財政轉移支付法對鄉(xiāng)村振興的作用

□文/陳詩潔

（江西理工大學 江西·贛州）

［提要］為貫徹中國特色社會主義農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設發(fā)展要求，我國在全面實現(xiàn)脫貧攻堅的同時還需要鞏固由此而取得的勝利成果，進一步發(fā)展鄉(xiāng)村振興計劃。在農(nóng)村發(fā)展過程中，需要大量的財政轉移支付資金的支持，制定財政轉移支付法對鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有法律保障的作用，因此我們要明確其面臨的各種發(fā)展難點。目前，我國只有《預算法》第16條對財政轉移支付制度進行概括性表達，依然需要更加具體的法律規(guī)范來指導、監(jiān)督各級政府的各項工作，進而有效地促進鄉(xiāng)村振興的全面實現(xiàn)。

一、研究背景

2021年年初，國務院發(fā)布的中央一號文件指出，在“十四五”時期內(nèi)，我國不僅要鞏固好農(nóng)村發(fā)展的基礎，還要深入推進農(nóng)村建設，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標。利用財政轉移支付手段是保障農(nóng)村發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務建設、減少城鄉(xiāng)差距的重要行政措施?？紤]到我國目前還沒有系統(tǒng)化的財政轉移支付法，對于各級政府資金的流轉與使用方面存在許多模糊邊界，為防止下級政府只做“表面功夫”，讓財政資金利用最大化，因此加快完善財政轉移支付法迫在眉睫。如何使財政轉移支付法發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興的作用，需要明確諸多現(xiàn)實存在的問題和改革難點。制定財政轉移支付法有其一定的歷史使命，完善制度設計，有利于推進鄉(xiāng)村振興進程。

二、在農(nóng)村發(fā)展方面制定財政轉移支付法需考慮的難點

（一）各級政府之間的事權和財權界限不明的問題。根據(jù)《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)［2016］49號）強調(diào)了財政事權劃分原則，即中央和地方對基本公共服務以不同性質(zhì)來確定負責范圍，兼顧政府職能和行政效率，實現(xiàn)權、責、利相統(tǒng)一等。但問題是財政事權的劃分還不足以應用到實際上，而且各級政府之間的事權和財權依舊界限不清，還沒有詳細具體的方案來執(zhí)行。因此，實踐中還是會存在由于事權和財權的范圍不明而導致的各區(qū)域發(fā)展不平衡，無法公平地決定由哪個部門承擔責任。事權是各級政府基于其自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務的權力。財權是各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力。目前，農(nóng)村的發(fā)展受到很多因素的阻礙，其中管理問題和資金問題取決于當?shù)卣绾谓M織工作，如何利用財政資金。財政轉移支付能夠有效解決農(nóng)村發(fā)展由于資金短缺而阻礙其現(xiàn)代化進程的問題，當?shù)卣幸?guī)劃地在農(nóng)村建立各種同城市一樣的公共服務設施，但這樣龐大的復雜工程需要有法律、行政法規(guī)等具有法律效力的文件授權各級政府相應的權力，來明確各級行政管理部門應當如何統(tǒng)籌規(guī)劃，如何行使權力，如何承擔責任。由于缺乏劃分事權和財權的具體依據(jù)，容易使不同地區(qū)的政府在管理方式、權力行使、財政資金使用等方面出現(xiàn)混亂，不利于有序地開展農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設。

（二）在如何分配財政轉移支付資金上缺少明確的標準。發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必然有諸多建設項目需要用到財政資金，那么如何將不同的建設項目劃分為一般性轉移支付和專項轉移支付缺乏相應的法定標準，從而導致各級行政管理部門隨意劃定標準或出現(xiàn)對同樣的建設項目做出不同的標準?？上攵?，這樣的行政管理局面是我們都不想看到的，因此制定明確的財政轉移支付的分配標準是必需的。目前的改革趨勢是不斷擴大一般性轉移支付和逐漸減少專項轉移支付，財政資金橫向轉移支付和縱向轉移支付之間相互配合。財政轉移支付資金分配都以《辦法》的形式來規(guī)定一部分農(nóng)業(yè)項目建設資金，例如《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法》《農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金管理辦法》《動物防疫等補助經(jīng)費管理辦法》等。近期，財政部印發(fā)修訂后的《農(nóng)村綜合改革轉移支付管理辦法》，其目的是在短時期內(nèi)加強農(nóng)村綜合改革轉移支付資金管理，對資金使用范圍做出了一定的限制并規(guī)定了相應的資金測算分配，但是《辦法》實施效果如何有待觀察。由于規(guī)定各種類農(nóng)村建設項目的財政轉移支付資金分配《辦法》繁雜多樣，容易在實施過程中出現(xiàn)爭論，不利于調(diào)和各方的利益，造成看似有標準又好像無標準的不穩(wěn)定狀態(tài)。

（三）各地的財政轉移支付方式不一致導致的發(fā)展不平衡問題。農(nóng)村發(fā)展需要資金的支持。但現(xiàn)實是，將資金流轉到農(nóng)村發(fā)展的大部分項目都需要經(jīng)過各級政府，財政轉移支付沒有法定的程序來確認資金流轉是否到位，是否真正用到實處。制定規(guī)范、科學的財政轉移支付方式以及資金如何申請、登記、使用等方面的程序都還沒有形成成熟的法律制度。專項資金安排、申請和使用競爭性強，同時又缺乏科學的分配依據(jù)，由于管理性費用涉及項目實施單位、轉包方、協(xié)作單位等導致管理成本高且易發(fā)生腐敗行為。為鞏固脫貧攻堅的勝利果實，實現(xiàn)同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，中央財政將進一步增加鄉(xiāng)村振興補助資金，現(xiàn)有財政轉移支付繼續(xù)向脫貧地區(qū)傾斜，以推進脫貧地區(qū)同其他地區(qū)的均衡發(fā)展。但財政補助分配的透明度不高，信息公開程度低，缺乏合法有效的監(jiān)督機制，各地財政轉移支付方式?jīng)]有規(guī)范的程序和制度，財政資金如何使用、分配在哪些具體項目上、資金利用率能否達到最大化等沒有可靠有效的判斷依據(jù)，使得財政資金使用隨意性大，導致農(nóng)村發(fā)展進程緩慢。

三、《預算法》第16條對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的影響

（一）堅持規(guī)范、公平、公開的原則。我國的《預算法》第16條明確了財政轉移支付的基本原則，規(guī)范原則要求財政轉移支付實行制度化和法律化，公平原則要求對各地區(qū)的財政轉移支付應當合理合法，公開原則要求與財政轉移支付有關的信息向公眾開放。為推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展進程，中央和各級地方政府，在財政轉移支付方面應當始終堅持規(guī)范、公平、公開的原則。堅持規(guī)范原則，讓財政轉移支付有法可依，程序正當，避免各級政府隨意發(fā)揮，促進財政轉移支付資金的利用最大化。堅持公平原則，促進各地區(qū)均衡發(fā)展，以及基本公共服務均等化，以實現(xiàn)相對的公平、實質(zhì)的公平而不能簡單地認為表面上的平等或形式上的平等。堅持公開原則，確保財政轉移支付全過程的公開化，有利于人民群眾的監(jiān)督，防止出現(xiàn)資金被截留的現(xiàn)象而造成政府內(nèi)部的腐敗。貫徹落實財政轉移支付規(guī)范、公平、公開的原則，在暫時無具體的法律制度的時候，可以根據(jù)原則大致判斷財政資金如何分配、如何使用，但其局限性就是太寬泛和模糊，政府主管部門仍然可以在較大范圍里隨意使用、分配資金，因此還存在需進一步完善的地方。

（二）財政轉移支付法律制度的主要目標?，F(xiàn)行《預算法》第16條將促進地區(qū)間基本公共服務均等化作為財政轉移支付制度的主要目標，可以理解為各級政府在推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程中，必須以在本地區(qū)農(nóng)村加快建設同其他地區(qū)相當?shù)幕竟卜赵O施為中心。各級政府主管部門應當積極按照法定的程序逐步開展各項工程項目建設，不脫離主要目標，緊隨法律法規(guī)指引的發(fā)展方向，只有這樣才能使得全國農(nóng)村發(fā)展進程協(xié)同一致，早日全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。根據(jù)《國家基本公共服務標準（2021年版）》，基本公共服務范圍包括幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務保障、文體服務保障等9個方面、22大類、80個服務項目。各地區(qū)可自行制定適合本地區(qū)的基本公共服務具體實施標準，可參照國家標準和行業(yè)標準進行進一步詳細制定，標準應當及時公開，各級政府應當對照標準實施并對其負責。建設基本公共服務設施是保障民生的基本措施，也是實現(xiàn)各區(qū)域均衡發(fā)展的有效措施。在農(nóng)村建立完善的基本公共服務設施有利于留住當?shù)厝嗽诩亦l(xiāng)工作，有效協(xié)調(diào)各地資源，擴大人口流動空間，從而使農(nóng)村發(fā)展變得越來越有活力。

（三）財政轉移支付法律制度的基本結構。《預算法》第16條第二款明確了財政轉移支付的基本內(nèi)容，財政轉移支付還是以縱向轉移為主要方式，目的是為了平衡各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，各個促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的建設項目一般都由基層政府來組織、分配和使用一般性轉移支付資金。第16條第三款則表明了專項轉移支付設立的法律性規(guī)范，限制專項轉移支付的設立范圍。一般性轉移支付沒有明確具體的建設項目，主要是以經(jīng)濟基礎是否較弱為依據(jù)，來實現(xiàn)基本公共服務均等化。專項轉移支付的補助對象是特定的建設項目，然而專項轉移支付資金的利用率不高，缺乏法律規(guī)制和相關配套的績效評估，實施過程中并沒有達到設立專項轉移支付的目的。因此，推進發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為特例，那么專項轉移支付設立條件就必然要有所嚴格，只能在有特殊需求的情況下才能納入其中。

四、財政轉移支付法完善建議

（一）厘清事權和財權的界限確有必要。促進農(nóng)村發(fā)展的前提是各級政府之間的事權和財權應當有依據(jù)來判斷各自的權力范圍，在制定財政轉移支付法時應當考慮各級政府事權和財權的劃分，依法賦予行政主體管理各個事項的權力。確保與事權劃分相匹配的機構設置和人員配備，對實現(xiàn)各級政府各司其職、各盡其責、各盡所能具有決定性作用。各級行政管理部門可通過實體化的方式承擔相關事權和財權的法律責任。為有效厘清事權，可以將其分為中央財政事權、地方財政事權、中央和地方共同財政事權，以管理事項的影響力大小或?qū)嵤┑貐^(qū)范圍的大小為依據(jù)進行詳細劃分。劃分財權應當遵循財政分權法定原則，根據(jù)法律的規(guī)定來劃分各級政府的相應財權，才能作到有法可依，因此制定科學的財政轉移支付法需要立法者對財權劃分也有明晰的界限。只有厘清了事權和財權，在對農(nóng)村發(fā)展的各個建設項目進行統(tǒng)籌規(guī)劃時，才會更加明確職責任務和法律后果，進而起到規(guī)范作用，使每一個部門踏實認真地工作，促進鄉(xiāng)村振興。

（二）設立合理可行的財政轉移支付資金分配標準。財政轉移支付資金分配不能搞平均化，應當要有一定的法定標準來進行各個項目的資金分配，同時也不能脫離現(xiàn)實需要，具體問題具體分析。通過制定財政轉移支付法來限制各級政府資金分配的隨意性，堅持以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔，設立專項轉移支付的標準應當要比一般性轉移支付的標準更加嚴格。財政轉移支付資金分配標準應當符合現(xiàn)實情況，并能夠在在全國范圍內(nèi)運用，有層次地將資金分配到各個地方。只有針對性地改善農(nóng)村居民社會福利狀況，減少政府財政的粗放投入，縮小居民收入差距，才能切實推進農(nóng)村居民收入分配福利效應的提高。促進鄉(xiāng)村振興，必然會加大財政轉移支付的規(guī)模，設立資金分配標準要合理，符合農(nóng)村現(xiàn)實發(fā)展的需求，可行的資金分配標準才能穩(wěn)定地被長期執(zhí)行。因此，立法者應當實事求是地考慮各個因素，科學合理地制定財政轉移支付法中的資金分配標準。同時，也可借鑒其他國家合理的、適合我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設的經(jīng)驗，以完善資金分配標準，盡可能地做到仔細推敲，形成切實可行的方案。

（三）財政轉移支付撥款程序應當規(guī)范化。在執(zhí)行財政轉移支付前，應當有合法的行政程序來保障整個撥款程序有序進行，這也應當是立法者在制定財政轉移支付法時需要考慮的一些關于程序方面的問題。財政轉移支付的撥款程序按照財政轉移支付法的規(guī)定有序地進行，這是實現(xiàn)程序正義所要求的，防止財政轉移支付資金分配的隨意性。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，沒有一定合理合法的財政轉移支付撥款程序，就容易出現(xiàn)權責不分的現(xiàn)象或者出現(xiàn)對某些地區(qū)不公平的現(xiàn)象，建立規(guī)范化的財政轉移支付撥款程序也讓各級政府工作人員有法可依，做到客觀公正，防止政府內(nèi)部腐敗行為的發(fā)生。讓財政轉移支付程序化也能提高行政管理的透明度，以符合公開原則的要求，人民群眾也能通過程序化的方式對每一項轉移支付項目的設立、審批、分配等過程進行有效監(jiān)督。通過程序化的財政轉移支付撥款程序使得事后能夠返回查找相關資料，以便檢查工作是否做到位，是否依法進行財政轉移支付，實現(xiàn)同行政工作績效相掛鉤，形成有利于鄉(xiāng)村振興發(fā)展的行政工作環(huán)境。

五、結語

現(xiàn)階段，我國已進入“十四五”發(fā)展時期，雖然脫貧攻堅戰(zhàn)已取得全面勝利，但實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展依然有許多更加深入的難題需要解決，堅持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就要不斷豐富其內(nèi)涵，真正做到脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接。加快制定財政轉移支付法對我國鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有一定的現(xiàn)實意義，只有在法律制度下，才能有效保障鄉(xiāng)村振興相關工作的有序開展，讓財政轉移支付資金的利用效果達到最大化，是節(jié)約國家經(jīng)濟資源的有效途徑。制定財政轉移支付法也是遵循財政轉移支付規(guī)范、公平、公開原則的內(nèi)在要求，在基本原則的框架下形成系統(tǒng)化、體系化的法律制度是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的法律保障。因此，在制定財政轉移支付法前，立法者應當明晰立法的基本要求，遵循轉移支付的基本原則，形成科學可行的、能夠有效促進鄉(xiāng)村振興的財政轉移支付法。