版權(quán)行政保護的實踐困境及對策

左 琪

(南京理工大學 知識產(chǎn)權(quán)學院，江蘇 南京 210000)

1985年，我國設(shè)立國家版權(quán)局，開始對版權(quán)進行行政保護。彼時，國內(nèi)版權(quán)侵權(quán)現(xiàn)象頻發(fā)，版權(quán)環(huán)境亟待改善，版權(quán)行政保護發(fā)揮了巨大作用。近年來，國家版權(quán)局等四部門多次啟動專項行動重點整治多領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版行為?！皠W(wǎng)2019”專項行動期間，共刪除侵權(quán)盜版鏈接110萬條，收繳侵權(quán)盜版制品1 075萬件，關(guān)閉盜版網(wǎng)站1 405個，查處網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版案件450件，查辦刑事案件160件，涉案金額5.24億元。①可見版權(quán)行政保護力度之大。相較而言，司法保護卻稍顯孱弱，版權(quán)行政保護存在過度擠占司法保護空間之嫌。有學者認為，在現(xiàn)今版權(quán)環(huán)境穩(wěn)定向好的情況下，應當逐步削弱版權(quán)行政保護的強度，甚至有學者質(zhì)疑版權(quán)行政保護的合理性。實踐中，針對我國版權(quán)行政保護存在的“損害公共利益”界定不明、版權(quán)行政處罰呈擴張趨勢、版權(quán)行政調(diào)解無明確規(guī)定等現(xiàn)實困境，有必要借鑒域外經(jīng)驗并結(jié)合本土特點提出相應對策。

1 版權(quán)行政保護的理論分析

1.1 版權(quán)行政保護的必要性與正當性

多數(shù)學者認為我國版權(quán)保護采取的是司法與行政“平行互補制”。②司法是維護社會公平正義的最后一道防線，因此訴訟成為規(guī)制版權(quán)侵權(quán)行為與救濟權(quán)利人合法權(quán)益的保障措施。然而，司法保護只是適用法律處理版權(quán)糾紛的有效措施之一，對版權(quán)予以行政保護存在必要性。一方面，不同于司法保護被動性、維權(quán)效率低等特點，行政保護具有主動性、靈活性、高效性等特點。一般來說，對于侵犯版權(quán)但并沒有涉及犯罪的違法行為導致未涉及公共利益的私人權(quán)益受到侵害時，權(quán)利人需主動向法院提起訴訟申請，法院才會受理案件。訴訟程序繁多、舉證難，耗費當事人相當大的時間成本與精力成本；裁判結(jié)果的不確定性與以往司法實踐賠償額偏低的情況弱化了權(quán)利人尋求司法救濟的信心，司法維權(quán)效果不甚理想。相比之下，版權(quán)行政管理部門、公安部門與市場監(jiān)管部門等面對侵犯著作權(quán)行為主動出擊，進行版權(quán)日常監(jiān)管和專項治理，③有效打擊了侵權(quán)盜版行為，提高了維權(quán)效率。有學者認為，行政主導的社會生態(tài)使得行政部門在一些爭端處理上更顯高效、經(jīng)濟。④同時，考慮將版權(quán)侵權(quán)案件進行繁簡分流，對于案情簡單不涉犯罪的糾紛采取行政保護式的非訴糾紛解決機制，⑤有利于節(jié)約司法資源。另一方面，司法保護側(cè)重于事后救濟，在存在著作權(quán)侵權(quán)行為或已造成權(quán)利人損失時，判決行為人停止侵權(quán)、賠禮道歉或賠償損失，只能在一定程度上彌補權(quán)利人已遭受的損害；而行政執(zhí)法部門可以將事先監(jiān)管、事中引導與事后查處相結(jié)合，⑥對版權(quán)侵權(quán)行為進行事先預防、事中管理與事后救濟，將行政保護貫穿于版權(quán)傳播與使用的全過程。由此，版權(quán)行政保護的主動性、高效性與全過程參與體現(xiàn)其存在必要性。

對版權(quán)予以行政保護不僅存在必要性，而且具備正當性。其一，《著作權(quán)法》《〈著作權(quán)法〉實施條例》《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護辦法》《著作權(quán)行政處罰實施辦法》及其他相關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章的頒布與實施，共同構(gòu)成我國版權(quán)行政保護的制度保障。其二，《伯爾尼公約》《TRIPs協(xié)定》《世界知識產(chǎn)權(quán)組織版權(quán)條約》和《世界知識產(chǎn)權(quán)表演和錄音制品條約》等國際條約中對版權(quán)予以行政保護的法律規(guī)定均在相關(guān)條款上有不同程度的體現(xiàn)。在法律全球化形勢下，各國法律制度的制定基于本國國情與社會發(fā)展階段，逐漸與國際接軌并融合。以上國際條約對版權(quán)行政保護的認可為各成員國制定相關(guān)法律規(guī)定提供了參考與借鑒。由此可見，相關(guān)國內(nèi)法與國際條約共同構(gòu)成版權(quán)行政保護的正當性基礎(chǔ)。

綜上，對版權(quán)予以行政保護兼具必要性與正當性，理論上反映了版權(quán)行政保護的合理性。

1.2 對質(zhì)疑版權(quán)行政保護合理性的反駁

有學者認為知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法與知識產(chǎn)權(quán)私權(quán)公權(quán)化所強調(diào)的私權(quán)限制是相悖的，不能用“知識產(chǎn)權(quán)私權(quán)公權(quán)化理論”以自證知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法存續(xù)并擴張的合理性。⑦筆者認為，知識產(chǎn)權(quán)私權(quán)公權(quán)化理論并不是否認知識產(chǎn)權(quán)作為私權(quán)的本質(zhì)屬性，亦不是限制知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的理論依據(jù)，恰是對實務(wù)中以行政介入知識產(chǎn)權(quán)保護現(xiàn)象的表述與認可；知識產(chǎn)權(quán)私權(quán)公權(quán)化的目的在于維護公共利益與規(guī)范市場秩序，在此基礎(chǔ)上附帶保護了權(quán)利人的私人利益，其本質(zhì)并未論證知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法擴張或限制的合理性，只是對維護公共利益的措施的有效性給予法律制度的認可。知識產(chǎn)權(quán)私權(quán)公權(quán)化是對知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的平義解釋，學界理應遵循中庸之道，因為過猶不及，于事無益。由此，知識產(chǎn)權(quán)行政保護具備合理性，而版權(quán)從屬于知識產(chǎn)權(quán)，作為知識產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，理應對其予以行政保護。

2 版權(quán)行政保護的實踐困境

2.1 “損害公共利益”界定不明

《著作權(quán)法》中關(guān)于版權(quán)行政執(zhí)法的“損害公共利益”要件的存在必要性及其界定在理論界與實務(wù)界長期爭論不休。2020年，全國人大常委會公布了最新《中華人民共和國著作權(quán)法》，其中第五十三條保留了關(guān)于“損害公共利益”的規(guī)定，但與以往表述有所不同。因此，“損害公共利益”要件仍是版權(quán)行政執(zhí)法的前提條件，排除了去公共利益化的版權(quán)行政保護?！秶野鏅?quán)局關(guān)于查處著作權(quán)侵權(quán)案件如何理解適用損害公共利益有關(guān)問題的復函》(國權(quán)辦〔2006〕43號)中指明：“向公眾傳播侵權(quán)作品，構(gòu)成不正當競爭，損害經(jīng)濟秩序就是損害公共利益的具體表現(xiàn)。”但是，該復函作為規(guī)范性文件效力不高，且關(guān)于“損害公共利益”的規(guī)定界定不明，實踐可操作性不強，指導效果不盡如人意。

2.2 版權(quán)行政處罰呈擴張趨勢

我國版權(quán)行政保護將日常監(jiān)管與專項整治相結(jié)合，充分調(diào)動行政機關(guān)的執(zhí)法主動性以維護社會公眾利益。然而，在行政執(zhí)法過程中，行政機關(guān)對版權(quán)侵權(quán)行為的行政處罰呈擴張趨勢。其一，近年來，為應對因技術(shù)發(fā)展而日益猖獗的版權(quán)侵權(quán)現(xiàn)象，國家版權(quán)局等四部門多次聯(lián)合啟動打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版專項行動，對網(wǎng)絡(luò)視頻、音樂、文學、新聞等領(lǐng)域進行突擊治理。運動式執(zhí)法在短期內(nèi)成效顯著，但不能收到標本兼治的效果。行政處罰對版權(quán)環(huán)境的周期性凈化反而會誤導市場的自發(fā)調(diào)節(jié)機制，不利于版權(quán)市場秩序的穩(wěn)定與長遠發(fā)展。其二，最新《著作權(quán)法》及其相關(guān)法律規(guī)定均未明確界定“損害公共利益”要件，導致版權(quán)行政執(zhí)法無具體適用依據(jù)，在個案認定上容易擴張行政處罰范圍，進而限制司法適用可能性。

2.3 版權(quán)行政調(diào)解無明確規(guī)定

最新《著作權(quán)法》第六十條規(guī)定“著作權(quán)糾紛可以調(diào)解”，與以往著作權(quán)法規(guī)定保持一致，但對于版權(quán)行政調(diào)解的實施主體、適用范圍、具體程序、訴調(diào)銜接等細節(jié)并未作出明確規(guī)定，導致著作權(quán)行政機關(guān)對實務(wù)中的著作權(quán)侵權(quán)糾紛適用行政調(diào)解無法可依、無章可循。正因版權(quán)行政調(diào)解相關(guān)法律規(guī)定的缺失，造成版權(quán)行政調(diào)解主體對行政調(diào)解與行政處罰定位的混淆。著作權(quán)行政機關(guān)可發(fā)揮強制性與主動性優(yōu)勢對損害公共利益的版權(quán)侵權(quán)行為實施行政處罰，而對于未損害公共利益且版權(quán)糾紛當事人雙方存在合作關(guān)系或牽涉多元利益的情況，行政調(diào)解主體卻容易忽視雙方利益需求，片面追求解紛結(jié)果而喪失調(diào)解主體應有的中立性。

3 版權(quán)行政保護的域外經(jīng)驗

3.1 英國:版權(quán)行政調(diào)解服務(wù)與行政管理措施

1709年，英國議會通過了世界上第一部版權(quán)法《安娜法令》，為世界各國版權(quán)保護的相關(guān)立法奠定了基礎(chǔ)。迄今，英國始終注重強化版權(quán)保護，努力探索版權(quán)侵權(quán)糾紛化解機制。2006年，英國知識產(chǎn)權(quán)行政管理機關(guān)正式對外提供網(wǎng)絡(luò)版權(quán)糾紛的行政調(diào)解服務(wù)。⑧行政管理機關(guān)提供版權(quán)行政調(diào)解服務(wù)的目的在于提高糾紛解決效率，降低司法成本，且版權(quán)侵權(quán)糾紛涉及公共利益時不適用調(diào)解程序。此類調(diào)解結(jié)果對于司法裁判具有一定參考價值但不具有強制執(zhí)行力。

英國《數(shù)字經(jīng)濟法》中的“三振機制”以行政手段介入版權(quán)侵權(quán)領(lǐng)域，不但有效遏制網(wǎng)絡(luò)服務(wù)使用者上傳或下載盜版作品的行為，而且減輕了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的管控義務(wù)與賠償責任。⑨“三振機制”嚴格限制行政機關(guān)的權(quán)限以防止其過度干預文化版權(quán)市場的正常運行機制，同時注重對于用戶個人信息的保護，即在控制行政機關(guān)權(quán)力、保障用戶個人隱私的基礎(chǔ)上嚴厲打擊侵權(quán)盜版行為，促進信息技術(shù)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。⑩

3.2 日本:加強國家干預與注重利益平衡

在互聯(lián)網(wǎng)時代，科技日新月異的發(fā)展改變了傳統(tǒng)的創(chuàng)作模式、作品樣態(tài)與傳播方式，甚至引發(fā)新型的更具隱蔽性的版權(quán)侵權(quán)手段。技術(shù)迭代的動態(tài)性導致立法制度的滯后性無法完全適應社會發(fā)展的需要。為遏制版權(quán)侵權(quán)行為，激勵文化創(chuàng)新，營造誠實守信的良好社會風尚，同時與《世界知識產(chǎn)權(quán)組織版權(quán)條約》《世界知識產(chǎn)權(quán)組織表演與錄音制品條約》等國際條約接軌，日本在版權(quán)領(lǐng)域頻繁修訂法律，加強國家干預，創(chuàng)設(shè)了行之有效的版權(quán)糾紛調(diào)解機制:文化廳治下著作權(quán)糾紛調(diào)解委員會在調(diào)解版權(quán)糾紛過程中具有較大的自由裁量權(quán)，其可以根據(jù)案件性質(zhì)、當事人申請調(diào)解的理由是否具備正當性、調(diào)解過程的狀態(tài)等因素進行綜合判斷，把控調(diào)解的啟動與終結(jié)程序。

在ATB—25下面層施工結(jié)束后對其壓實度與平整度進行檢測，并跟蹤檢測該高速公路通車一年后瀝青路面損壞狀況，檢測結(jié)果如表6所示。

日本注重維護版權(quán)人與社會公眾的利益平衡，妥善化解版權(quán)糾紛，構(gòu)建和諧社會。一方面，政府通過出臺版權(quán)保護相關(guān)政策維護權(quán)利人權(quán)益、鼓勵文化創(chuàng)新；另一方面，政府以專門補償金方式保護廣大民眾的切實需求。版權(quán)局不僅通過行政執(zhí)法打擊版權(quán)侵權(quán)行為，而且通過推行版權(quán)權(quán)利教育以強化國民維護版權(quán)、尊重他人智力成果的意識。

3.3 韓國:政府支持的版權(quán)社會化管理體系

近年來，韓國對于涉及版權(quán)保護的相關(guān)法律規(guī)定進行頻繁修訂，已經(jīng)形成了由政府支持的版權(quán)審議、糾紛調(diào)解、版權(quán)登記與服務(wù)的社會化管理體系，推動了韓國文化產(chǎn)業(yè)與社會經(jīng)濟繁榮發(fā)展。著作權(quán)審議調(diào)停委員會、計算機軟件審議調(diào)解委員會、域名糾紛調(diào)解委員會等機構(gòu)分別負責有關(guān)版權(quán)、計算機軟件、國家互聯(lián)網(wǎng)域名糾紛的調(diào)解。政府在尊重權(quán)利人個人私益與市場經(jīng)濟規(guī)律的前提下對版權(quán)侵權(quán)糾紛進行適當規(guī)制與有效管理。著作權(quán)糾紛調(diào)解以非公開審理為原則，若調(diào)停成立，便具有與通過裁判達成的和解同等的強制執(zhí)行力。值得一提的是，韓國是第一個正式通過包含“三振出局”規(guī)則法案的國家。

4 完善我國版權(quán)行政保護的對策

4.1 明確界定“損害公共利益”的內(nèi)涵

明確界定版權(quán)行政執(zhí)法中的“損害公共利益”要件，可在一定程度上避免行政執(zhí)法的“泛公共利益化”，防止行政機關(guān)濫用執(zhí)法權(quán)，不當擠壓本應由民法或刑法調(diào)整的空間。界定“損害公共利益”可從版權(quán)侵權(quán)行為的客觀方面與行為人的主觀方面著手?？陀^方面:判斷版權(quán)侵權(quán)行為的次數(shù)是否頻繁，例如侵權(quán)行為已被多次投訴或?qū)医恢?；判斷行為人傳播的作品?nèi)容是否違規(guī)，若傳播內(nèi)容為國家所禁止或涉及個人隱私、商業(yè)秘密等情況，則應認定為損害公共利益；判斷版權(quán)侵權(quán)行為的方式或手段是否惡劣，具體表現(xiàn)為行為人故意規(guī)避或破壞技術(shù)措施。主觀方面:判斷行為人實施版權(quán)侵權(quán)行為是否為故意甚至惡意；判斷行為人是否以獲取經(jīng)濟利益為目的實施經(jīng)營性侵權(quán)行為。在具體行政執(zhí)法過程中，還應當借助比例原則以適當約束行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。

4.2 限制版權(quán)行政處罰的適用范圍

版權(quán)行政處罰是高強度的行政介入手段，應當嚴格限制其適用范圍。首先，我國版權(quán)行政保護可基于本國國情與版權(quán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況適當借鑒域外經(jīng)驗，在國內(nèi)版權(quán)環(huán)境相對穩(wěn)定的情況下，深化版權(quán)行政管理與服務(wù)，逐步減少專項執(zhí)法的適用范圍與頻次。其次，從版權(quán)侵權(quán)行為的客觀方面與行為人的主觀方面明確界定“損害公共利益”要件，在個案處理中兼顧比例原則，嚴格限制版權(quán)行政處罰的適用。對版權(quán)行政管理機關(guān)肆意擴大“損害公共利益”要件解釋或者“以罰代刑”“有案不移”等情形，賦予案件當事人訴權(quán)以充分發(fā)揮行政訴訟的監(jiān)督作用。最后，通過參考借鑒英、韓、法等國的“三振出局”規(guī)則以間接治理數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)侵權(quán)盜版現(xiàn)象，可創(chuàng)造性地建立起黃、紅、黑“三色機制”，但最終僅對用戶施以中斷網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的處罰。

4.3 健全版權(quán)行政調(diào)解的制度規(guī)范

健全版權(quán)行政調(diào)解規(guī)范以回應行政調(diào)解在實踐中已廣泛運用的制度需要，并對行政調(diào)解存在的定位、濫權(quán)等問題進行指引與規(guī)制，有利于政府優(yōu)化行政服務(wù)，增進社會福祉。健全版權(quán)行政調(diào)解的制度規(guī)范可從如下幾方面著手:首先，在《著作權(quán)法》及相關(guān)法律中明確版權(quán)行政調(diào)解的實施主體為版權(quán)行政管理機關(guān)內(nèi)設(shè)的執(zhí)法部門，具體執(zhí)法部門應明確自身調(diào)解定位，與行政處罰主體相區(qū)別。其次，行政調(diào)解的適用范圍應嚴格限定在未損害公共利益的版權(quán)民事糾紛中。再次，對于行政調(diào)解的啟動、進行、終結(jié)程序應細致規(guī)定，具體可適當參照日、韓等國版權(quán)行政調(diào)解的相關(guān)規(guī)定，但行政機關(guān)需保持居間中立，不應被賦予較大的自由裁量權(quán)。最后，應當妥善解決調(diào)解與訴訟的銜接問題，對于先調(diào)后訴、可調(diào)可訴、只調(diào)不訴等多種模式，在現(xiàn)有法律制度的框架下結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求作出選擇。

5 結(jié)語

近年來，國內(nèi)多領(lǐng)域版權(quán)侵權(quán)現(xiàn)象頻發(fā)，不利于文化創(chuàng)新與傳播，我國版權(quán)保護行政與司法雙軌制契合國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。行政保護主動性、高效性的特點與事先預防、事中管理與事后救濟的全過程參與決定了其在版權(quán)領(lǐng)域不可或缺的價值，《著作權(quán)法》等相關(guān)國內(nèi)法與《伯爾尼公約》等國際條約對于版權(quán)行政保護基本達成共識。目前，我國版權(quán)行政保護仍存在一定問題。對此應明確界定“損害公共利益”要件，防止行政執(zhí)法過度擠壓司法保護的空間；嚴格限制版權(quán)行政處罰的適用范圍，推動政府職能逐步從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變；健全版權(quán)行政調(diào)解的制度規(guī)范，平衡多方利益，緩和社會矛盾，使我國版權(quán)行政保護擺脫實踐困境。

注釋：

②董亞麗,李澤泓.著作權(quán)的行政保護[J].中國出版,2020(7):40-43.

③黃先蓉,程夢瑤.改革開放40年的出版法制建設(shè)[J].科技與出版,2018(12):59-67.

④陳太清.知識產(chǎn)權(quán)罰款的碎片化及其整合:以《著作權(quán)法》《專利法》修正為背景[J].電子知識產(chǎn)權(quán),2020(1):42-57.

⑤王涵.數(shù)字有聲讀物版權(quán)保護現(xiàn)狀實證研究:以“喜馬拉雅FM”為例[J].出版發(fā)行研究,2019(2):69-72.

⑥王騫.多元維度下版權(quán)適當保護之思考:基于我國版權(quán)行政執(zhí)法的考察[J].電子知識產(chǎn)權(quán),2020(3):41-50.

⑦李永明,鄭淑云,洪俊杰.論知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的限制:以知識產(chǎn)權(quán)最新修法為背景[J].浙江大學學報(人文社會科學版),2013,43(5):160-170.

⑧孫佳敏,俞鋒.網(wǎng)絡(luò)版權(quán)保護及糾紛解決機制的國際發(fā)展與現(xiàn)實啟示[J].中國出版,2016(14):54-59.

⑨易繼明,蔡元臻.版權(quán)蟑螂現(xiàn)象的法律治理:網(wǎng)絡(luò)版權(quán)市場中的利益平衡機制[J].法學論壇,2018,33(2):5-18.

⑩朱喆琳.論英國《數(shù)字經(jīng)濟法》的“三振機制”及其啟示[J].西北大學學報(哲學社會科學版),2016,46(2):89-94.