(shí)期從2014年至今，屬于完善期。這主要體現(xiàn)為韓國(guó)政府在2014年再次修訂了《應(yīng)急與安全管理法》，這次修訂新設(shè)立了國(guó)民安全處和人事革新處，并直屬國(guó)務(wù)院，從而解決了在應(yīng)急管理中的組織交叉、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。[9]（114～118）無(wú)論是中國(guó)的垂直管理應(yīng)急管理體制、日本的三級(jí)兩系統(tǒng)應(yīng)急管理體制，還是韓國(guó)的綜合應(yīng)急管理體制，均是結(jié)合本國(guó)國(guó)情而制定的管理體制，體現(xiàn)了三國(guó)不同的特點(diǎn)，并根據(jù)形勢(shì)變化不斷總結(jié)完善。

三、中日韓三國(guó)防控疫情應(yīng)急處理的共性

（一）應(yīng)對(duì)的及時(shí)性

此次疫情爆發(fā)之后，中日韓三國(guó)均及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)和政策來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)的疫情。其中，中國(guó)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了涉及抗疫各領(lǐng)域的綜合性措施，具體的應(yīng)對(duì)措施如下：

日本政府相繼修訂或出臺(tái)了部分法律以及多方面的緊急對(duì)策。自新冠疫情蔓延以來(lái)，日本政府依據(jù)《傳染病法》《檢疫法》《新型病毒等對(duì)策特別措施法》進(jìn)行疫情的預(yù)防和控制。其中，規(guī)定采取停辦活動(dòng)、停課措施，要求公交系統(tǒng)對(duì)工作人員采取徹底的防感染對(duì)策，在車(chē)站、機(jī)場(chǎng)等地應(yīng)設(shè)置消毒液。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，禁止高價(jià)倒賣(mài)口罩等行為，強(qiáng)化病毒檢測(cè)能力。[10]《檢疫法》追加新冠肺炎（COVID-19）為檢疫傳染病。同時(shí)，日本的內(nèi)總理大臣針對(duì)此次的新冠疫情召開(kāi)了多次會(huì)議，其中傳染病對(duì)策專家會(huì)議召開(kāi)達(dá)8次之多。[11]

韓國(guó)國(guó)會(huì)在疫情發(fā)生后，于2020年2月26日通過(guò)了“新冠肺炎三法”即《傳染病預(yù)防法》《檢疫法》《醫(yī)療法》。首爾市長(zhǎng)根據(jù)《傳染病預(yù)防法》的相關(guān)規(guī)定發(fā)布了集會(huì)禁令，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)的第四十七、四十九條的規(guī)定，韓國(guó)對(duì)妨礙防疫的行為可處以300萬(wàn)韓元以下的罰款。但韓國(guó)出現(xiàn)了寧愿被罰款也不遵守相關(guān)隔離措施的情況，故韓國(guó)政府在《傳染病預(yù)防法》的修正案中，提升了對(duì)此類(lèi)行為的處罰，罰款額度最高至1000萬(wàn)韓元，有期徒刑最高刑期為1年。在《檢疫法》的修正案中，將檢疫對(duì)象范圍擴(kuò)大為從疫情管理地區(qū)入境者或者經(jīng)過(guò)的人員。在《醫(yī)療法》的修訂案中，規(guī)定了醫(yī)務(wù)人員有義務(wù)對(duì)拒絕檢查的傳染病疑似病例人員進(jìn)行舉報(bào)。法律的修訂使得韓國(guó)加強(qiáng)了國(guó)家應(yīng)對(duì)傳染病的能力和力度，減輕了因新冠肺炎疫情給民眾帶來(lái)的不安。同時(shí)，韓國(guó)政府也將這次的疫情預(yù)警調(diào)至最高級(jí)別的“嚴(yán)重”，從而采取各項(xiàng)措施來(lái)應(yīng)對(duì)疫情。

中日韓三國(guó)在短時(shí)間內(nèi)做到了避免傳染人數(shù)的持續(xù)高漲，三國(guó)政府有效及時(shí)的應(yīng)對(duì)是關(guān)鍵原因。由此，三國(guó)的相關(guān)措施，一方面保護(hù)了民眾的生命健康;另一方面，避免了國(guó)家陷入疫情的被動(dòng)局面，為戰(zhàn)勝此次疫情奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）執(zhí)行的統(tǒng)一性

由于中日韓三國(guó)都構(gòu)建了本國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制，在疫情開(kāi)始蔓延之際，三國(guó)均立即啟動(dòng)了應(yīng)急管理。在縱向管理上，三個(gè)國(guó)家均由中央政府的衛(wèi)生部門(mén)牽頭主導(dǎo)，中國(guó)是應(yīng)急指揮部、日本是厚生勞動(dòng)省、韓國(guó)是國(guó)家應(yīng)急管理署，負(fù)責(zé)信息的公布、治療方法的制定以及預(yù)防命令的下達(dá)。在橫向管理上，中國(guó)的省、自治區(qū)、直轄市依據(jù)本區(qū)域疫情出臺(tái)各自的防控方案;日本地區(qū)兩系統(tǒng)依據(jù)具體規(guī)定及疫情情況開(kāi)展了統(tǒng)一的預(yù)防和治療;韓國(guó)依據(jù)法律規(guī)定，授權(quán)各地方管理抗擊疫情。無(wú)論在縱向?qū)用孢€是橫向?qū)用?，三個(gè)國(guó)家均是統(tǒng)籌計(jì)劃，統(tǒng)一管理，避免因管理部門(mén)的職權(quán)不清導(dǎo)致分工不明的情況出現(xiàn)。[12]（104～108）

（三）理念的互助性

中日韓三國(guó)是鄰邦，且在歷史上同屬漢文化圈，這就使得中日韓三國(guó)在文化上有著共同的文化底蘊(yùn)和共同的價(jià)值觀基礎(chǔ)。因此在此次抗疫過(guò)程中，中日韓三國(guó)在政策及應(yīng)對(duì)措施上，有著高度的相似性，同時(shí)又有著互助性。三國(guó)均崇尚“和”文化，中國(guó)的“和”理念是家庭和睦，孝敬父母，友愛(ài)兄弟，國(guó)家和諧，以仁愛(ài)之心待人，團(tuán)結(jié)一心;韓國(guó)的“和”體現(xiàn)在各地區(qū)使用相同的語(yǔ)言文字，同時(shí)民族的凝聚力強(qiáng)勁;而日本在崇尚武文化的同時(shí)，又不失和順、謙恭、顧人的思想。三國(guó)在“和”上雖有著不同的理念，但也有著共同的價(jià)值觀，提倡互幫互助。此外，三國(guó)人民都敬畏自然，服從指揮。在疫情傳染人數(shù)不斷攀升時(shí)，三國(guó)均提出了暫時(shí)“封閉”相關(guān)區(qū)域，民眾在家自我隔離的要求，不僅為自己也為他人的安全著想，還體現(xiàn)了對(duì)客觀規(guī)律的尊重。與此同時(shí)，在疫情期間，三國(guó)不僅相互提供抗疫物資，還相互交流預(yù)防和控制疫情的經(jīng)驗(yàn)，從而使得中日韓三國(guó)在此次的疫情中能夠及時(shí)抑制疫情人數(shù)的爆發(fā)，減少疫情對(duì)國(guó)內(nèi)乃至對(duì)國(guó)際的影響，為世界各國(guó)抗擊疫情做出了貢獻(xiàn)。

（四）實(shí)施的有效性

在疫情蔓延肆虐的同時(shí)，世界各國(guó)政府及衛(wèi)生部門(mén)都在積極研討應(yīng)對(duì)此次疫情的有效方法及減緩疫情蔓延擴(kuò)散的措施。而在世界衛(wèi)生組織對(duì)此次疫情的危險(xiǎn)程度由中風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整到高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中日韓三國(guó)政府及衛(wèi)生部門(mén)在安撫民眾、緩解社會(huì)壓力的同時(shí)，及時(shí)下發(fā)相關(guān)的治療方案，出臺(tái)有關(guān)法律法規(guī)，全方面、立體化遏制疫情的蔓延。

首先，在法律制定上，三國(guó)均以《條例》為指導(dǎo)原則，依據(jù)《條例》并結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)法律，緩解疫情帶來(lái)的社會(huì)壓力。其次，在法律實(shí)施上，各級(jí)政府自上而下地認(rèn)真貫徹相關(guān)法律以及診療建議，確保其落實(shí)到位，而且相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格按照突發(fā)事件應(yīng)急處理規(guī)定實(shí)施各項(xiàng)措施，第一時(shí)間啟動(dòng)了應(yīng)急管理預(yù)案，在控制了疫情蔓延的同時(shí)，也得到了世界衛(wèi)生組織的支持。

四、合作路徑的建構(gòu)

在當(dāng)今社會(huì)中，國(guó)際合作機(jī)制存在三種主流的理論范式，分別是現(xiàn)實(shí)主義、自由主義和建構(gòu)主義。而現(xiàn)實(shí)主義又分為“古典現(xiàn)實(shí)主義”和“新現(xiàn)實(shí)制度主義”兩個(gè)階段。“古典現(xiàn)實(shí)主義”強(qiáng)調(diào)國(guó)際制度是國(guó)家權(quán)力與利益的“附屬品”，“新現(xiàn)實(shí)制度主義”則認(rèn)為在權(quán)力結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定的前提下，國(guó)際制度能夠促進(jìn)合作，增進(jìn)相關(guān)方面的利益。而自由主義堅(jiān)持人的理性具有根本作用，人在本質(zhì)上趨于合作，但由于理性在發(fā)揮作用的過(guò)程中會(huì)受到一些因素的限制，所以需要通過(guò)制度設(shè)定來(lái)克服這些不利影響。建構(gòu)主義則認(rèn)為國(guó)際制度的重要性主要是通過(guò)制度的規(guī)范基礎(chǔ)表現(xiàn)出來(lái)的，規(guī)范是行為主體對(duì)彼此適當(dāng)性行為的穩(wěn)定預(yù)期和共有信念。[13]（92～97）三種主流范式從不同的角度探討了國(guó)際合作制度的重要性，其理論為國(guó)家之間的合作提供了指導(dǎo)。經(jīng)過(guò)此次疫情的考驗(yàn)，中日韓三國(guó)政府加強(qiáng)了溝通，積累了經(jīng)驗(yàn)，奠定了基礎(chǔ)，未來(lái)可以從以下方面進(jìn)一步建構(gòu)國(guó)家之間的合作路徑。

（一）建立國(guó)家間防疫合作溝通機(jī)制

隨著全球化的到來(lái)，世界各國(guó)的命運(yùn)緊密聯(lián)系在一起，在疫情面前，每個(gè)國(guó)家都不能獨(dú)善其身。特別是作為同一區(qū)域內(nèi)的國(guó)家，需要在國(guó)家間建立有效的溝通機(jī)制，從而在疫情未發(fā)生時(shí)及時(shí)預(yù)防，在疫情出現(xiàn)時(shí)及時(shí)化解。國(guó)家間的防疫溝通機(jī)制可以從兩個(gè)維度建構(gòu)：一是國(guó)家政府部門(mén)主導(dǎo)的官方溝通機(jī)制;二是國(guó)家政府支持的民間溝通機(jī)制。

官方的合作溝通機(jī)制可以借鑒達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇形式，建立專門(mén)針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的合作溝通論壇，旨在研究和探討傳染病等突發(fā)事件的預(yù)防及控制問(wèn)題。論壇可以首先在中日韓三國(guó)設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)日常的工作交流。同時(shí)設(shè)立基金董事會(huì)和管理委員會(huì)，前者負(fù)責(zé)制定發(fā)展方向和目標(biāo)，后者負(fù)責(zé)日常管理。而活動(dòng)合作可以分為論壇年會(huì)、區(qū)域會(huì)議以及活動(dòng)倡議，同時(shí)，發(fā)布研究報(bào)告，定期總結(jié)醫(yī)療衛(wèi)生研究情況。舉辦時(shí)間和舉辦地點(diǎn)可以協(xié)商確定，由三國(guó)輪番主辦，通過(guò)論壇各方充分進(jìn)行探討和意見(jiàn)交流，加快相關(guān)領(lǐng)域的合作研究。

民間的合作溝通機(jī)制主要可在醫(yī)療研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)、相關(guān)行業(yè)企業(yè)之間展開(kāi)，成立類(lèi)似于協(xié)會(huì)或聯(lián)盟的組織形式，既有負(fù)責(zé)日常的秘書(shū)處，也有負(fù)責(zé)安排交流的執(zhí)行處。通過(guò)交叉領(lǐng)域的探討，從不同方面、不同角度展開(kāi)合作。這樣，一方面相互交流信息，另一方面為技術(shù)研發(fā)和政策管理提供理論支持，也為疫情的預(yù)防和控制奠定基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建區(qū)域應(yīng)急處理機(jī)制

目前中日韓三國(guó)都已構(gòu)建了本國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制，并各具特色。在此基礎(chǔ)上，三國(guó)可以建構(gòu)區(qū)域間的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制，形成涵蓋不同層次、涉及眾多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)制。[14]（55～58）

在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，一是設(shè)定法律框架，出臺(tái)區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急處置合作協(xié)議。協(xié)議以《條例》為指導(dǎo)原則，具體規(guī)定立法目的、指導(dǎo)原則、協(xié)調(diào)部門(mén)、管理職責(zé)等。二是設(shè)立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以效仿歐盟的管理模式，機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立不同的職能部門(mén)，如信息部、物資協(xié)調(diào)部、公共衛(wèi)生部等，具體與各國(guó)的相關(guān)職能部門(mén)保持聯(lián)系。同時(shí)，為避免職權(quán)紛爭(zhēng)，可以采取輪值國(guó)主席制，對(duì)于重大事項(xiàng)采取投票制，從而保證機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，負(fù)責(zé)與世界衛(wèi)生組織保持密切的聯(lián)系，一方面為其提供數(shù)據(jù)信息，另一方面爭(zhēng)取得到其技術(shù)資金等方面的支持?？傮w而言，區(qū)域性的應(yīng)急處理機(jī)制應(yīng)包含會(huì)議機(jī)制（政府首腦、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人）、常設(shè)機(jī)構(gòu)（秘書(shū)處、地區(qū)醫(yī)療應(yīng)急機(jī)構(gòu)）以及輔助機(jī)構(gòu)（東北亞應(yīng)急處理合作論壇、專家小組、民間企業(yè)組織）三大部分。

（三）建構(gòu)救災(zāi)物資和信息共享平臺(tái)

信息共享平臺(tái)的建設(shè)，一方面有助于減緩?fù)话l(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)相關(guān)國(guó)家的影響;另一方面由于信息的互聯(lián)互通，可以使得合作國(guó)有時(shí)間來(lái)應(yīng)急協(xié)調(diào)相關(guān)事宜。

其中，跨國(guó)癥狀監(jiān)測(cè)系統(tǒng)信息平臺(tái)就是有效方法之一，此平臺(tái)的癥狀監(jiān)測(cè)系統(tǒng)類(lèi)似于美國(guó)軍隊(duì)所用的癥狀監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（ESSENCE）和美國(guó)公共衛(wèi)生系統(tǒng)所用的實(shí)時(shí)爆發(fā)與疾病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（RODS），其工作的原理是依據(jù)不同的癥候群所設(shè)定的最高臨界值進(jìn)行密切的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，當(dāng)某一區(qū)域所在人員達(dá)到峰值時(shí)，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)發(fā)出警報(bào)。相關(guān)疾病控制中心、醫(yī)院等部門(mén)就會(huì)依據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)進(jìn)行會(huì)診，并給出恰當(dāng)?shù)慕ㄗh。相關(guān)國(guó)家則會(huì)依據(jù)平臺(tái)隨時(shí)更新的信息，就疫情的危險(xiǎn)程度并結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況，向本國(guó)人民發(fā)出疫情指南。當(dāng)然，如果疫情國(guó)的危險(xiǎn)程度達(dá)到國(guó)際衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)的高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也就意味著此疫情有國(guó)際傳播的高風(fēng)險(xiǎn)性，合作國(guó)應(yīng)在第一時(shí)間啟動(dòng)本國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制，及時(shí)著手準(zhǔn)備疫情所需物資，減少疫情因信息閉塞而導(dǎo)致疫情在本國(guó)傳播的危險(xiǎn)性。同時(shí)，平臺(tái)的信息共享，可以使得疫情國(guó)在第一時(shí)間上傳有關(guān)預(yù)防疫情所需物資，此信息的發(fā)布也會(huì)給合作國(guó)準(zhǔn)備援助物資提供充分的時(shí)間。[15]（16～24）救災(zāi)物資的到位程度一方面會(huì)保護(hù)醫(yī)護(hù)人員的安全，避免醫(yī)護(hù)人員受到二次傳染，另一方面為未被感染人員的預(yù)防提供便利，有助于切斷傳染源的傳播途徑。

五、結(jié)語(yǔ)

在此次疫情當(dāng)中，中日韓三國(guó)相近的地理位置、相似的文化背景，使得三國(guó)在處理應(yīng)對(duì)疫情方式上采取了相近的處置方法。無(wú)論是應(yīng)急管理體系建構(gòu)還是具體防控措施，中日韓三國(guó)都體現(xiàn)出及時(shí)性和有效性。但就整個(gè)區(qū)域而言，東北亞地區(qū)缺乏一體化的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織或體系。在這樣的背景下，合作途徑的建構(gòu)，可以使中日韓三國(guó)在面對(duì)之后突發(fā)的公共衛(wèi)生事件時(shí)，從預(yù)防到治療再到管控，形成有效的解決方案，減少因疫情給各國(guó)帶來(lái)的損失。建構(gòu)合作途徑的根本目的是促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各國(guó)的共同發(fā)展，在全球化不斷深入的當(dāng)下，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等均相互聯(lián)系，交錯(cuò)發(fā)展。此次疫情，使得各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了阻礙，人民生活受到影響。面對(duì)疫情防控常態(tài)化的現(xiàn)實(shí)狀況，中日韓三國(guó)在各自完善本國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生能力和應(yīng)急處理機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)建構(gòu)區(qū)域間的協(xié)調(diào)處理機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)與其他國(guó)家之間的交流合作。最終形成“中日韓+N”的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處理合作機(jī)制，以共同提升應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，并推動(dòng)區(qū)域合作乃至全球合作的進(jìn)一步發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 楊億]