“有效市場與有為政府更好結(jié)合”模式下對(duì)地方財(cái)政的新影響

閆婷 中共遼寧省委黨校

從2020年10月十九屆五中全會(huì)通過的“十四五規(guī)劃”來看，我國經(jīng)濟(jì)調(diào)整既不是西方市場主導(dǎo)型，也不是前蘇聯(lián)政府主導(dǎo)型，而是市場和政府有效結(jié)合型。在這種模式下，地方政府要?jiǎng)訂T其擁有的資源和能力依據(jù)既定的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)或者規(guī)劃內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和營商環(huán)境，目的是降低這些待發(fā)展產(chǎn)業(yè)的相關(guān)交易成本，調(diào)動(dòng)市場主體進(jìn)入這些產(chǎn)業(yè)并積極創(chuàng)新、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的積極性，最終是這些產(chǎn)業(yè)成為擁有市場競爭力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。所以，市場和政府有效結(jié)合型最顯著的特征是政府的“良性干預(yù)”。所謂“良性干預(yù)”其形式可以是政策層面，比如各種產(chǎn)業(yè)政策；也可以是市場層面，比如營商環(huán)境建設(shè)和保護(hù)市場機(jī)制。由于“良性干預(yù)”是一種定性的概念，量化難度較大，在實(shí)踐過程中政府與市場的邊界容易界定不清，其中可能更多決定于地方政府的偏好（發(fā)展思路）或者是地方政府對(duì)中央精神的理解程度。為了避免地方政府過度干預(yù)以及對(duì)中央精神的理解偏差，必須要杜絕地方政府直接使用行政手段和具有地域保護(hù)性質(zhì)政策來干預(yù)經(jīng)濟(jì)，所以政府職能轉(zhuǎn)變以及高標(biāo)準(zhǔn)的市場體系建設(shè)的目標(biāo)也隨之提出，就相當(dāng)于限制住地方政府對(duì)市場的無效干預(yù)，劃清地方政府與市場間的界線。這種方式不僅意味著在未來相當(dāng)長一段時(shí)間里，我國地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中調(diào)整與定位的方向，同時(shí)對(duì)地方財(cái)政有了不同的影響。

第一，減少了地方財(cái)政有關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的直接支出。在市場和政府有效結(jié)合型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路下，政府對(duì)市場的干預(yù)更多的是幫助市場機(jī)制進(jìn)一步成熟，在資源配置領(lǐng)域中發(fā)揮市場的決定性作用。由于避免了行政直接干預(yù)的方式，諸如大量的具有地區(qū)限制的優(yōu)惠財(cái)稅政策以及利用財(cái)政資金吸引社會(huì)資本進(jìn)入本地經(jīng)濟(jì)，從長遠(yuǎn)來看，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的財(cái)政額外支出將會(huì)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。但短期來看，地方財(cái)政需要應(yīng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的不確定性和不穩(wěn)定性，為了給予經(jīng)濟(jì)主體確定預(yù)期，需要在營商環(huán)境、市場環(huán)境建設(shè)、法治建設(shè)、公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施等有助于高質(zhì)量發(fā)展的軟硬件相關(guān)領(lǐng)域加大投入。簡言之，從短期來看，地方財(cái)政將增加應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)市場的相關(guān)投入，但長期而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的扶持性支出將減少。

第二，長期看將減緩地方政府債務(wù)壓力。地方政府債務(wù)壓力大多源自對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)，硬件建設(shè)特征決定了其雖然投入大，但受用周期長。目前各地方各類、條件一流的工業(yè)園區(qū)隨處可見，甚至有些地方存在著大量的空置園區(qū)，足以見得這些投資需求基本上在改革開放上半場得已滿足，再加上中央嚴(yán)格管控地方政府舉債規(guī)模以及新發(fā)展模式的特點(diǎn)，所以，在新發(fā)展階段下地方政府發(fā)力焦點(diǎn)鎖定的將是治理層面的相關(guān)建設(shè)，需要的是政治資源和智力因素。這樣就會(huì)降低地方政府刺激增長的內(nèi)在激勵(lì)，減少各種為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長而投資舉債的隱性支出，以及對(duì)地方國有企業(yè)不合理的變相補(bǔ)貼。短期上，可能會(huì)出現(xiàn)稅收收入下降的問題，但同時(shí)大量隱性支出也將減少，雖然我們無法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)量化以比較二者的減少規(guī)模，可隨著地區(qū)市場主體健康發(fā)展，市場活力的增強(qiáng)會(huì)逐步形成地區(qū)經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)，稅基也不斷擴(kuò)大，財(cái)政稅收收入可以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長。所以，從長期看，地方政府債務(wù)得以控制的同時(shí)稅收規(guī)模將增長，那么無論是赤字問題還是債務(wù)問題都會(huì)得到很大的緩解。

第三，擴(kuò)大地方財(cái)政政策的施政空間。市場和政府有效結(jié)合型既寄托于市場在資源配置領(lǐng)域發(fā)揮決定性作用以強(qiáng)化市場機(jī)制調(diào)動(dòng)市場主體積極，通過競爭機(jī)制優(yōu)勝劣汰激勵(lì)市場主體自發(fā)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)軌道，也需要政府保護(hù)市場環(huán)境以保障其能夠良好運(yùn)行，減少行政干預(yù)、尋租行為，降低企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的額外成本，健全生產(chǎn)交易的相關(guān)配套制度和法治保障。在這樣的思路指引下，市場和政府有效結(jié)合型更需要財(cái)政政策效果著眼于較長的時(shí)間窗口，能夠?qū)崿F(xiàn)中長期相互銜接和一致，政策要更具戰(zhàn)略性和統(tǒng)籌性，既能兼顧短期利益，也能權(quán)衡長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，地方政府在出臺(tái)財(cái)稅政策時(shí)必須要從長周期角度考慮政策間的協(xié)調(diào)性與相機(jī)抉擇的關(guān)系。從這個(gè)角度來看，未來地方政府在設(shè)計(jì)和安排財(cái)稅政策的時(shí)候?qū)⒂懈蟮恼{(diào)整和實(shí)施空間。

第四，有助于更深入地推進(jìn)地方財(cái)政體制改革。十八屆三中全會(huì)后，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)以及時(shí)間表隨之出臺(tái)，但在地方財(cái)政體制改革滯后于其他方面改革。這其中主要原因在于地方財(cái)政體制改革的目標(biāo)與地方官員考核與政績追求目標(biāo)相悖，從而導(dǎo)致地方財(cái)政體制改革的阻力較大、進(jìn)度較慢。在市場和政府有效結(jié)合型發(fā)展思路下，政府與市場的關(guān)系不同于之前政府主導(dǎo)型，地方政府職能已然發(fā)生改變，地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的角色重新定位，按照這個(gè)邏輯，中央與地方、地方與地方間的行政關(guān)系也要以適合這種發(fā)展思路的方向去改革和調(diào)整。2020年前，中央與地方間事權(quán)劃分僅涉及了財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，十四五期間，事權(quán)劃分將會(huì)延伸至央地間全部事權(quán)的劃分。央地間全部事權(quán)劃分需要各方面適宜的配合才能真正推進(jìn)，在市場和政府有效結(jié)合型發(fā)展思路下，正好為理順央地事權(quán)劃分營造了良好的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人政績追求、地方政府職能與轄區(qū)中長期發(fā)展目標(biāo)三者一致。只有這樣最終才能實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政體制改革的真正推進(jìn)，逐步消除之前改革所遺留下的地方財(cái)政體制改革“老大難問題”的負(fù)向影響。