城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理對(duì)策研究
——以蚌埠市抗擊新型冠狀肺炎疫情為例

丁利強(qiáng)

(蚌埠學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

世界經(jīng)濟(jì)全球化背景下，城市人口比例上升幅度較快，日益成為社會(huì)矛盾的易沖突區(qū)域，這也為各類突發(fā)公共事件頻發(fā)埋下安全隱患。[1]從地區(qū)來看，城市是突發(fā)公共事件的主要發(fā)生區(qū)域，從縣級(jí)市區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)呈減弱趨勢(shì)。下文中主要針對(duì)如何有效應(yīng)對(duì)城市突發(fā)公共事件，科學(xué)理性地做好預(yù)警及快速應(yīng)急管理進(jìn)行探討，以期對(duì)城市應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件提供借鑒。

一、城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理特征與類別

當(dāng)前，我國城市突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)機(jī)制以政府為主導(dǎo)，以立法明確規(guī)范為核心，結(jié)合各地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)及客觀自然條件等實(shí)際情況，與時(shí)俱進(jìn)不斷充實(shí)完善具有地方特色的應(yīng)急管理體系，有針對(duì)性的綜合社會(huì)多方力量攜手將突發(fā)公共事件的不利社會(huì)影響降至最低。[2]2009年以學(xué)者鐘開斌為主要代表探討了構(gòu)建“以預(yù)案為基礎(chǔ)，體制為框架，法制為保障”的單案多制應(yīng)急系統(tǒng)，是我國綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)的良好理論開端。[3]

1.城市突發(fā)公共事件基本特征和主要類別

城市突發(fā)公共事件，是指在城市區(qū)域內(nèi)突然發(fā)生，造成一定范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)損失、人員傷亡及破壞城市治安環(huán)境的緊急事件。城市人口基數(shù)大，其基礎(chǔ)設(shè)施受損的社會(huì)影響力會(huì)遠(yuǎn)大于其他區(qū)域；[4]且其誘發(fā)因素、涉及對(duì)象和折射范圍既涵蓋自然環(huán)境也包含人為環(huán)境，比如城市交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、建筑設(shè)施等。城市突發(fā)公共事件最突出的特征是關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性。關(guān)聯(lián)性是指突發(fā)公共事件的內(nèi)在和外在影響范圍較廣，其衍射的危害性可能會(huì)超過事件本身。復(fù)雜性是指公共突發(fā)事件在涉及到牽連主體時(shí)，由于權(quán)責(zé)界限不明導(dǎo)致相關(guān)部門相互推卸責(zé)任，難以及時(shí)有效的實(shí)施管理。

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》將突發(fā)事件大體劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類。分門別類區(qū)別對(duì)待突發(fā)公共事件并且根據(jù)其危害程度進(jìn)一步劃分等級(jí)，有針對(duì)性的實(shí)時(shí)監(jiān)控和防范事態(tài)擴(kuò)大化，有利于減少人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全損失。[5]

2.城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理原則及機(jī)制體系

面對(duì)城市突發(fā)公共事件，首先，堅(jiān)持以人為本，著眼于顧全絕大多數(shù)人利益的全局觀念，側(cè)重于城市整體和長遠(yuǎn)利益進(jìn)行統(tǒng)籌安排，充分重視保障廣大市民的基本權(quán)益，[6]爭取在最短時(shí)間內(nèi)做好備選方案，實(shí)施緊急應(yīng)對(duì)措施，盡可能避免給市民帶來更深層次的危害。其次，要居安常思危重在預(yù)防，未雨綢繆防患于未然。建立和完善突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控各種突發(fā)事件，最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。再次，既要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又要層層負(fù)責(zé)。各級(jí)政府職能部門權(quán)責(zé)分明，依法科學(xué)實(shí)施應(yīng)急管理并保留追究其法律責(zé)任權(quán)利。最后，要迅速協(xié)同各方力量適時(shí)介入突發(fā)公共事件應(yīng)急管理，積極借助相關(guān)專業(yè)人員技術(shù)力量，必要時(shí)向周邊地區(qū)尋求幫助，警惕二次危機(jī)演繹出現(xiàn)。[7]

城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理基本流程包括預(yù)警、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等階段。正確實(shí)施預(yù)測(cè)和適時(shí)發(fā)出警示至關(guān)重要，借助相關(guān)專業(yè)人員的測(cè)定與分析進(jìn)行較為準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)范圍、明確注意事項(xiàng)、制定應(yīng)對(duì)措施等，以最大限度規(guī)避不必要的風(fēng)險(xiǎn)損失。切實(shí)構(gòu)建一套安全有效的管理體系，包括提高居民自身的安全防范意識(shí)，通過綜合運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)電視、手機(jī)微信等新媒體渠道，充分開發(fā)運(yùn)用自媒體平臺(tái)，科普各種類的急救、自救、預(yù)防措施。常態(tài)化組織演習(xí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，加強(qiáng)逐級(jí)信息報(bào)告制度，實(shí)時(shí)向上級(jí)部門匯報(bào)每日處理措施和最新情況，以便統(tǒng)籌安排及時(shí)防范疏漏導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大化，隨時(shí)響應(yīng)救援基層部門防控危機(jī)。真抓實(shí)干搞好突發(fā)事件的善后處理、調(diào)查評(píng)估和恢復(fù)重建工作，以人為本安撫突發(fā)事件中受災(zāi)人員及其家屬，妥善降低后續(xù)事件的不良社會(huì)影響。

3.城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理影響因素

城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理是社會(huì)性系統(tǒng)工作，需要匯聚多方力量攜手共同面對(duì)。在以政府主管部門為核心的指揮調(diào)度系統(tǒng)運(yùn)作下，依法協(xié)調(diào)各方人力物力，包括消防、媒體、警力、社區(qū)物業(yè)、團(tuán)體組織、專業(yè)技術(shù)人員。社區(qū)及基層要積極組織志愿者互助自救，堅(jiān)持以人民為中心原則，適時(shí)調(diào)配應(yīng)急生活物資、后備醫(yī)療資源等，全力消災(zāi)止損。信息支撐系統(tǒng)要做好城市安全信息監(jiān)控和檢測(cè)等預(yù)警處理，保障信息上傳下達(dá)暢通無阻。專門培訓(xùn)各級(jí)黨政應(yīng)急管理人員、常駐居民、專業(yè)技術(shù)人員等，定期分批開展突發(fā)事件的應(yīng)急演習(xí)，輔之以不定期通過媒體平臺(tái)普及百姓應(yīng)急常識(shí)，多角度提高百姓的基本應(yīng)急危機(jī)意識(shí)。

此外，還要重視專業(yè)技術(shù)、物質(zhì)經(jīng)濟(jì)條件、居民心理成熟度等方面的影響因素。多管齊下做好突發(fā)事件預(yù)警響應(yīng)、監(jiān)測(cè)分析、恢復(fù)重建等工作的同時(shí)，要多方協(xié)同以保證各項(xiàng)資源及時(shí)落實(shí)到位，充分動(dòng)員居民積極展開互助自救，同時(shí)大力借助新聞媒體弘揚(yáng)主旋律、凝聚正能量，同步開啟心理咨詢熱線適時(shí)安撫受災(zāi)群眾的恐慌情緒。

二、蚌埠市抗擊新冠疫情的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)

近年來，蚌埠市認(rèn)真執(zhí)行落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》(國發(fā)﹝2006﹞24號(hào))工作部署要求，在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作上取得良好成效，特別是各級(jí)職能部門對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)急管理的能力有所提高，已經(jīng)制定且正在逐步完善相應(yīng)的制度體系，基本上對(duì)于各類突發(fā)事件能夠及時(shí)進(jìn)行應(yīng)急處理，這是蚌埠市進(jìn)一步走可持續(xù)發(fā)展道路的必要條件。下文以蚌埠市抗擊新冠疫情應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)為例，探討城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理對(duì)策。

自新冠疫情發(fā)生以來，蚌埠市結(jié)合新冠疫情防控形勢(shì)，于2020年1月25日18時(shí)啟動(dòng)《蚌埠市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》(蚌政辦秘〔2018〕108號(hào))，宣布進(jìn)入突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，并要求各單位各部門各機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按《蚌埠市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》做好相關(guān)防范應(yīng)對(duì)工作。接著，蚌埠市疫情防控應(yīng)急指揮部根據(jù)安徽省疫情防控應(yīng)急響應(yīng)有關(guān)文件精神，結(jié)合國家有關(guān)法規(guī)和蚌埠市新冠疫情防控形勢(shì)，于2020年2月28日12時(shí)將蚌埠市防控應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別由突發(fā)公共衛(wèi)生事件的一級(jí)響應(yīng)調(diào)整為二級(jí)響應(yīng)，并要求各級(jí)各類部門機(jī)構(gòu)按照分區(qū)分級(jí)疫情防控的具體工作要求，毫不放松抓緊抓實(shí)抓細(xì)具體防控工作，協(xié)同社會(huì)多方力量統(tǒng)籌推進(jìn)城市疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在蚌埠市政府和疫情防控應(yīng)急指揮部的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全市人民堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，圍繞科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策、堅(jiān)定信心、同舟共濟(jì)的總要求，早研判、早部署、早落實(shí)，深入推進(jìn)防控救治各項(xiàng)工作，牢牢把握住疫情防控的主動(dòng)權(quán)，使疫情防控取得了積極成效，新冠疫情防控應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別由省級(jí)二級(jí)響應(yīng)又調(diào)整為三級(jí)響應(yīng)。

應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別調(diào)整后，蚌埠市按照防控要求，適時(shí)解除封閉式管理，積極優(yōu)化小區(qū)村莊疫情管控，全面推動(dòng)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位恢復(fù)正常工作，有秩序的推動(dòng)各類公共服務(wù)場(chǎng)所正常營業(yè)，分批次逐步恢復(fù)公共交通車輛的日常運(yùn)行，持續(xù)不斷地強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)工作，普遍提高市民的自我防護(hù)意識(shí)。同時(shí)，更加有針對(duì)性地深入落實(shí)分區(qū)、分級(jí)的差異化防控策略，統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)疫情防控及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但蚌埠市相應(yīng)防控舉措要求精準(zhǔn)度更高、防范市外輸入任務(wù)更加艱巨。這是因?yàn)殡S著大中小企業(yè)加快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，不可避免的加大了人員流動(dòng)性與聚集性，本市域以外的輸入性風(fēng)險(xiǎn)加大，疫情防控仍然需要時(shí)刻保持高度警惕，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)部門及衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)必須毫不放松繼續(xù)做好“外防輸入”各項(xiàng)工作，進(jìn)一步鞏固疫情防控成果。

蚌埠市疫情防控應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別由省一級(jí)響應(yīng)下調(diào)為二級(jí)，之后又由省級(jí)二級(jí)響應(yīng)調(diào)整為三級(jí)響應(yīng)，在此過程中市疾控中心通過媒體多次發(fā)布消息提醒廣大市民群眾。首先，不同級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)所采取的防控措施基本一致，區(qū)別主要在疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)由國務(wù)院調(diào)整到安徽省應(yīng)急指揮部。其次，響應(yīng)級(jí)別調(diào)整重在采取差異化的防控策略，旨在及時(shí)動(dòng)態(tài)性調(diào)整縣域不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，以使各項(xiàng)防控措施更科學(xué)精準(zhǔn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)疫情防控及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。再次，響應(yīng)級(jí)別調(diào)整后的人群流動(dòng)逐步恢復(fù)常態(tài)，復(fù)工復(fù)產(chǎn)可能會(huì)導(dǎo)致人口流動(dòng)性增加，由于群眾對(duì)新冠肺炎病毒認(rèn)識(shí)尚存在不足，這些會(huì)給疫情防控帶來很大壓力，避免麻痹大意或者松懈思想的產(chǎn)生。最后，無論實(shí)行哪一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，疫情都還未結(jié)束，廣大市民要做好個(gè)人防護(hù)，注意鍛煉及增加營養(yǎng)。

蚌埠市按照《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于延遲企業(yè)復(fù)工和學(xué)校開學(xué)的通知》(皖政辦明電〔2020〕2號(hào))規(guī)定：“除涉及城鄉(xiāng)運(yùn)行必需、疫情防控必需、群眾生活必需及其他涉及重要國計(jì)民生的企業(yè)外，市內(nèi)其他各類企業(yè)不得早于2020年2月9日24時(shí)前復(fù)工。”按照分期分批有序的要求，在做好疫情防控前提下各企業(yè)統(tǒng)籌調(diào)度及科學(xué)制定復(fù)工計(jì)劃，靈活組織安排員工分批有序返崗復(fù)工，并對(duì)復(fù)工注意事項(xiàng)作出了嚴(yán)格要求，特別是對(duì)復(fù)工審批提出了“四個(gè)強(qiáng)化”“五個(gè)到位”“六項(xiàng)工作”等明確規(guī)定，①同時(shí)嚴(yán)格復(fù)工審批制度，落實(shí)防疫責(zé)任，優(yōu)化政策提振企業(yè)發(fā)展信心。

三、蚌埠市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理存在的問題

雖然蚌埠市在應(yīng)對(duì)新冠疫情方面取得了一定經(jīng)驗(yàn)，但在城市應(yīng)急管理上仍存在以下亟待解決的問題。

第一，應(yīng)急指揮體系尚不夠健全。新冠疫情發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣茨茉诘谝粫r(shí)間成立應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)，故而應(yīng)急管理和協(xié)調(diào)工作未能在第一時(shí)間得到有效落實(shí)，在一定程度上導(dǎo)致了市民的惶恐不安情緒持續(xù)發(fā)酵。再如，長生生物疫苗案曝光后，政府未能及時(shí)針對(duì)全市所轄的疾控機(jī)構(gòu)、街道衛(wèi)生服務(wù)中心、個(gè)體民營診所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室等疫苗使用關(guān)聯(lián)單位進(jìn)行全面排查，以及重點(diǎn)檢查狂犬病、百白破等疫苗的采購、庫存和使用情況。

第二，公共媒體應(yīng)急信息披露機(jī)制不健全。政府需要構(gòu)建公共信息披露平臺(tái)，保障市民及時(shí)通過相關(guān)平臺(tái)了解突發(fā)事件最新動(dòng)向。

第三，官方機(jī)構(gòu)應(yīng)急處理措施不夠完善。從疫情應(yīng)對(duì)上，相關(guān)部門應(yīng)急管理小組基本上是臨時(shí)組建，尚未形成轄域內(nèi)完善的應(yīng)急管理機(jī)制，這就難以保障落實(shí)相關(guān)部門的主體責(zé)任，也易導(dǎo)致應(yīng)急處理措施不能迅速落實(shí)到位。況且，組建的應(yīng)急工作小組僅以調(diào)查事故原因?yàn)橹?，開展同步工作措施較單向化，有時(shí)未能在突發(fā)事件發(fā)生第一時(shí)間內(nèi)阻隔事件擴(kuò)散及有針對(duì)性的出臺(tái)消除事件不良影響的補(bǔ)救措施。

第四，突發(fā)事件應(yīng)急管理綜合能力不足。平時(shí)沒有健全完善的疫苗預(yù)警及演練機(jī)制，事件發(fā)生后的應(yīng)對(duì)措施不夠及時(shí)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府疫苗監(jiān)管缺乏足夠信心。此外，政府將較多精力投入到突發(fā)事件的調(diào)查、整改和善后工作中，但對(duì)于在事件中受到牽連傷害的直接、間接當(dāng)事人缺乏必要的心理危機(jī)干預(yù)，未能及時(shí)引導(dǎo)幫助市民合理科學(xué)看待突發(fā)事件，致使部分事件產(chǎn)生連帶性恐慌情緒。

四、城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系構(gòu)建的啟示

1.政府應(yīng)急指揮體系。應(yīng)遵循在專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指揮下多方社會(huì)力量協(xié)同聯(lián)動(dòng)的“多警一體”原則，構(gòu)建綜合性應(yīng)急管理體系，力求全方位、多層次，包含急救、消防、民防、交警、公安等多個(gè)部門，通過共享信息平臺(tái)打造軟硬件齊全的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，全面覆蓋各相關(guān)部門應(yīng)急處理工作內(nèi)容和善后相關(guān)事宜。

2.基層應(yīng)急網(wǎng)格化管理。隨著信息技術(shù)與交通技術(shù)的快速發(fā)展，城市突發(fā)公共事件發(fā)生概率有增加趨向，但從總體上看各城市不同。因此，要立足本地情況制定科學(xué)合理的應(yīng)對(duì)措施，在制定應(yīng)急工作管理機(jī)制時(shí)需要預(yù)留與周邊地區(qū)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制接口，由點(diǎn)到面逐步形成區(qū)域聯(lián)合的基層應(yīng)急網(wǎng)格化管理模式。

3.暢通應(yīng)急信息披露渠道。突發(fā)公共事件爆發(fā)后，根據(jù)事件嚴(yán)重程度及事態(tài)進(jìn)展，及時(shí)向廣大市民發(fā)布官方應(yīng)急處理措施，包括實(shí)時(shí)披露救援工作進(jìn)度。這樣一方面可以緩解群眾的恐慌心理，另一方面有助于提升群眾對(duì)政府工作的信任程度，有利于樹立應(yīng)急指揮部門在市民心目中的權(quán)威地位。大力營造嚴(yán)肅認(rèn)真的應(yīng)急環(huán)境處理氛圍，為后續(xù)災(zāi)后重建打好基礎(chǔ)。

4.健全物資調(diào)撥配置機(jī)制。不斷完善物資調(diào)撥機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)化、信息化管理模式，由傳統(tǒng)人工操作調(diào)配轉(zhuǎn)向科學(xué)合理的自動(dòng)配置，根據(jù)應(yīng)急需求整合并靈活機(jī)動(dòng)調(diào)配物資及時(shí)到位，最大限度確保援助工作高效及時(shí)進(jìn)行，同步跟進(jìn)在突發(fā)事件中受損人員的安撫與安置。

5.增強(qiáng)市民危機(jī)防范保護(hù)意識(shí)。普通市民作為城市的關(guān)鍵組成要素，提升其危機(jī)自我防范保護(hù)意識(shí)至關(guān)重要。群眾自發(fā)的危機(jī)意識(shí)直接關(guān)系到在遭遇突發(fā)事件時(shí)的心理影響以及自覺配合應(yīng)急管理的程度。城市人口密集，市區(qū)長期居住人口眾多，當(dāng)遇到突發(fā)狀況的緊急時(shí)刻，如若應(yīng)急管理措施暫時(shí)未能覆蓋到相應(yīng)區(qū)域內(nèi)的每位居民時(shí)，人人自助和互助的重要性就更加凸顯出來。

綜上，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，政府需要高度重視提高各級(jí)行政職能部門的應(yīng)急調(diào)控能力，以及有效處理公共安全事件的善后事宜，以便及時(shí)阻隔并妥善解決突發(fā)公共事件，避免事態(tài)持續(xù)不斷發(fā)酵擴(kuò)大。

注釋：

①“四個(gè)強(qiáng)化”：加強(qiáng)疫情防控宣傳、增加防疫物資庫存量、加強(qiáng)封閉場(chǎng)所定期消毒、完善防疫應(yīng)急情況處置預(yù)案。“五個(gè)到位”：疫情防控機(jī)制到位、上崗員工排查到位、疑似病例隔離設(shè)施到位、員工防護(hù)措施到位、企業(yè)內(nèi)部管控到位?！傲?xiàng)工作”：密切關(guān)注全體員工健康、做好工作臺(tái)消毒和自我防護(hù)、場(chǎng)區(qū)入口安排專人體溫測(cè)量、做好外來人員登記、上下通勤車消毒、控制集體活動(dòng)人數(shù)。