基于政策引導路徑的城投公司債務形成及化解分析

李蒙 濰坊市城市建設發(fā)展投資集團有限公司

一、城投公司的成立及債務形成和發(fā)展

（一）城投公司的成立

城投公司即轉型前的融資平臺，是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。①城投公司是我國企業(yè)的一種特殊組織形式，它不同于一般的商業(yè)企業(yè)，它的出現(xiàn)一方面是由于在分稅制改革成功實施后，地方政府事權、財權分離，為滿足人們對基礎設施建設的需求，需要大量資金投資建設，因此地方政府就通過設立城投公司進行城市建設；另一方面，地方政府為推動GDP增長，實現(xiàn)經濟發(fā)展，最能起到直接作用的就是基礎設施投資，為應對金融危機實施的四萬億計劃在拉動經濟增長、助力基礎設施投資方面為地方政府提供了有利的條件，極大的促進了城投公司的崛起。

（二）城投公司債務的形成及發(fā)展

政府賦予城投公司的職能通常是通過融資完成城區(qū)基礎設施建設，利用發(fā)行債券、銀行貸款、信托借款、融資租賃等多方式籌集資金，建成的項目基本上是不產生收益的公益性資產，如城市道路、公園、河流等，城投公司無法通過這些項目償還貸款，只能依靠政府信用，滾動續(xù)貸，從而積累了大量的政府性債務，隱含了極大的金融風險和系統(tǒng)性風險。這種情況一直持續(xù)到2014年《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）的頒布出臺，該文件明確要求建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉債。文件發(fā)布后城投公司就出現(xiàn)了融資難、融資貴的普遍性問題，兌付危機伺機而動。為此，為有效防范和化解財政金融風險，妥善解決融資平臺公司后續(xù)融資問題，2015年財政部聯(lián)合人民銀行、銀監(jiān)會下發(fā)了《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》，明確要求銀行業(yè)金融機構不得盲目抽貸、壓貸、停貸，公益性項目的融資通過發(fā)行政府債券解決，但是，政府與城投公司分家的趨勢已不可阻擋。

《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號）等一系列文件封堵地方政府違規(guī)提供信用擔保，禁止城投公司為政府融資，杜絕PPP項目“明股實債”。政府相繼出臺多項政策，限制金融機構對城投公司純公益性項目建設的城投公司提供資金，如2017年銀監(jiān)會發(fā)布的《關于規(guī)范銀信類業(yè)務的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2017〕55號），2018銀保監(jiān)會出臺的《關于加強保險資金運用管理、支持防范化解地方政府債務風險的指導意見》，2018年發(fā)改委頒布的《關于進一步增強企業(yè)債券服務實體經濟能力、嚴格防范地方債務風險的通知》（發(fā)改辦財金〔2018〕194號），以及財金〔2018〕23號《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》切斷了城投公司通過信托、理財?shù)缺硗赓Y金。在這些政策的倒逼下，隨著債務置換逐步完成、政績考核不再唯GDP論、投資不再是最重要的那家馬車、城鎮(zhèn)化發(fā)展已度過迅猛增長期等背景逐步形成，傳統(tǒng)基礎設施投資的重要性逐步下滑，承擔公益性建設任務的城投公司增長空間將非常有限，各地政府開始對城投公司逐步整合，集中資源優(yōu)勢，剝離無效資產，城投公司紛紛邁向了市場化轉型之路。

二、城投公司債務化解措施

（一）各級省政府發(fā)行地方政府專項債置換城投存量債務

從2014年開始，全國范圍內開始進行地方政府性債務統(tǒng)計，以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，對地方性債務存量進行甄別，將全部債務劃分為一、二、三類債務。城投公司因承擔公益性建設而舉借的債務從2015年開始逐步被置換，為城投公司的下一步發(fā)展奠定了良好基礎。

但是對于大部分城投公司而言，二、三類借款實際上間接的投到了政府性項目，但并未被置換，依然留在城投公司賬上，在沒有盈利能力的情況下，城投公司還需繼續(xù)依靠政府信用借新還舊。

（二）政策鼓勵市場化運營的城投公司發(fā)行城投債

2015年5月發(fā)改委發(fā)布的《國家發(fā)展改革委辦公廳關于充分發(fā)揮企業(yè)債券融資功能支持重點項目建設促進經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的通知》（發(fā)改辦財金〔2015〕1327號）在擔保措施、資產負債率、凈利潤和政府性債務滿足一定指標的前提下，鼓勵優(yōu)質的城投公司尤其是信用評級AAA的企業(yè)，對于有收益項目發(fā)行城投債，11月發(fā)改委發(fā)布的《關于簡化企業(yè)債券申報程序加強風險防范和改革監(jiān)管方式的意見》（發(fā)改辦財金〔2015〕3127號）進一步在發(fā)債數(shù)量指標和資金使用方向等方面放松了城投債發(fā)行條件，支持有收益項目融資。2020年，為積極防范因疫情防控出現(xiàn)的債券兌付風險，中國人民銀行發(fā)布了《關于疫情防控期間金融機構發(fā)行債券有關事宜的通知》，對債券批文適當延期，對疫情嚴重地區(qū)開通“綠色通道”，加快審批。2020年3月，企業(yè)債、公開發(fā)行公司債全面施行注冊制，放寬了企業(yè)的申報條件，注重加強后期自律管理，進一步促使城投公司轉型發(fā)展，提升自身盈利能力。在2020年貨幣政策寬松的大背景下，城投債發(fā)行總量創(chuàng)歷史新高，全年發(fā)行額達4.9萬億元。這些政策旨在維護金融系統(tǒng) 安全，鼓勵城投企業(yè)自主經營，為化解政府隱性債務做出了具體部署，指明了企業(yè)發(fā)展方向。

（三）城投公司轉型升級，靠自身盈利完成化解債務

在債務壓力和謀求自我發(fā)展的雙重壓力下，城投公司的轉型升級已成為大勢所趨。這不僅需要城投公司決策層的高瞻遠矚和長遠謀劃，還需要當?shù)卣蟽?yōu)勢資源，剝離無效低能資產，讓城投公司輕裝上陣、自主運營。

一是城投公司服務城市的核心功能持續(xù)發(fā)揮。我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速階段，無論是新型基礎設施建設、新型城鎮(zhèn)化建設、交通、水利，還是老舊小區(qū)改造等方面，城投公司還需繼續(xù)發(fā)揮城市建設投融資這一核心功能。低效無序的投資拉動已成過去式，政府性投資項目將逐漸減少，城投公司應利用已有的大量資源，注重項目和資產的質量，秉承“增量做優(yōu)，存量做活”的理念，從傳統(tǒng)的基建投資者，逐步轉向基建保障、資產運營、產業(yè)升級三業(yè)并存的新時代。

二是項目建設實現(xiàn)“政府、城投、項目公司”資金收益循環(huán)。新型城市建設仍然離不開城投公司，但是隨著新《預算法》和《政府投資條例》的貫徹落實，項目投資市場化、規(guī)范化成為必然趨勢。在地方政府、城投公司和項目公司三個層面建立有機結合的平衡運作體系，將有助于在嚴控政府隱性債務風險的前提下，推進地方基礎設施建設和促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。首先，政府要建立債務管理、資源盤活和資金統(tǒng)籌的循環(huán)體系，通過預算收入、債券資金滿足項目資本金需求，不足部分通過給予城投公司資源支持，提升城投公司市場化融資能力；其次，城投公司在取得有效資源后，通過發(fā)行債券、股權投資、引入戰(zhàn)略投資者等撬動資本金杠桿，將資金注入項目公司，保障城市新型基礎設施投資建設，實現(xiàn)城投公司資源整合和效能提升；第三，項目公司在資金充足的條件下，實現(xiàn)項目順利建設，運營收入歸入城投公司合并計算，確保不新增隱性債務及項目自身平衡運作。

三是有效利用國有股權，積極參與業(yè)務拓展。城投公司應加快構建服務城市建設、運營、民生服務的業(yè)務生態(tài)圈，實現(xiàn)“點線面體”的立體式發(fā)展。城投公司通過控股、參股市場化企業(yè)、成立基金公司投資項目等方式將業(yè)務延伸到城市發(fā)展的方方面面。在智慧業(yè)務、現(xiàn)代農業(yè)、金融服務、高新技術等方向積極拓展業(yè)務范圍，實現(xiàn)板塊耦合效應，由“任務式”向“內生式”的發(fā)展，打造城投產業(yè)的有機生命體。

注釋

① 國務院辦公廳轉發(fā)財政部人民銀行銀監(jiān)會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知（國辦發(fā)〔2015〕40號）.