財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的實(shí)踐與思考

王保防 煙臺(tái)市牟平區(qū)財(cái)政局

2020年，為確保將2萬(wàn)億元財(cái)政資金轉(zhuǎn)給地方，我國(guó)建立了特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，保證資金直達(dá)地方。2020年10月21日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理指出：“要研究建立常態(tài)化的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，以改革的辦法提高財(cái)政資金效能，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局”[1]。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制是在特殊時(shí)期探索建立的有效機(jī)制，是個(gè)比較大的利益調(diào)整，對(duì)于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益、提升財(cái)政政策效果具有積極意義。隨著財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的實(shí)施，各項(xiàng)配套措施不斷出臺(tái)，直達(dá)機(jī)制也取得了較為明顯的成績(jī)。下一步，我國(guó)正在積極探索構(gòu)建財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化機(jī)制，完善資金監(jiān)管的同時(shí)進(jìn)一步提升財(cái)政資金使用效率。本文的研究目的是通過分析財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的實(shí)施及其效果，引發(fā)思考，提出建議，現(xiàn)實(shí)意義比較明顯。

一、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制概述

（一）背景

一是特殊事件影響。2020年全球受到特殊事件影響，經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊，呈現(xiàn)衰退態(tài)勢(shì)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)也受到了較大影響。各項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)呈現(xiàn)同比下降趨勢(shì)，2020年一季度GDP同比下降6.8%，社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比下降19%。與此同時(shí)，社會(huì)就業(yè)壓力增大，中小企業(yè)面臨生存困境。在此背景下，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了規(guī)模性紓困政策，按照“六穩(wěn)”“六?！蹦繕?biāo)，提出了財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，力求解決基層的實(shí)際困難[2]。

二是原有轉(zhuǎn)移支付機(jī)制存在一定問題。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要目的是財(cái)力下沉，解決中央與地方多方面的不平衡問題，同時(shí)提升地方公共服務(wù)水平。從實(shí)踐來看，還存在資金下達(dá)基層通道不夠順暢的問題，主要是相關(guān)轉(zhuǎn)移支付審核手續(xù)過于復(fù)雜，導(dǎo)致資金下達(dá)時(shí)間較長(zhǎng)，財(cái)政資金無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益。同時(shí)，也存在財(cái)政資金被截留等問題，特別是部分省級(jí)部門將財(cái)政資金擠占或挪用的問題時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致財(cái)政資金實(shí)際落點(diǎn)產(chǎn)生偏差。而財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制則很好地解決了這些問題，有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的快速精準(zhǔn)直達(dá)。

（二）實(shí)施意義

財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制可以說是一種機(jī)制創(chuàng)新，根據(jù)我國(guó)的客觀實(shí)際構(gòu)建的機(jī)制，具有十分重要的實(shí)施意義。一是有利于提升財(cái)政資金使用效率。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制實(shí)施后，有效縮短了資金下達(dá)的中間環(huán)節(jié)，避免資金截留等問題的發(fā)生，資金可以更快地達(dá)到基層，從而幫助基層解決實(shí)際困難。這在一定程度上也讓財(cái)政資金發(fā)揮了更大作用，資金的使用效率大大提升。二是有利于提升財(cái)政政策效能。財(cái)政政策本身具有“內(nèi)在穩(wěn)定器”的作用，我國(guó)目前積極的財(cái)政政策仍需進(jìn)一步提升效能，才能真正實(shí)現(xiàn)惠企利民。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的有效實(shí)施，大大提升了財(cái)政資金的下達(dá)速度和精準(zhǔn)度，政策效果也十分明顯。過去一年多的時(shí)間里，財(cái)政直達(dá)資金解決了諸多中小企業(yè)和民眾在特殊時(shí)期的困難，進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)活力，在保障和改善民生方面也發(fā)揮了不可替代的作用，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定也起到了積極作用。

二、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的實(shí)踐效果及發(fā)展

自從財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制實(shí)施以來，不僅在財(cái)政資金使用效率提升方面發(fā)揮了重要作用，而且取得了明顯效果。未來一段時(shí)間，我國(guó)將推進(jìn)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化，將更多專項(xiàng)資金納入直達(dá)范圍，從而促進(jìn)財(cái)政政策效能提升。

（一）實(shí)踐效果

從初期實(shí)施效果來看，截至2020年10月底，中央財(cái)政直達(dá)資金已經(jīng)下達(dá)到位的規(guī)模有1.7萬(wàn)億。其中，約有1.6萬(wàn)億直接下達(dá)到資金使用單位，市縣支出占比超過96%。這充分體現(xiàn)了資金直達(dá)基層的效果，與傳統(tǒng)資金轉(zhuǎn)移支付機(jī)制相比，資金直達(dá)機(jī)制更加快捷和便利，真正實(shí)現(xiàn)了服務(wù)基層的目標(biāo)，基層企業(yè)和民眾也可以享受到財(cái)政政策福利。

今年以來，2.8萬(wàn)億財(cái)政直達(dá)資金中，已經(jīng)下達(dá)到基層和使用單位的比例超過90%，實(shí)際支出也已經(jīng)超過1萬(wàn)億元。整體上來看，預(yù)期目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的預(yù)期目標(biāo)是“快、準(zhǔn)、嚴(yán)”，“快”是指資金下達(dá)速度，“準(zhǔn)”是指資金下達(dá)方向，“嚴(yán)”則是指資金監(jiān)管程度。另外，直達(dá)資金監(jiān)管體系已經(jīng)構(gòu)建起來。為了確保財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的有效實(shí)施，相應(yīng)的資金監(jiān)管體系逐步構(gòu)建，有效保障了財(cái)政資金安全，進(jìn)一步提高資金使用效率。

在財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制實(shí)踐過程中，全過程跟蹤審計(jì)必不可少。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各省本級(jí)和重點(diǎn)市縣開展了全過程審計(jì)，部分重點(diǎn)縣市進(jìn)行了多輪抽審，進(jìn)一步保證了財(cái)政資金的安全[3]。區(qū)別于傳統(tǒng)的審計(jì)模式，全過程跟蹤審計(jì)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并督促資金使用單位進(jìn)行改正。在審計(jì)過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，例如存在基層使用單位資金分配不科學(xué)、資金撥付不合理、資金發(fā)放不合規(guī)等問題，這些問題均通過全過程跟蹤審計(jì)被發(fā)現(xiàn)，在一定程度上保證了財(cái)政直達(dá)資金的安全。未來一段時(shí)間，全過程跟蹤審計(jì)仍將持續(xù)發(fā)揮監(jiān)督作用，為財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的實(shí)踐發(fā)揮輔助監(jiān)督效能。

（二）機(jī)制常態(tài)化

2021年4月，李克強(qiáng)總理一周之內(nèi)三次強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制要常態(tài)化，今年直達(dá)資金總量達(dá)到2.8萬(wàn)億[4]。今年將財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制上升為制度安排，這是《政府工作報(bào)告》中的要求。與此同時(shí)，相應(yīng)的配套政策和通知等相繼出臺(tái)，為財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化安排提供了基礎(chǔ)保障，也有利于規(guī)范資金直達(dá)機(jī)制實(shí)踐中各方主體的行為。

未來一段時(shí)間，財(cái)政直達(dá)資金的主要用途仍然是保就業(yè)保民生保市場(chǎng)主體。今年以來，從直達(dá)資金使用情況來看，主要用于義務(wù)教育、基本醫(yī)療等，民生保障支出占比超過70%。這是因?yàn)樨?cái)政直達(dá)資金的主要目標(biāo)就是服務(wù)基層，惠企利民，相應(yīng)的資金用途也應(yīng)當(dāng)與目標(biāo)保持一致。另外，按照財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化要求，各地市紛紛落實(shí)資金直達(dá)機(jī)制，并建立常態(tài)化撥付機(jī)制發(fā)揮輔助作用。

隨著財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化發(fā)展，基層政府得到了更大權(quán)力，因此相應(yīng)的資金監(jiān)管機(jī)制也應(yīng)到落實(shí)到位，財(cái)政資金安全不可忽視。因此，2021年審計(jì)署的年度工作計(jì)劃中，也包含了財(cái)政直達(dá)資金的審計(jì)。審計(jì)工作繼續(xù)堅(jiān)持全過程、全覆蓋跟蹤審計(jì)目標(biāo)，從而準(zhǔn)確及時(shí)識(shí)別財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化發(fā)展中存在的問題和漏洞，特別注意資金使用“最后一公里”問題，并依據(jù)審計(jì)建議督促相關(guān)單位修補(bǔ)漏洞、改正自身問題。只有這樣，才能更好地推進(jìn)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化發(fā)展，才能真正發(fā)揮財(cái)政政策實(shí)效。

三、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制引發(fā)的思考

綜上所述，財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制具有深遠(yuǎn)的意義，在實(shí)踐中也取得了良好效果，今后一段時(shí)間財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化發(fā)展將成為趨勢(shì)。但在機(jī)制推進(jìn)中的問題也值得關(guān)注，這是今后需要解決的重點(diǎn)。本文通過詳細(xì)分析得出一些思考和啟示。

（一）加快數(shù)字化建設(shè)，為財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制保駕護(hù)航

財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制可以說是財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成功實(shí)踐。近年來，我國(guó)財(cái)政部門十分重視數(shù)字化轉(zhuǎn)型，具體表現(xiàn)為數(shù)字生產(chǎn)系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)等，充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)提升了財(cái)政管理效率。而財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制也是在相應(yīng)的數(shù)字化建設(shè)背景下推進(jìn)，借助已經(jīng)構(gòu)建的數(shù)字化系統(tǒng)暢通了資金下達(dá)渠道。隨著財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化發(fā)展，財(cái)政部門之間、不同層級(jí)之間的數(shù)據(jù)共享和交換需求將進(jìn)一步增強(qiáng)，相應(yīng)的資金監(jiān)管體系也需要借助數(shù)字化技術(shù)，從這一層面上來看，財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制也將進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。由此可見，數(shù)字化建設(shè)與轉(zhuǎn)型和財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制具有相輔相成的作用。

（二）關(guān)注財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的有效性，避免泛化

從實(shí)踐來看，財(cái)政資金直達(dá)基礎(chǔ)在基層民生保障方面發(fā)揮了積極作用，也緩解了特殊時(shí)期的地方財(cái)政困境。因此，今后仍然需要進(jìn)一步關(guān)注資金直達(dá)機(jī)制的有效性，充分提升財(cái)政政策效能。另外，雖然財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制產(chǎn)生了諸多積極效果，但是也不能泛化，一些不適應(yīng)納入資金直達(dá)的專項(xiàng)資金，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專項(xiàng)管理，例如生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金等[5]。應(yīng)當(dāng)把握好政策的有效性邊界，避免過多占用有限資源，否則只會(huì)適得其反。在財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化發(fā)展中，還可以通過績(jī)效評(píng)價(jià)等方式識(shí)別政策的有效性，認(rèn)識(shí)到直達(dá)機(jī)制實(shí)踐中的問題并改正，從而促進(jìn)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制發(fā)揮最大效能。

（三）財(cái)政直達(dá)資金的使用要有重點(diǎn)，有目標(biāo)

一直以來，財(cái)政直達(dá)資金主要在保就業(yè)保民生保市場(chǎng)主體方面發(fā)揮重要作用，資金的主要用途就是緩解基層財(cái)政壓力，激發(fā)市場(chǎng)活力，惠及民眾。隨著財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化，資金的使用重點(diǎn)仍然是民生保障方面，因此直達(dá)資金的使用應(yīng)當(dāng)抓住重點(diǎn)，落實(shí)到位。直達(dá)資金撥付后，應(yīng)當(dāng)按照使用目標(biāo)進(jìn)行分配，從而避免資金被挪用，這樣也可以有計(jì)劃地使用資金，避免浪費(fèi)。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制本身就是為了改變?cè)胸?cái)政轉(zhuǎn)移支付的弊端，避免多層資金劃撥引發(fā)的低效結(jié)果，因此直達(dá)資金在使用中更加應(yīng)當(dāng)抓住重點(diǎn)，發(fā)揮實(shí)效，在解決基層實(shí)際問題的同時(shí)，保障財(cái)政資金安全，不斷提高財(cái)政政策效果。

（四）持續(xù)完善財(cái)政直達(dá)資金監(jiān)管體系

要保證財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制發(fā)揮實(shí)效，則應(yīng)當(dāng)從資金監(jiān)管方面入手，充分落實(shí)監(jiān)督機(jī)制。一方面，不斷完善直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)。通過直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)，財(cái)政部門可以實(shí)時(shí)監(jiān)控直達(dá)資金的分配情況、資金用途和流向等，防止截留挪用等行為的發(fā)生。隨著財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化，應(yīng)當(dāng)依據(jù)實(shí)際需求不斷優(yōu)化資金監(jiān)控系統(tǒng)，保證其為資金監(jiān)管提供基礎(chǔ)條件。另一方面，重點(diǎn)推進(jìn)直達(dá)資金審計(jì)工作。審計(jì)一直都是監(jiān)督的有效途徑，對(duì)于直達(dá)資金的監(jiān)管同樣適用。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要實(shí)施全過程、全覆蓋跟蹤審計(jì)，而且定期“回頭看”，查找漏洞，全面保障直達(dá)資金發(fā)揮實(shí)效。

四、結(jié)語(yǔ)

財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制既是特殊時(shí)期的制度安排，也是我國(guó)財(cái)政管理制度的創(chuàng)新，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前來看，財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制產(chǎn)生了諸多實(shí)際效果，在基層民生保障方面也發(fā)揮了重要作用。但從審計(jì)結(jié)果來看，還存在一些需要完善的地方，這是今后財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化進(jìn)程中需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。從財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的實(shí)踐過程來看，本文也得出了一些思考與啟示。一是加快數(shù)字化建設(shè)，為財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制保駕護(hù)航；二是關(guān)注財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的有效性，避免泛化；三是財(cái)政直達(dá)資金的使用要有重點(diǎn)，有目標(biāo)；四是持續(xù)完善財(cái)政直達(dá)資金監(jiān)管體系。