德國教育政策制定的特點及啟示

陳 曦

(集美大學 誠毅學院，福建 廈門 361000)

教育政策的制定是一個國家的重要決策，事關(guān)國家未來的發(fā)展，所以，什么樣的教育政策能夠最大限度地支持國家的發(fā)展是各個國家不斷進行探尋和摸索的。教育政策既是國家教育事業(yè)的首要表現(xiàn)，又關(guān)系到每一位公民受教育的質(zhì)量和機會。所以，制定出好的教育政策是一個國家堅持不懈的追求，也是一個國家教育發(fā)展的基本需要。

一、德國高等教育的內(nèi)容

在德國教育計劃中明確提出：在教育的實施階段，應(yīng)當幫助和引導(dǎo)學生獲得一些基本的能力，即在與他人的交往過程中，應(yīng)當具備基本的技能，這便是德國高等教育的基本內(nèi)容。其中，基本能力主要包括以下五個方面：自我感知能力、社會行為能力、個人定位能力、承擔責任的能力以及學習方法能力。

1.自我感知能力

在培養(yǎng)學生自我感知能力方面，應(yīng)當從學生的自尊和積極自我認知為出發(fā)點，自尊指的是一個人對自身特點與行為能力的積極評價，良好的自尊心是建立自信的基礎(chǔ)和前提，比如，當學生感覺很討他人喜歡時，就為自信打下了堅實基礎(chǔ)；積極自我認知指的是學生對自身的了解，這一了解包括很多方面，如學習能力的自我認知、社會能力的自我認知以及情感能力的自我認知等[1]。

2.社會行為能力

社會行為能力主要包括與成人的溝通能力、交流能力、合作能力和對沖突的掌握能力等。

3.個人定位能力

個人定位能力的培養(yǎng)會對學生的一生打下堅實的基礎(chǔ)，在這一方面，教師的側(cè)重點應(yīng)當幫助和引導(dǎo)學生逐漸形成自己的價值觀念，培養(yǎng)其對價值觀念的保持，并教會其學會如何尊重他人。基于不同學生具有不同的價值觀取向，教師還應(yīng)當引導(dǎo)學生對不同于自己的價值觀念能保持客觀公正的態(tài)度，在現(xiàn)如今多元化的背景之下，人與人之間的價值觀念是不盡相同、不可避免的。基于此，還應(yīng)當鼓勵學生去接觸和了解與自身價值觀念相左的人，這樣更有助于學生了解不同的價值體系，這也是德國高等教育的重點內(nèi)容。

4.承擔責任能力

在要求學生承擔責任能力方面，德國早在學前教育階段就已經(jīng)將該能力列入了德國教育政策制定中。首先，教師應(yīng)當引導(dǎo)學生為自己的行為負責和因自己的行為產(chǎn)生的后果負責；其次，學生還應(yīng)當不斷學習如何對別人做到盡職盡責，比如，對于年邁的老人應(yīng)當伸出援助之手，無論對方是否認識自己；最后，學生還應(yīng)當學會對自然環(huán)境負責，這一點尤其值得高等教育教學工作者學習。

5.學習方法能力

學習方法能力指的是學生有意識地、積極、主動地獲取知識的能力，這可以為學生今后的生活和工作奠定堅實的基礎(chǔ)。伴隨著這一重要能力的形成，學生能夠不斷擴大和更新自己的知識儲備量，進而過濾一些繁冗和無足輕重的內(nèi)容。而如何有效地培養(yǎng)學生學習方法的能力，不僅取決于獲取知識的方法，還取決于知識內(nèi)容的價值，但其根本目的是為了將所學習到的知識內(nèi)容運用到日常的生活中。否則，知識的應(yīng)用就失去了一定的價值與意義，如記憶能力、思考能力、創(chuàng)造能力等。

二、德國教育政策的制定機制

1.德國中央教育政策的制定程序

德國聯(lián)邦政府享有德國教育和科學最高的權(quán)力，也一直是德國中央政府管理全國的教育事業(yè)、教育機構(gòu)以及科學部，而其中教育部和科學部的主要職責就是為全國的教育政策專門提供一些具體的建議和咨詢服務(wù)。政府機構(gòu)并不是德國研究教育政策的全部，除此之外，德國還設(shè)置了一些如聯(lián)邦職業(yè)教育所等聯(lián)邦一級研究機構(gòu)，這些機構(gòu)也是幫助德國進行教育制度研究的關(guān)鍵機構(gòu)。各個機構(gòu)所負責的區(qū)域和具體的內(nèi)容不同，彼此之間的并沒有太大的相關(guān)性，各自研究自己的領(lǐng)域，當研究結(jié)束后以報告的形式提供給教育部和科學部，為教育政策的制定提供依據(jù)[2]。教育部的部長根據(jù)研究報告來起草具體的教育政策報告，最終上傳給各個專門委員會進行研究，并作出相關(guān)決議。這份決議必須是委員會的全體成員都同意后才能形成，而一旦形成就作為國家的教育政策加以實行。以下就以德國的職業(yè)教育政策的制定為出發(fā)點，具體解讀德國教育政策制定的整個過程。

長時間以來，職業(yè)教育都是德國引以為傲的一種教育模式，但在20世紀70年代德國職業(yè)培訓(xùn)市場中出現(xiàn)的供大于求危機背景下，職業(yè)教育與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾就顯露出來了。矛盾出現(xiàn)的最主要誘因是職業(yè)教育政策的制定缺乏整體性的規(guī)劃和部署。從此以后，德國政府便將職業(yè)教育工作主要放在了職業(yè)教育政策的研究方面，希望通過具體的市場數(shù)據(jù)對潛在的問題防患于未然。德國在1976年通過了《培訓(xùn)崗位促進法》，該法明確規(guī)定，每一年都要做職業(yè)教育研究報告，并在報告中介紹當年職業(yè)教育的現(xiàn)狀與發(fā)展。其后在1982年通過的《職業(yè)教育促進法》中，力爭實現(xiàn)職業(yè)教育研究的官方化，正式明確了職業(yè)教育研究在國家教育政策制定中的重要作用。在這種法律規(guī)定的情形下，每一年的職業(yè)教育研究機構(gòu)專門起草的《職業(yè)報告》就在整個國家的教育政策的制定上起到了綱領(lǐng)性的作用。這也被很多國家稱之為德國聯(lián)邦政府職業(yè)教育發(fā)展政策白皮書。在此基礎(chǔ)上制定國家的教育政策。德國的成功經(jīng)驗證明這是一條正確的政策制定的道路，我國應(yīng)該借鑒德國教育政策的方案[2]。

2.德國地方教育政策的制定程序

德國的教育權(quán)并不是全國統(tǒng)一的，地方州政府掌握本地區(qū)的教育決策權(quán)。而各個州政府主要通過立法和財政預(yù)算來實現(xiàn)對于學校的控制，通過發(fā)布一些命令和指示對于學校的教育進行監(jiān)督。而州以下的教育行政部門和各個學校并沒有參與權(quán)和決策權(quán)。比如，德國在制定課程政策方面，課程的具體制定并沒有統(tǒng)一的要求，各個州可以根據(jù)自己的實際情況單獨制定。但在州的角度制定課程編制要以全國為重，符合國家的整體政策制定方向。地方的角度上，在原則上不參與課程編制的制定[3]。但各個學?？梢栽凇敖虒W指導(dǎo)書”的范圍內(nèi)參與教學。課程結(jié)構(gòu)方面，州只決定基本的科目，至于選修科目各個學?？梢宰孕性O(shè)定。教科書編審方面，也采用自由競爭的方式來進行。州教育部負責審核教學大綱，合格生產(chǎn)后，學校具體使用哪家教材需通過學校的委員會研究決定，學?？梢愿鶕?jù)本校的辦學特點以及一些地區(qū)優(yōu)勢選擇符合自己的教材進行教學，打造出屬于本校的教學特色方案。

雖然教育決策權(quán)掌握在州政府和教育行政部門的手里，但近幾年，為了學校更加科學的發(fā)展，一種新的辦學方式應(yīng)運而生，這主要體現(xiàn)在德國的小學辦學過程中?？茖W化和民主化在這里得到充分發(fā)揮，學校的決策機構(gòu)由教師和家長聯(lián)合組成，并且人數(shù)各占一半。由教師和家長組成聯(lián)合辦學委員會等權(quán)力機構(gòu)，來具體決定學校的一些大事，比如，采用哪種教材進行教學等。如果學校采取的具體舉措不能促進學校的發(fā)展或者阻礙發(fā)展，聯(lián)合辦學委員會有權(quán)力阻止舉措的繼續(xù)實施。

三、德國教育政策制定的特點

第一，有研究者提出：德國教育政策制定的方式主要有如下三種：從上至下、從下至上、從上至下以及從下至上的結(jié)合。當然這是一種理想境界的區(qū)分，學生實際生活中的教育政策制定方式要比這三種模式所講的困難很多。比如，文中筆者提到的關(guān)于“2020協(xié)定高等教育”這一政策是從下至上而說的，但柏林學校結(jié)構(gòu)改革政策確實從上而下提出來的。在教育政策不斷形成和發(fā)展的過程中，上面的政府機構(gòu)和下面的利益團體兩者之間是存在互動關(guān)系的，不斷協(xié)調(diào)和修正政策方案?？傮w來說，德國教育的主要制定模式應(yīng)該是從上至下、上下進行互動和合作，這是德國教育政策的第一個特性。

第二，德國是聯(lián)邦制的國家，形成了聯(lián)邦政府和地方政府都可以決策立法的兩級機制。德國教育政策主要表現(xiàn)在各州和各地方主要層面上，聯(lián)邦制政府也僅僅起到一個平衡和補充的作用。這一結(jié)構(gòu)模式可以促使德國各個州結(jié)合當?shù)氐闹饕闆r探索出適合本州實際情況的教育方案，有利于創(chuàng)新性教育政策方案的形成和發(fā)展，提供給各州進行相互借鑒和參考，同時也利于提高教育政策的可行性和目的性，使教育政策得到完全落實，為進行下一步工作做好鋪墊。

第三，德國政府明確劃分了各個州和各地區(qū)教育管理的權(quán)限和范圍，對于各不同的代表機構(gòu)已經(jīng)對教育政策制定的相關(guān)制度有明確的規(guī)定，并且可以通過法律條文更加制度化和明確化。教育政策的主體形式在制定過程中更加遵守法律的規(guī)定，使德國的教育政策制定向著制度化和規(guī)范化的方向發(fā)展，這樣更加有利于德國政策的發(fā)展。

第四，德國教育政策在制定和逐漸完善的過程中，決策者應(yīng)該對實證調(diào)查或者請有關(guān)學者和專家進行全面的論證和商討。此外，德國政府在實行國家教育準則前，先與有關(guān)領(lǐng)域的專家共同完成一份詳細的報告，進行全面的研究和評估。這項舉措說明，德國教育政策制定具備明顯的科學決策的導(dǎo)向，這也是我國應(yīng)該借鑒之處。

第五，德國教育政策的制定十分注重與不同階層的政黨代表和各方利益相關(guān)者進行研討的過程，這無不體現(xiàn)著民主化的特性。首先，德國聯(lián)邦政府和各個州政府之間是聯(lián)合執(zhí)政模式，由于沒有具體的政黨力量進行單獨執(zhí)政，議會內(nèi)外也有眾多的反對黨。而不同政黨都有不同的價值取向，比如，在柏林學校進行結(jié)構(gòu)性改革過程中，社會民主黨和左派人士更加注重于社會的公平性，著重考慮到下層人民的自身利益，所以，在擇校方面不愿意采取精英化的管理模式，但自由民主黨和基民盟思想比較保守，比較注重維護中上階層的利益，主張依照學生成績進行擇優(yōu)，對學生實施分化管理[4]。所以，在教育政策的形成過程中，反對黨和執(zhí)政黨之間會發(fā)生矛盾，尤其是當利益難以協(xié)商出結(jié)果時，執(zhí)政黨通常會追求獲得更多的支持，而使教育政策具有合法性，不再顧及到反對黨的意見和感受。

第六，經(jīng)濟界、學生、家長、教師、學校校長等多方面人員的利益也會代表相關(guān)機構(gòu)，完全被納入到教育決策的過程中來。除外，在公開討論相關(guān)政策時，教育研究機構(gòu)、教育咨詢機構(gòu)、社會著名人士、媒體等都會積極參與進來，充分表達自己的意見以及提出自己認為最優(yōu)的教育政策方案，這樣的教育政策方面是考慮到了各個層次的特點，是完全符合多方特點的最優(yōu)教育政策方案，這樣的舉措同時也有助于德國教育政策得到更好的發(fā)展。

四、德國教育政策制定對我國的啟示

德國的教育事業(yè)之所以能夠取得如此驚人的成就，總的來講，與其所制定的教育政策的導(dǎo)向性作用是息息相關(guān)的。怎樣制定出更好的教育政策并且嚴格地落到實處，目前，全國都在進行各方面的嘗試和努力?？偨Y(jié)德國政策教育制定經(jīng)驗，從中可以明白：教育政策科學性和民主性的重要保障就是教育政策制定的制度化。科學化和民主化是目前各國都追求的教育政策目標。針對我國的教育政策的制定模式，特別是從地方政府方面進行研究，存在著很多隨意性的現(xiàn)象和行為，甚至還有一些操作在背地里進行。雖然，我們一直都在強調(diào)應(yīng)該高度重視教育協(xié)調(diào)機構(gòu)的主要功能以及作用，充分發(fā)揮出專家的作用和優(yōu)勢，鼓勵社會各界人士積極參與到教育決策中來，但目前還有形成完整的溝通機制。一方面，決策部門希望能夠得到相關(guān)學者和專家的支持；另一方面，專家和學者想要參與到?jīng)Q策中來的愿望又不是很容易實現(xiàn)。關(guān)鍵問題還是在于我國的教育政策缺少健全與完善的制度規(guī)范以及要求，這樣就使本該科學化和民主性的教育政策完全喪失了最重要的作用[5]。所以，若想促進教育政策制定的科學化和民主性，就必須先完善各種制度的相關(guān)要求。根據(jù)現(xiàn)實狀況應(yīng)該做出以下努力：國家法律法規(guī)對教育科研方面還沒有做出明確的規(guī)定，專家和學者的研究需要得到教育管理部門的支持和參與。根據(jù)管理職責、時間進度、人員經(jīng)費等多方面，應(yīng)該出臺相關(guān)明確的規(guī)定，建立相關(guān)制度的管理才能有序完成科研任務(wù)。另一方面，教育行政機構(gòu)還沒有做出教育決策之前，應(yīng)該到咨詢機構(gòu)做深入的調(diào)查和研究，并且對于這種決策性程序建立起相關(guān)的制度。另外，教育管理部門需要制定與之相關(guān)的規(guī)章制度，規(guī)定出各界社會人士安于教育決策的主要形式和方式。唯有經(jīng)過深入的研究和商討，才能使制定出的教育政策更加完善和容易進行推廣和執(zhí)行。

五、結(jié)語

綜上所述，因為我國和德國的政治制度傾向不同，對于德國教育政策的制定方式，我國也就只限于進行借鑒，但對于向地方政府放權(quán)、探索符合當?shù)厍闆r的教育政策、科學論證的教育決策導(dǎo)向、注重多方面群體民主參加到教育決策中來等一系列辦法，我國可以進行適當?shù)膮⒖己蛯W習。尤其是自上而下的放權(quán)，讓學校自己掌握更多權(quán)力，讓民主和科學更多的參與到不同的學校當中，各個學校根據(jù)自身的特色辦學，這樣的教育制度必然是促進教育發(fā)展的動力。