博弈理論下洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟補償機制研究

夏純迅

摘要 洞庭湖地區(qū)的退耕還湖是恢復濕地及長江流域生態(tài)功能的重大舉措，建立洞庭湖生態(tài)補償機制，對洞庭生態(tài)修護與治理具有重要意義。通過文獻資料查閱、實地走訪，對比國內(nèi)外湖泊生態(tài)治理經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)在生態(tài)經(jīng)濟補償中存在博弈現(xiàn)象，提出了符合洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟補償機制的優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞 博弈理論;生態(tài)補償機制;退耕還湖

中圖分類號：X321 文獻標識碼：B 文章編號：2095–3305（2021）09–0103–03

2014年修訂的《環(huán)境保護法》正式以法律形式確定了“生態(tài)保護補償”這一術(shù)語，原則上規(guī)定了財政轉(zhuǎn)移支付和政府間協(xié)商或按市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償制度，從立法的高度明確了生態(tài)補償機制研究的重要意義。在生態(tài)保護補償機制研究中，首先必須明確補償?shù)闹黧w，即補償誰、誰補償?shù)膯栴}，其次就是為什么要補償，即明確補償?shù)幕驹瓌t，最后，就是如何進行科學補償?shù)膯栴}，即補償?shù)姆椒把a償標準的問題。因此，厘清洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟補償中存在的博弈關(guān)系，有利于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟補償機制的研究。

1 洞庭湖地區(qū)生態(tài)補償主體的博弈

1.1 洞庭湖地區(qū)生態(tài)補償主體

1.1.1 補償誰 洞庭湖地區(qū)濕地的治理與建設(shè)主要是對洞庭湖及周邊地區(qū)所占用的耕地、林地、經(jīng)濟建設(shè)用地納入濕地建設(shè)，以保持該地區(qū)生物多樣性、飲用水源保障、農(nóng)田灌溉保證、調(diào)蓄洪水、氣候調(diào)節(jié)、降解污染物及水產(chǎn)品的開發(fā)與利用等功能，具有生態(tài)環(huán)境價值、農(nóng)業(yè)灌溉價值、調(diào)蓄抗災等社會價值和經(jīng)濟價值。補償?shù)目腕w是所在區(qū)域的農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)濟實體企業(yè)、各地區(qū)的行政單位和在此地參與經(jīng)濟建設(shè)的商業(yè)群體（表1）[1]。

1.1.2 誰補償 按照誰受益誰補償?shù)脑瓌t，洞庭湖地區(qū)生態(tài)補償?shù)馁Y金應(yīng)由受益方出資與籌措，明確誰補償?shù)膯栴}。洞庭湖地區(qū)濕地建設(shè)后的受益方是一個復雜的群體，可分為直接受益方與間接受益方，直接受益方主要是湖區(qū)農(nóng)戶、湖區(qū)自來水企業(yè)、湖區(qū)旅游部門、湖區(qū)行政部門及向洞庭湖排污企業(yè)等，間接受益方應(yīng)包括洞庭湖流域居民、長江流域居民、全國人民乃至全人類。目前，許多學者也充分認識到了這一點，所以洞庭湖地區(qū)濕地建設(shè)生態(tài)補償受到了國際生態(tài)保護組織、國家行政機關(guān)、各級地方政府及湖區(qū)人民的普遍關(guān)注，國際生態(tài)保護組織建立了相應(yīng)基金，中共中央與地方政府也從國家財政與地方財政拿出資金進行補償。

1.2 洞庭湖地區(qū)生態(tài)補償主體間的博弈關(guān)系

在對洞庭湖地區(qū)生態(tài)補償中，博弈主要集中在湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門、經(jīng)濟實體與國家行政機關(guān)和地方政府之間的博弈，湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門、經(jīng)濟實體與自身的博弈，以及國家行政機關(guān)和地方政府自身的博弈。

1.2.1 湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門、經(jīng)濟實體與國家行政機關(guān)及地方政府的博弈 洞庭湖地區(qū)的生態(tài)恢復與自然建設(shè)會與湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門以及經(jīng)濟實體產(chǎn)生利益的沖突。首先是湖區(qū)農(nóng)戶在生態(tài)恢復與建設(shè)中會被征收走賴以生存的土地資源，我國實行土地所有權(quán)國有制，農(nóng)戶具有使用權(quán)，一但使用權(quán)被奪走其生存權(quán)也將受到較大影響，通過貨幣對使用權(quán)進行量化難度很大，移民后期的扶持與安置將是一個長期且頭痛的問題;另一方面，農(nóng)戶的耕地往往與房屋連接在一起，也要對房屋的所有權(quán)進行補償，而對農(nóng)村住房的補償標準也將會產(chǎn)生較大的分歧。

其次是湖區(qū)行政部門與地方政府的博弈，雖然湖區(qū)的行政部門是非盈利的服務(wù)機構(gòu)，可以通過調(diào)離安置等辦法解決，但其他地方同級行政部門很難消化如此龐大的群體。另外，要想讓行政部門人員樂意調(diào)離，最有效的方式是升級調(diào)離，但這又不符合行政規(guī)定且難度更大。

最后是湖區(qū)經(jīng)濟實體與政府間的博弈，相對于前面二者，經(jīng)濟實體與政府間的博弈更容易一些，通過貨幣補償就能實現(xiàn)，但經(jīng)濟實體是以盈利為目的的，所以在補償標準上與國家及地方政府之間存在博弈。

1.2.2 湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門、經(jīng)濟實體與自身的博弈 洞庭湖地區(qū)農(nóng)戶、湖區(qū)行政部門以及在湖區(qū)投資建設(shè)的經(jīng)濟實體，它既是補償方，也是被補償方，存在自己給自己補償?shù)默F(xiàn)象。但這一群體并沒有真正認識到這一現(xiàn)象，將這一部分博弈也轉(zhuǎn)移到與國家行政機關(guān)及地方政府的博弈。

1.2.3 國家行政機關(guān)及地方政府與自身的博弈 對洞庭湖地區(qū)生態(tài)治理與建設(shè)，特別是實行“雙退”機制，需要國家行政機關(guān)及地方政府痛下決心才能取得理想的效果，從20世紀90年代到今天，對洞庭湖地區(qū)生態(tài)治理國家行政機關(guān)及地方政府與自身還存在著博弈，其主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，是實行“單退”還是“雙退”仍存在爭議。退人不退耕的“單退”模式最大限度地保障了湖區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)資料，對洞庭湖地區(qū)經(jīng)濟影響較小，主要從調(diào)蓄防洪對人身安全帶來的損失的角度出發(fā)，最大限度地減少了洞庭湖地區(qū)洪水給湖區(qū)人民帶來的生命安全隱患，但對整個洞庭湖地區(qū)的生態(tài)治理與恢復影響較小，不能從根本上對洞庭湖地區(qū)生態(tài)進行治理。而采用退人退耕的“雙退”模式雖然能從根本上對洞庭湖地區(qū)實施生態(tài)治理，但對經(jīng)濟的影響較大，且生態(tài)補償金額巨大，難度很大。

第二，國家行政機關(guān)及地方政府也在反復考量洞庭湖地區(qū)生態(tài)恢復與治理的面積，按照《2010—2015年洞庭湖4350還原計劃》目標是將洞庭湖水面恢復到4 350 km2，已過去5年，離這一目標的實現(xiàn)還有很大的距離。

2 洞庭湖地區(qū)生態(tài)補償?shù)脑瓌t

生態(tài)補償國際上通常稱“生態(tài)服務(wù)付費”或“生態(tài)效益付費”，主要包括4個類型：直接公共補償、限額交易計劃、私人直接補償和生態(tài)產(chǎn)品認證計劃[2]。我國在《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》第三條基本原則：生態(tài)保護補償應(yīng)當堅持政府主導與市場運作相結(jié)合，鼓勵公眾、企業(yè)等各類社會主體積極參與。按照權(quán)責一致、分類分級的方式開展，銜接配合好各類型、各層級生態(tài)保護補償政策，形成共同推動生態(tài)保護工作的合力。

我國對生態(tài)補償政府承擔主體責任，實現(xiàn)多樣化的生態(tài)補償形式，鼓勵各類社會主體積極參與。結(jié)合國內(nèi)外生態(tài)補償辦法，洞庭湖地區(qū)生態(tài)補償可以借鑒以下4項原則：（1）誰破壞誰付費原則;（2）誰使用誰付費原則;（3）誰受益誰付費原則;（4）保護者得到補償原則。根據(jù)以上原則，在退耕還湖策略下，洞庭湖地區(qū)的農(nóng)戶的土地使用權(quán)喪失應(yīng)得到相應(yīng)補償，實體企業(yè)直接投入機會成本的喪失也應(yīng)得到相應(yīng)的補償。

3 洞庭湖地區(qū)生態(tài)補償方式及標準的博弈

從法律機制構(gòu)建的角度來看，生態(tài)保護補償方式和標準的確立不是純技術(shù)的問題，而是社會性的問題，生態(tài)保護補償對象的類型化社會性行為與類型化的合理補償要求是決定生態(tài)保護補償方式和標準的決定性因素[3]。從生態(tài)保護補償機制建構(gòu)來說，確定補償對象的類型，進而確定其應(yīng)受補償?shù)脑?，判斷其補償要求的合理性與類型，再借助生態(tài)保護補償協(xié)商機制，確定其具體補償方式和標準。

3.1 湖區(qū)農(nóng)戶的補償方式與標準

3.1.1 補償方式 退耕還湖后湖區(qū)農(nóng)戶的土地使用權(quán)喪失，等年限的土地流轉(zhuǎn)費用可以采用貨幣補償，部分農(nóng)戶對土地的眷戀也可采用同等面積土地使用權(quán)進行土地置換。土地補償中宅基地及地上建筑物的補償問題，可以采用劃拔土地集中安置或折算成貨幣進行資金補償。政策補償是對退耕還湖后湖區(qū)農(nóng)戶由于生產(chǎn)資料喪失后，對自己生產(chǎn)能力與工作能力下降后的一種階段性補償，可以通過優(yōu)先安置就業(yè)、免費技能培訓及創(chuàng)業(yè)稅收減免等優(yōu)惠政策進行補償，包括移民后期扶持。近年來，移民人員的智力補償也是各級政府在積極探討的一種補償方式，隨著科技的飛速發(fā)展，農(nóng)戶學歷層次較低，知識和技能有限，很難快速適應(yīng)環(huán)境的變化，加強智力學習與培訓十分重要，年輕群體可以開展職業(yè)教育、創(chuàng)業(yè)培訓來提升移民農(nóng)戶的適應(yīng)能力。

3.1.2 補償標準 土地流轉(zhuǎn)費用應(yīng)結(jié)合當?shù)赝恋刈赓U與流轉(zhuǎn)標準進行補償，在洞庭湖退耕地區(qū)有部分農(nóng)場的土地性質(zhì)是集體所有制，可借鑒近3年平均土地租賃費乘以最低土地確權(quán)年限進行補償。

3.1.3 補償方式與補償標準上的博弈 在補償方式上，通過對湖區(qū)部分農(nóng)戶的調(diào)查，可知有41.4%的農(nóng)戶選擇貨幣補償，有27.3%的農(nóng)戶選擇土地補償，剩余31.3%的農(nóng)戶既同意貨幣補償也接受土地補償。說明湖區(qū)農(nóng)戶在補償方式上還存在博弈，這與目前土地流轉(zhuǎn)政策和流轉(zhuǎn)費用的持續(xù)上漲息息相關(guān)。

在補償標準上，在保障政策落實的基礎(chǔ)上政府希望越低越好，而農(nóng)戶則希望越高越好，所以就保障標準也存在著博弈。當然補償標準不能底于當?shù)赝恋仄骄杖肱c最短使用年限的乘積;最高標準不能高于當?shù)赝恋仄骄杖肱c最長使用年限的乘積。

3.2 湖區(qū)投資建設(shè)經(jīng)濟實體的補償方式與標準

3.2.1 補償方式 湖區(qū)投資建設(shè)的經(jīng)濟實體主要是指在洞庭湖區(qū)投資建設(shè)的企業(yè)，包含國有制企業(yè)、集體制企業(yè)及民營企業(yè)。對企業(yè)的補償方式主要是貨幣補償，也包括部分政策補償，以幫助企業(yè)改建與重建。

3.2.2 補償標準 國有制企業(yè)是由國家或地方政府籌資興辦，其歸屬與決策由國家及地方政府決定，可重新選址興建，只需要補償重建過程中員工的損失。而對集體制企業(yè)及民營企業(yè)的補償標準則要形成統(tǒng)一的標準和規(guī)范進行補償，可以借鑒生態(tài)保護補償已取得了較好成效和經(jīng)驗的地區(qū)的相關(guān)補償辦法與標準，結(jié)合中央財政及湖南省地方財政的能力設(shè)計補償標準，充分考慮被補償人的補償意愿與配合程度，開展基礎(chǔ)性補償與激勵性補償相結(jié)合的補償辦法進行補償。同時，可以思考貨幣補償外的補償方式，如政策補償，對退耕還湖后企業(yè)的改建與重建可以給予土地優(yōu)先使用權(quán)、稅收政策的減免等優(yōu)惠政策。

3.2.3 補償標準上的博弈 企業(yè)的主要目的就是獲得贏利，所以在補償標準上希望獲得超出期望值的補償，而政府則是代全體納稅人對洞庭湖進行生態(tài)修護補償，所以是希望能最大限度地發(fā)揮補償金的效用，所以在補償標準上存在著博弈。企業(yè)應(yīng)該了解，通過洞庭湖的生態(tài)修護能發(fā)揮更大的社會效益與經(jīng)濟效益，特別是依賴于洞庭湖水質(zhì)與風光的養(yǎng)殖企業(yè)、觀光企業(yè)、農(nóng)業(yè)企業(yè)及水廠等實體企業(yè)，只有通過洞庭湖生態(tài)修護才能更好地獲得經(jīng)濟效益。各級政府也要認識到，企業(yè)也是納稅人，是洞庭湖生態(tài)修護的支持者和出資者，也是未來洞庭湖的治理與開發(fā)者，所以在補償標準未能達到企業(yè)期望值時，可通過給予土地優(yōu)先使用權(quán)、稅收政策的減免等優(yōu)惠政策來協(xié)調(diào)企業(yè)期望值，使補償標準達成一致。

3.3 湖區(qū)行政部門的補償方式與標準

3.3.1 補償方式 洞庭湖在退耕還湖后會有大量行政部門裁撤，產(chǎn)生大量行政人員的冗積，這些人員的安置直接影響退耕還湖工程的進展，以及洞庭湖生態(tài)修護的進程。一方面，洞庭湖生態(tài)修護過程中及修護后的管理需要成立新的部門，通過對行政人員進行培訓學習及考核，可以將考核合格的人員安置在新的部門;另一方面，加強退耕還湖后的移民安置管理，通過合村建社區(qū)等形式擴大行政人員缺口，解決另一部分行政人員的安置，推進城市化進程;對多次考核不合格的行政人員則給予一定的經(jīng)濟補償或轉(zhuǎn)崗安置。

3.3.2 補償標準 洞庭湖退耕還湖后所冗積的行政人員遵循平級調(diào)用的原則，對考核不合格的行政人員則給予一定的經(jīng)濟補償，其補償標準應(yīng)參考當?shù)亟?jīng)濟水平與年齡結(jié)構(gòu)進行補償，同時統(tǒng)一納入社保。

3.3.3 補償標準上的博弈 對湖區(qū)行政人員的補償最大的博弈仍在補償標準上，作為行政人員如果平級或降級調(diào)用，不能有較發(fā)揮其積極性，但由生態(tài)修護工作而產(chǎn)生大量升遷調(diào)用又不符合組織任用原則。洞庭湖生態(tài)修護部門要認真思考，洞庭湖的生態(tài)修護工作的推進還需要這些人的支持與參與。

4 結(jié)束語

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟補償存在博弈現(xiàn)象，具體主要表現(xiàn)為：第一，湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門、經(jīng)濟實體與國家行政機關(guān)及地方政府的博弈;第二，湖區(qū)農(nóng)戶、行政部門、經(jīng)濟實體與自身的博弈;第三，國家行政機關(guān)及地方政府與自身的博弈。博弈的對象主要集中在補償方式與補償標準上，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟補償應(yīng)包含生態(tài)環(huán)境修護經(jīng)濟補償和生態(tài)環(huán)境維持經(jīng)濟補償，在洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟補償機制構(gòu)建中，要明確補償?shù)闹黧w、補償?shù)幕驹瓌t、補償?shù)姆椒ㄅc標準，合理的補償方式與補償標準對洞庭湖生態(tài)環(huán)境的治理與維護將起到積極的促進作用。

參考文獻

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責任編輯：黃艷飛